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Getrennte Familien am Ende ihrer Kräfte: Zwei Jahre Gnadenrecht beim Familiennachzug
Seit zwei Jahren ist der Familiennachzug für subsidiär Schutzberechtigte auf 1.000 Personen im Monat beschränkt. PRO ASYL wirft einen Blick zurück auf die Entwicklung der Regelung seit 2015 und zeigt an Einzelfällen, wie dramatisch sich die Regelungen für die betroffenen Familien auswirken.
Am 01. August 2020 jährt sich zum zweiten Mal das Inkrafttreten des sog. »Familiennachzugsneuregelungsgesetzes«, mit dem das Recht auf Familiennachzug für subsidiär Schutzberechtigte abgeschafft und durch eine eingeschränkte Regelung ersetzt wurde. Diese besagt, dass monatlich bis zu 1.000 Angehörige nach Deutschland ziehen dürfen. Dem dürftigen Monatskontingent ging ein Tauziehen in der Koalition voraus. Zwischenzeitlich war der Familiennachzug für subsidiär Geschützte komplett ausgesetzt. Fast in Vergessenheit geraten ist, dass diese Geflüchtetengruppe noch 2015 aufgrund ihrer Bedrohungssituation genauso ein Anrecht auf den Familiennachzug hatten wie GFK-Flüchtlinge.
August 2015: Gesetzesänderung zur Gleichsetzung beim Familiennachzug
Erst am 1. August 2015 wurden subsidiär Schutzberechtigte mit dem »Gesetz zur Neubestimmung des Bleiberechts und der Aufenthaltsbeendigung« bezüglich Familiennachzug mit Asylberechtigten und GFK-Flüchtlingen komplett gleichgestellt. Dies wurde – zu Recht – damit begründet, dass »(…) auch in diesen Fällen eine Herstellung der Familieneinheit im Herkunftsland nicht möglich ist« (siehe Gesetzentwurf vom Februar 2015, S. 46). Denn subsidiär Schutzberechtigte sind Geflüchtete, denen in ihrem Herkunftsland eine menschenrechtswidrige Behandlung wie die Todesstrafe oder Folter droht oder in deren Heimatland ein Bürgerkrieg tobt und die deshalb an einer Rückkehr gehindert sind. Sie sind also nicht nur für eine kurze Zeit in Deutschland, sondern brauchen in der Regel dauerhaften Schutz.
Im August 2015 wurden subsidiär Geschützte beim Familiennachzug den GFK-Flüchtlingen gleichgestellt. Im März 2016 wurde das wieder ausgesetzt, 2018 schließlich aufgehoben.
März 2016: Aussetzung des Familiennachzugs bis 2018
Als die Flüchtlingszahlen in den Jahren 2015 und 2016 stark stiegen, drängte vor allem die CDU auf eine Rücknahme dieses Rechts und eine erneute Beschränkung des Familiennachzugs. In den beiden Jahren war das kriegszerstörte Syrien bei weitem das Hauptherkunftsland der Asylsuchenden in Deutschland: Syrische Flüchtlinge stellten 159.000 Erstanträge in 2015 und rund 266.000 Erstanträge in 2016. Im Rahmen des sogenannten »Asylpakets II« wurde ab dem 17. März 2016 der Familiennachzug zur Gruppe der subsidiär Schutzberechtigten unter Verweis auf angeblich beschränkte Ressourcen der Aufnahme – und Integrationssysteme bis zum 16. März 2018 außer Kraft gesetzt.
Parallel zur Aussetzung des Rechts auf Familiennachzug änderten sich auch die Anerkennungsquoten des Bundesamtes für Migration und Flüchtlinge (BAMF) dramatisch: Wurden bis Ende 2015 Geflüchtete aus Syrien noch in 99,7% der Fälle als Flüchtlinge im Sinne der Genfer Flüchtlingskonvention (GFK) bzw. als Asylberechtigte nach dem Grundgesetz anerkannt, änderte sich die Anerkennungspraxis danach massiv:
Im Jahr 2016 bekamen nur noch 58% der syrischen Antragsteller*innen Schutz nach der GFK bzw. dem Grundgesetz, 42% erhielten subsidiären Schutz. Im Jahr 2017 erhielten 38% der syrischen Antragsteller*innen nach der GFK bzw. dem Grundgesetz anerkannt, dagegen erhielt 61% die Mehrheit den subsidiären Schutz. Viele der 2015 und 2016 noch überschwänglich willkommen geheißenen Flüchtlinge waren damit für zwei Jahre von jeglicher Aussicht auf ein baldiges Zusammenleben mit ihren Familien abgeschnitten.
Die Bundesregierung argumentierte damals, dass »humanitäre Härtefälle« durch Aufnahmen gelöst werden würden. Die Härtefallregelung stellte sich als Feigenblatt heraus.
PRO ASYL kritisierte diese pauschale Aussetzung von Beginn an als verfassungs- und menschenrechtswidrig. Die Bundesregierung argumentierte damals, dass »humanitäre Härtefälle« über die Aufnahme aus dem Ausland auf Grundlage des §22 AufenthG gelöst werden würden. Tatsächlich erfolgten von Anfang des Jahres 2017 bis zum März 2018 aber nur 160 Aufnahmen über §22 AufenthG, rund ein Drittel der Anträge wurden abgelehnt, weitere Verfahren zu dem Zeitpunkt noch nicht entschieden. Die Härtefallregelung stellte sich als ein Feigenblatt der Großen Koalition heraus.
März 2018: Verlängerung der Aussetzung während der Koalitionsverhandlungen
Die gesetzlich bis zum 16. März 2018 vereinbarte Aussetzung führte bereits Anfang 2018 zu hektischen Bestrebungen von CDU/CSU und SPD, ein erneutes Inkrafttreten des Rechts auf Familiennachzug zu verhindern. Bevor sie überhaupt eine gemeinsame Regierung bilden konnten, verständigten sich die beiden Parteien auf eine Verlängerung der Aussetzung bis zum 31. Juli 2018.
Vorher wurden eine Menge falsche Prognosen über die Zahl der potenziell nachziehenden Familienangehörigen in die Welt gesetzt.
Vorher wurden eine Menge falsche Prognosen über die Zahl der potenziell nachziehenden Familienangehörigen in die Welt gesetzt: Unter anderem sprach Horst Seehofer von 300.000 Menschen, die angeblich im Rahmen des Familiennachzugs zu ihren Angehörigen einreisen würden.
Von den Rechtspopulisten wurde die Zahl der nachziehenden Familienangehörigen gleich auf Millionen hochprojiziert, um das politische und soziale Klima für eine Aussetzung und Abschaffung des Rechts auf ein Familienleben für Geflüchtete zu vergiften. Dabei zeigte eine Untersuchung des Nürnberger Instituts für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung von Oktober 2017, dass mit einem zusätzlichen Zuzug von 50.000 bis 60.000 Menschen zu rechnen sei, würde auch in Deutschland subsidiär Geschützten wieder gestattet, ihre engsten Angehörigen zu sich zu holen.
Dauerhafte Trennungen als Folge
Für viele der betroffenen Familien stellte dieser Schritt eine herbe Enttäuschung dar, hatten sie doch zwei Jahre lang darauf gewartet, endlich ein Visum beantragen zu können, und im Vertrauen auf das Ende der Wartezeit bereits Termine vereinbart und Vorkehrungen getroffen. Viele der im Herkunftsland zurückgebliebenen Familienangehörigen waren am Ende ihrer Kräfte, sie hatten auf das Versprechen der Bundesregierung vertraut, ihnen ein Leben in Sicherheit und Würde in Deutschland zu ermöglichen.
Die erneute Verlängerung der Aussetzung hatte insbesondere für bestimmte Gruppen schwerwiegende Folgen: Ganz ausgeschlossen blieben die Angehörigen von Kindern, die als unbegleitete Minderjährige nach Deutschland flohen und während der Zeit der Aussetzungen volljährig wurden. Ob diese Menschen in Idlib, Syrien, eingekesselt waren oder in Flüchtlingslagern im Sudan oder in Äthiopien festgehalten wurden, spielte für die deutsche Verwaltung keine Rolle. Außerdem bleibt nicht wenigen Kindern, die allein in Syrien und dem Irak oder in Flüchtlingslagern der Nachbarländer überleben mussten, ein Familiennachzug nach Erreichen der Volljährigkeitsgrenze auf Dauer verwehrt.
Der 47-jährige Familienvater Mohammed Ghazal lebt seit über drei Jahren in Deutschland. Er flüchtete Ende September 2015 aus Syrien über die Balkanroute nach Deutschland. Anfang Januar 2017 wurde ihm nur der subsidiäre Schutzstatus zuerkannt, womit ihm zu dem Zeitpunkt die Möglichkeit des Familiennachzugs komplett verwehrt war. Er legte gegen die Entscheidung des BAMF Klage ein, über die allerdings noch nicht entschieden worden ist. Seine Töchter waren damals 10 und 16 Jahre alt.
Im Mai 2017 beantragte die Familie einen Termin bei der Deutschen Botschaft in Beirut in der Hoffnung und im Vertrauen darauf, dass die gesetzliche Aussetzung des Familiennachzugs im März 2018 auslaufen würde. Es kam anders. CDU/CSU und SPD verlängerten die Aussetzung bis zum 31. Juli 2018. Die ältere Tochter Maya wurde im Juli 2018 volljährig, ist nach deutscher Rechtslage damit kein Mitglied der Kernfamilie mehr und in der Regel vom Nachzug ausgenommen.
Anfang Juli 2019 haben die Mutter und die jüngere Schwester ihre Visa im Rahmen des Kontingents des Familiennachzugs für subsidiär Schutzberechtigte erhalten. Die beiden zögerten auszureisen, denn sie wollten Maya nicht allein in Damaskus zurück lassen. Die Familie hat keine weiteren Angehörigen mehr in Syrien, wo Maya leben könnte. Nach monatelangen Überlegungen und als die erteilten Visa abzulaufen drohten, entschieden sie sich letztlich doch im Oktober 2019 ohne Maya zum Vater nach Deutschland zu kommen. Sie haben die Hoffnung, dass der Nachzug von Maya über die Härtefallregelung möglich wird, da sie als unverheiratete Frau ohne Angehörige ganz auf sich alleine gestellt ist. Doch die Chance ist gering. Aktuell wartet Maya auf einen Termin, um den Antrag bei der deutschen Botschaft in Beirut einzureichen und hat bereits angefangen Deutsch zu lernen. In der Regel dauert es aber bereits zehn bis vierzehn Monate, um überhaupt einen Antrag stellen zu können. Aufgrund der Corona-Pandemie könnte sich dies noch länger als sonst hinziehen.
Kindern von subsidiär Geschützen, die während der gesamten zweieinhalb Jahre andauernden Aussetzung allein geblieben sind, ist der Schmerz der Trennung von ihren Eltern bis heute anzumerken – selbst wenn die Familien es nach langer Trennung am Ende geschafft haben, zusammenzukommen.
August 2018: Familiennachzug wird zum Gnadenrecht
Mit dem »Familiennachzugsneuregelungsgesetz«, das am 01. August 2018 in Kraft trat, wurde das Recht auf Familiennachzug für subsidiär Schutzberechtigte schließlich endgültig in ein Gnadenrecht umgewandelt: Einen Rechtsanspruch haben die Familien nicht mehr, sie können nur darauf hoffen, im Rahmen des vereinbarten »humanitären Kontingents« von 1000 Begünstigten monatlich Berücksichtigung zu finden.
Für die Umsetzung hat man das Verfahren so kompliziert gestaltet, dass das Kontingent von 1.000 Personen nur schwer erreichbar ist. Es gibt drei behördliche Prüfinstanzen für die Prüfung der Anträge: Zuerst die deutschen Auslandsvertretungen, dann die Ausländerbehörden (siehe hierfür einen Fall, in dem die ABH ablehnte), dann das Bundesverwaltungsamt. Zuletzt entscheiden dann die deutschen Auslandsvertretungen über die Erteilung des Visums. Durch die unzureichende Aufstockung von Personal und eine beschränkte Freigabe von Terminen zur Vorsprache bei den deutschen Auslandsvertretungen wurde die Zahl der monatlich bearbeiteten Fälle begrenzt. Damit wurde auch die Bearbeitung von Anträgen durch die Inlandsbehörden gebremst. So wird der Familiennachzug für viele auf die ganz lange Bank geschoben: Von der Beantragung eines Termins bei der deutschen Auslandsvertretung bis zu einer Visumserteilung vergehen oft Jahre.
Kontingent meist nicht ausgeschöpft
Daher ist es kein Wunder, dass der Familiennachzug zu subsidiär Geschützten sehr schleppend erfolgt: Von August bis Dezember 2018 wurden 2.612 Visa für den Familiennachzug für subsidiär Schutzberechtigte ausgestellt, also wurde nur die Hälfte des Kontingents von monatlich 1.000 Plätzen, also 5.000 Plätzen für das Jahr 2018, tatsächlich ausgeschöpft. Ab Januar bis Juli 2019 stiegen die Zahlen zwar, aber seit August 2019 werden wieder nur noch ca. zwei Drittel des 1.000 Visa Kontingents erreicht, wie man anhand der monatlichen Aufschlüsselung sehen kann. Ab März 2020 ist eine deutliche Beeinträchtigung durch die Ausbreitung des Coronavirus erkennbar.
Quellen: Zahlen für Januar-April 2020, Oktober-Dezember 2019, Januar-September 2019.
Das organisatorische Umsetzungsversagen der deutschen Behörden senkt die Zahl der Familien, für die der Familiennachzug Realität wird. Mittlerweile mehren sich auch Fälle einer Visumsverweigerung aus inhaltlichen Gründen: Ehen, die vor der Flucht nach Deutschland in Transitländern geschlossen wurden, werden nicht als Begründung für ein humanitäres Visum anerkannt und immer häufiger wird den Betroffenen zugemutet, ein Familienleben außerhalb Deutschlands in Transitländern zu führen, wo Familienangehörige gezwungenermaßen in den vergangenen Jahren ihr Leben fristen mussten.
Eltern von unbegleiteten Minderjährigen erhalten zwar ein Visum zum Familiennachzug, Geschwisterkindern wird der Nachzug aber verweigert, da sie aufenthaltsrechtlich nicht zur »Kernfamilie« gehören. Das hat zum Ergebnis, dass die Eltern sich zwischen ihren Kindern entscheiden oder sich aufteilen müssen.
Im Juni 2016 muss die Familie Alburs aus ihrer umkämpften Heimatstadt Idlib in die Türkei fliehen. Der damals 13-jährige Sohn wird durch die Flucht von der Familie getrennt. Er flüchtet zusammen mit seinem Onkel und dessen Familie von der Türkei aus über die Ägäis und die Balkanroute und kommt 2016 in Deutschland an. Unter der Vormundschaft des Jugendamts beantragt er Asyl und wird Anfang 2017 als subsidiär Schutzberechtigter anerkannt. Während der ganzen Zeit der Trennung sehnte er sich nach seiner Familie und hoffte, dass er nach seiner Anerkennung wieder mit ihr zusammen leben kann. Doch erst muss er bis zum Ende der Aussetzung des Familiennachzugs für subsidiär Schutzberechtigte warten.
Nur den Eltern werden Visa erteilt, den minderjährigen Geschwistern im Alter von 4, 10 und 15 Jahren dagegen nicht.
Währenddessen leben seine Eltern mit seinen jüngeren Geschwistern unter prekären Lebensbedingungen in einer kleinen türkischen Stadt an der syrisch-türkischen Grenze. Im August 2018 kann seine Familie endlich den Visumsantrag stellen. Nach neun Monaten werden sie zur Visumsvergabe zum Konsulat nach Istanbul geladen. Doch dann der große Schock: Nur den Eltern werden Visa erteilt, den minderjährigen Geschwistern im Alter von 4, 10 und 15 Jahren dagegen nicht. Die zuständige Ausländerbehörde hat dem Nachzug der Geschwisterkinder nicht zugestimmt, weil der zu dem Zeitpunkt 16-jährige Sohn in Deutschland nicht ausreichend Wohnraum nachweisen und den Lebensunterhalt der gesamten Familie nicht sichern könne. Diese Voraussetzungen gelten für den alleinigen Nachzug der Eltern nicht (siehe hier für eine Studie zum Geschwisternachzug von Save the Children).
Nach langer Überlegung entschied die Familie schweren Herzens: Während der Vater mit den drei Kindern in der Türkei bleibt, reist nur die Mutter Ende Juli 2019 zu ihrem Sohn nach Deutschland. Die Trennung von ihren drei Kindern in der Türkei, insbesondere von ihrer jüngsten Tochter, fällt ihr sehr schwer. Nach ihrer Ankunft in Deutschland stellt sie einen Asylantrag, um so nach der Anerkennung ihren Ehemann und die Kinder nachholen zu können. Inzwischen hat sie den subsidiären Schutz bekommen. Doch wie sie schon bei ihrem ältesten Sohn erlebt hat, kann das Familiennachzugsverfahren jetzt noch lange dauern. Während sie mit ihrem ältesten Sohn nach vier Jahren wiedervereint ist, ist sie auf unbekannte Dauer vom Rest der Familie getrennt.
Hohe Anforderungen an den Beweis der Familienzusammengehörigkeit
Die Familienzugehörigkeit wird im Rahmen des Verfahrens oft in Frage gestellt und die Behörden verlangen Nachweise wie eine staatliche Registrierung und Originaldokumente, die von den Betroffenen in Transitländern kaum zu beschaffen sind (für ein Interview zu den Problemen beim Familiennachzug aus Eritrea siehe hier). Ersatzweise werden auch teure DNA-Gutachten verlangt, deren Erstellung das Verfahren weiter in die Länge zieht, sowie die Vorlage höchst persönlicher Daten (Chatprotokolle, Briefe, etc.)
An der Bedrohungssituation der Betroffenen hat sich nichts geändert. Sie werden auf Jahre hin Schutz benötigen und sie und ihre Familien haben ein Recht auf ein Zusammenleben in Sicherheit.
Als Resümee bleibt nach zweijähriger Praxis: Das jahrelange Warten auf enge Familienangehörige zermürbt die Menschen und zerstört Familien. Das ist nicht nur integrationspolitisch unsinnig, sondern auch verfassungswidrig. Die Sonderregelung für den Familiennachzug für subsidiär Schutzberechtigte sollte abgeschafft und subsidiär Schutzberechtigte bezüglich des Rechts auf Familiennachzug Flüchtlingen gleichgestellt werden. An der Bedrohungssituation der Betroffenen hat sich nichts geändert. Sie werden auf Jahre hin Schutz benötigen und sie und ihre Familien haben ein Recht auf ein Zusammenleben in Sicherheit.
(Karim Alwasiti, Flüchtlingsrat Niedersachsen / wj)