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Richtungsentscheidung zum »New Pact«: Alarmierende Signale aus dem EU-Parlament
Über ein Jahr nach der Vorstellung des »New Pact on Migration and Asylum« wird es ernst im Europaparlament. Die ersten vorgestellten Berichte lassen die Alarmglocken läuten: Grenzverfahren sollen überall stattfinden können, die Vorschläge zur Zuständigkeit und Solidarität werden verschärft. Noch aber steht die Position des Parlaments nicht fest.
Vor über einem Jahr, am 23. September 2020, hat Kommissionspräsidentin Ursula von der Leyen den »New Pact on Migration and Asylum« vorgestellt. Der Reformvorschlag für das Gemeinsame Europäische Asylsystem wird seitdem kontrovers diskutiert. PRO ASYL kritisierte mit Vorstellung des »New Pacts«, dass die Vorschläge Schutzsuchende an den Außengrenzen, durch die Einführung von verpflichtenden Grenzverfahren, weiter entrechten würden und es bei einer ungleichen Verantwortungsteilung zwischen den Mitgliedstaaten bleiben würde.
Mit der eskalierenden Lage an der polnisch-belarussischen Grenze, an der Europa- und Völkerrecht jeden Tag gebrochen werden, gewinnt der Reformprozess eine zusätzliche Brisanz – könnte die Situation doch genutzt werden, um mit ihr neue Verschärfungen – vermeintlich – zu legitimieren. In diese Richtung geht u.a. der Brief von 12 Innenminister*innen an die Kommission, in der sie die Finanzierung von Grenzzäunen der EU sowie eine Anpassung der »existing legal framework to the new realities« fordern, z.B. durch Änderungen im Schengener Grenzkodex. Das würde sich auch auf das Gemeinsame Europäische Asylsystem massiv auswirken. Hoffnung, dass sich durch den Reformprozess eine notwendige Stärkung der Rechte von Schutzsuchenden erreichen lässt, hat man auch mit Blick auf die ersten Berichte aus dem Europäischen Parlament zu zwei entscheidenden Rechtsakten nicht
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Seit der Vorstellung des Pakts wird bei den europäischen Ko-Gesetzgebern, dem Rat, in dem die Mitgliedstaaten zusammenkommen, und dem Europaparlament, diskutiert und beraten. Im Rat wurden zwar u.a. von der slowenischen Ratspräsidentschaft einige Kompromissvorschläge gemacht – zum Teil sehr problematische wie eine Verlängerungsmöglichkeiten des Grenzverfahrens – doch scheint bislang bei keinem der großen Streitpunkte zwischen den Mitgliedstaaten eine Einigung zustande gekommen zu sein (siehe hierzu unsere News).
Heiße Phase im EU-Parlament
Im Europaparlament ist nun im Herbst 2021 die heiße Phase der Verhandlungen losgegangen. Im zuständigen LIBE-Ausschuss (Ausschuss für bürgerliche Freiheiten, Justiz und Inneres) wurden am 26. Oktober die Berichte der Berichterstatter*innen zu den Vorschlägen der Kommission für eine Asylverfahrensordnung und für eine Verordnung zum Asyl- und Migrationsmanagement, dem neuen Dublin, vorgestellt – zum Teil sogar mit Verschärfungen im Vergleich zum Vorschlag der Kommission. Das zeigt einmal mehr: der »New Pact« muss gestoppt werden!
Im nächsten Schritt haben die Schattenberichterstatter*innen der anderen Fraktionen nun die Möglichkeit, eigene Vorschläge zu machen, die diskutiert werden. Erst dann kommt es zu einer Position des Europaparlaments, mit dem die Parlamentarier*innen in den Trilog mit Kommission und Rat gehen könnten – vorausgesetzt, dass auch der Rat zu einer Position kommt.
Asylverfahrensverordnung: EU-finanzierte Grenzverfahren überall?
Mit dem »New Pact« hat die Kommission eine massive Ausweitung von Asylgrenzverfahren vorgeschlagen, unter anderem durch eine verpflichtende Anwendung der Grenzverfahren auf Asylsuchende aus Herkunftsländern mit einer Schutzquote von unter 20 Prozent, eine Verlängerung der erlaubten Dauer von Grenzverfahren von aktuell vier Wochen auf 12 Wochen und die Einführung einer Fiktion der Nicht-Einreise. Obwohl die Menschen schon auf dem Territorium des jeweiligen EU-Mitgliedstaates sind, sollen sie als »nicht eingereist« gelten und die Mitgliedstaaten sollen diese Nicht-Einreise entsprechen durchsetzen. Das wird absehbar nur mit Inhaftierungen möglich sein. Zudem hat die Kommission ein neues Abschiebungsgrenzverfahren vorgeschlagen.
Fabienne Keller, französische Abgeordnete von Renew Europe im Europäischen Parlament und zuständige Berichterstatterin, hat am 26. Oktober ihren Bericht zu den Vorschlägen der Kommission für eine Asylverfahrensverordnung vorgestellt. Obwohl viele zivilgesellschaftliche Organisationen in den letzten Monaten immer wieder hervorgehoben haben, dass Grenzverfahren absehbar zu humanitär katastrophalen Zuständen und zu unfairen Asylverfahren führen, darunter auch PRO ASYL mit einem Bericht zum deutschen Flughafenverfahren, hält die Abgeordnete in ihrem Bericht an diesen fest und macht nur zwei größere Änderungsvorschläge.
Überall in Europa könnten Zentren entstehen, in denen Schutzsuchende das Grenzverfahren unter haft-ähnlichen Bedingungen durchlaufen.
Grenzverfahren überall möglich
Zum einen sollen die Zentren, in denen die Grenzverfahren durchgeführt werden, nicht mehr zwingend an den Außengrenzen oder in deren Nähe sein, sondern die Mitgliedstaaten sollen frei darüber entscheiden können, wo sie diese Zentren ansiedeln. Dies macht die Fiktion der Nicht-Einreise, die von Fabienne Keller beibehalten wird, umso absurder: Überall in Europa könnten damit Zentren entstehen, in denen Schutzsuchende das Grenzverfahren durchlaufen, aber offiziell als nicht-eingereist gelten und die Zentren entsprechend nicht verlassen dürfen. Dieser grundrechtlich höchst bedenklichen Tatsache scheint sich die Abgeordnete bewusst zu sein, denn an verschiedenen Stellen will sie die grundrechtlichen Standards für Inhaftierungen – wie eine individuelle Prüfung der Verhältnismäßigkeit durch eine*n Richter*in unter Berücksichtigung weniger eingreifender Maßnahmen – in die Regelung zum Grenzverfahren schreiben. Letztlich bleibt aber damit das Grundproblem bestehen, dass vermutlich Tausende von Asylsuchenden ihr Asylverfahren in Haft (oder zumindest haftähnlichen Umständen) durchlaufen müssten.
Finanzierung von Zentren für Grenzverfahren durch EU
Zum anderen sollen die Zentren zur Durchführung der Asyl- und Rückführungsgrenzverfahren komplett von der EU finanziert werden. Dies ist sicherlich als Anreiz für die Mitgliedstaaten mit EU-Außengrenze gedacht, die bislang von der Ausweitung der Grenzverfahren nicht begeistert waren, da sie damit einmal mehr in die Pflicht für die Durchführung von Asylverfahren genommen werden. Dass aber EU-Finanzierung nicht gleichbedeutend mit menschenwürdiger Unterbringung ist, zeigen die Recherchen zum neuen »Closed Controlled Access Center« auf der griechischen Insel Samos, das von NATO-Stacheldraht umgeben ist und in dem die Menschen praktisch rund um die Uhr mithilfe von Drohnen und Kameras überwacht werden.
»»Das Camp liegt mitten im Nirgendwo und wird von drei Zaunreihen und Stacheldraht umgeben.««
Auch soll laut dem Vorschlag von Keller explizit der Zugang von NGOs zu Zentren, die für Grenzverfahren genutzt werden, garantiert werden. Zwar ist dies grundsätzlich richtig – und sollte nicht nur für Grenzverfahren gelten – doch stellt sich auch hier wie bei vielen anderen Punkten die Frage, ob solche Regelungen in Ländern wie Griechenland oder Ungarn eingehalten werden würden und damit ihre Wirkung überhaupt entfalten können. Angesichts von problematischen NGO-Gesetzen in diesen Ländern ist zu befürchten, dass die jeweiligen Regierungen unbeliebte NGOs ausschließen.
Wirksame Menschenrechtskontrolle ist überfällig!
Um die Einhaltung von Grundrechten während der Grenzverfahren zu garantieren, schlägt die Abgeordnete einen unabhängigen Monitoring-Mechanismus vor, der von der Europäischen Kommission in Zusammenarbeit mit dem jeweiligen Mitgliedstaat eingesetzt werden und sowohl die Asylverfahren als auch die Umstände der Unterbringung untersuchen soll. Im Vorschlag für eine Screening-Verordnung wurde bereits von der Kommission ein Monitoring-Mechanismus vorgesehen. Ein Kritikpunkt an diesem ist, dass er nur das Screening umfassen soll und somit weder Menschenrechtsverletzung vor Registrierung – wie aktuell die illegalen Push-Backs von Polen nach Belarus – noch Menschenrechtsverletzung nach dem Screening, also zum Beispiel im Grenzverfahren, erfassen würde.
Angesichts der zahlreichen bekannten Menschenrechtsverletzungen an Europas Grenzen, von Griechenland über Kroatien zu Polen, die bislang hauptsächlich von NGOs und Journalist*innen bekannt gemacht wurden, ist eine unabhängige und effektive Menschenrechtskontrollinstanz an den Grenzen überfällig. Es muss darum gehen, eine solche Instanz möglichst robust zu gestalten, damit ihre Berichte von den einschlägigen Regierungen nicht einfach ignoriert werden können. Hierzu gehören u.a. das Recht zu unangekündigten Besuchen an allen relevanten Grenzen und Einrichtungen sowie ausreichende gesicherte finanziellen Ressourcen.
Dem Vorschlag von Fabienne Keller scheint zumindest in Teilen der Wille zu Grunde zu liegen, verfahrensrechtliche Prinzipien und den Grundrechtsschutz im Grenzverfahren zu stärken. Indem sie aber die Grundprinzipien der vorgeschlagenen Grenzverfahren beibehält, sind die kleinen Änderungen nicht spielentscheidend. Wer für alle Schutzsuchenden in der EU faire Asylverfahren will, der muss sich für die Abschaffung von Grenzverfahren einsetzen.
Verordnung zum Asyl- und Migrationsmanagement: Dublin 4.0
Die Frage über die Zuständigkeit für Asylverfahren in der EU gehört zu den umstrittensten Fragen in der europäischen Asylpolitik. Mit dem »New Pact« zog die Kommission ihren Vorschlag für eine Dublin-IV-Verordnung von 2016 zurück und präsentierte stattdessen den Vorschlag für eine Verordnung zum Asyl- und Migrationsmanagement. Doch den viel versprochenen »fresh start« stellt der Vorschlag nicht dar, hält er doch in der Bestimmung der Zuständigkeit für Asylverfahren letztlich – mit wenigen Ausnahmen – an den Dublin-Kriterien fest, insbesondere auch an dem Kriterium der Ersteinreise. Die Beibehaltung des Dublin-Systems wurde zwar in dem Vorschlag um einen Solidaritätsmechanismus ergänzt, doch ist die Ausgestaltung kompliziert und kein Garant für effektive Solidarität.
Das Europäische Parlament war bezüglich der Vorschläge der Kommission von 2016 schon weit gekommen und hatte bereits eine Position zum Dublin-IV-Vorschlag angenommen. Dieser, nach der damaligen Berichterstatterin benannten, Wikström-Bericht war ein progressiver Neuaufschlag für die Debatte und sah etwa eine Verteilung von Asylsuchenden unter Berücksichtigung ihrer Interessen auf alle Mitgliedstaaten vor.
Enttäuschende Verschlechterung des Kommissionsvorschlags
Ein ähnlich fortschrittlicher Bericht war vom nun zuständigen konservativen Berichterstatter Thomas Tobé nicht zu erwarten gewesen und trotzdem kann selbst unter dieser Prämisse der nun präsentierte Vorschlag als Enttäuschung gewertet werden. Wie die ECRE-Geschäftsführerin Catherine Woollard in ihrem Editorial kommentierte: »Ein schlechter Vorschlag wurde noch schlechter gemacht«.
Der auch im LIBE-Ausschuss auf Kritik gestoßene Vorschlag des Abgeordneten sieht die Streichung bzw. Begrenzung der wenigen positiven Änderungsvorschläge der Kommission bezüglich der Zuständigkeitsverteilung vor. Während die Kommission den Familiennachzug auf Geschwister ausweiten will, begrenzt der Schwede Tobé diese Möglichkeit auf minderjährige Antragsteller*innen. Das neu von der Kommission – und an den Wikström-Bericht angelegte – Zuständigkeitskriterium eines Bildungs- oder Ausbildungsabschlusses in einem Mitgliedstaat wird komplett gestrichen. Damit würden gerade die zuständigkeitsbegründenden Kriterien wegfallen bzw. eingeschränkt werden, die am ehesten in die Richtung einer Berücksichtigung der Interessen der Betroffenen gehen. Aus Sicht von PRO ASYL ist eine solche Berücksichtigung essentiell, damit ein gutes Ankommen gelingen kann. Zudem würde ein Zuständigkeitssystem auch auf mehr Akzeptanz stoßen, wenn es nicht nur auf Zwang, Sanktionen und willkürliche Kriterien wie den Ort der Ersteinreise setzen würde.
Verschärfung bei Haft und Überstellung
Bislang darf die sogenannte Dublin-Haft, also Inhaftierung zur Durchsetzung der Überstellung bei »erheblicher Fluchtgefahr« (Art. 28 Dublin-III-Verordnung), nicht länger als sechs Wochen dauern. Wenn die Überstellung in dem Zeitraum nicht stattgefunden hat, dann darf die Person nicht länger inhaftiert werden. Die Kommission hatte vorgeschlagen, diesen Zeitraum auf vier Wochen zu verkürzen. Im Bericht von Tobé wird die Haftzeit aber auf bis zu 12 Wochen ausgeweitet, also eine Verdopplung der aktuell erlaubten Haftzeit. Für Betroffene ist das eine massive Verschärfung, die insbesondere vor dem Hintergrund des starken Eingriffs in das Recht auf Freiheit abzulehnen ist.
Eine weitere gravierende Verschärfung für Betroffene, die Tobé vorschlägt, ist die ausgeweitete Verlängerung der Überstellungsfrist. Bislang kann die reguläre Überstellungsfrist von sechs Monaten auf ein Jahr ausgeweitet werden, wenn die Person aufgrund einer Inhaftierung in Strafhaft nicht erfolgen konnte oder auf 18 Monate, wenn die Person als flüchtig gilt (Art. 29 Abs. 2 Dublin-III-Verordnung). Die Regel zur Flüchtigkeit hat die Kommission in ihrem Vorschlag dahingehend geändert, dass die Frist ausgesetzt wird, solange eine Person als flüchtig gilt – es also auch nicht zum Fristablauf und dem Übergang von Verantwortung kommt. Tobé schlägt zusätzlich vor, dass die Verlängerung der Frist auf 12 Monate auch bei »Nichtbefolgung der Überstellungsentscheidung« greift.
Verlängerung der Haft – Ja!
Solidarität – Nein!
Diese sehr offene Formulierung könnte in einer Vielzahl von Fällen den Übergang der Verantwortung verzögern und somit auch den Zugang zum Asylverfahren. Denn viele Menschen haben gute Gründe, warum sie innerhalb der EU in einen anderen Mitgliedstaat ziehen als den, der für sie als zuständig gilt. Dazu gehören die zum Teil sehr schlechten Lebensbedingungen für Asylsuchende in anderen Mitgliedstaaten aber auch Familienangehörige und Freund*innen, die in einem Mitgliedstaat wohnen und den Start des Lebens in Europa unterstützen und vereinfachen können.
Keine Solidarität nach Seenotrettung
Es gab eine Zeit, in der regelmäßig neue sogenannte »stand-offs« in den Medien Schlagzeilen machten, also wenn Seenotrettungsschiffe tage- bis wochenlang in keinen Hafen einfahren durften. Das Thema ist zwar weitestgehend von den Titelseiten verschwunden, doch auch jetzt kommt es immer wieder zu kritischen Verzögerungen bei der Zuweisung eines sicheren Hafens für zivile Seenotrettungsschiffe – beispielsweise warteten die Ocean Viking und die Sea-Eye 4 im November 2021 tagelang auf die Erlaubnis, in einen sicheren Hafen in Italien einzufahren. In der Zeit der größten Konfrontation wurde die Situation oft erst dadurch gelöst, dass sich einige Mitgliedstaaten bereit erklärten, die Schutzsuchenden aufzunehmen.
In ihrem Vorschlag für die Verordnung zum Asyl- und Migrationsmanagement hat die Kommission einen an diesen Praxisfällen orientierten – kompliziert ausgestalteten – Solidaritätsmechanismus vorgeschlagen. Im Falle von »Migrationsdruck« oder Seenotrettung sollen andere Mitgliedstaaten Solidaritätsmaßnahmen zusagen. Diese können von der Übernahme von Asylsuchenden oder Anerkannten hin zu praktischer Unterstützung wie capacity building oder den umstrittenen Rückkehrpatenschaften reichen.
Tobé schlägt nun vor, den Solidaritätsmechanismus für die Seenotrettung zu streichen. Dies wird mit Sicherheit Abgeordneten aus Mitgliedstaaten wie Italien, Spanien, Griechenland oder Malta übel aufstoßen – sollte doch gerade dies eine Entlastung für sie darstellen. Wenn für Seenotrettung keine Solidarität garantiert wird, erhöht dies die Gefahr, dass es wieder zu langen, gesundheitsgefährdenden und lebensgefährlichen »stand-offs« kommt.
Schwierige Diskussionen im LIBE-Ausschuss zu erwarten
Die Schattenberichterstatter*innen werden im November nun ihre Gegenvorschläge fertig stellen und präsentieren. Wie sich bei der Vorstellung des Berichts von Thomas Tobé zur Verordnung zum Asyl- und Migrationsmanagement schon zeigt, stehen den Parlamentarier*innen noch schwierige Diskussionen bevor. Dass Tobé solch gravierende Verschärfungen vorgeschlagen hat, könnte Taktik gewesen sein, um zum einen zu signalisieren, dass es immer noch schlechter und mit weniger Solidarität geht. Zum anderen besteht so die Gefahr, dass die anderen Fraktionen sich an seinen Verschärfungen abarbeiten, anstatt – wie damals beim Wikström-Bericht – dem Kommissionsvorschlag eine wirklich eigene und neue Position gegenüber zu stellen.
Während bei dieser Verordnung hitzige Diskussionen also gewiss sind, wäre es wünschenswert, wenn sich bezüglich des Vorschlags von Fabienne Keller zur Asylverfahrensverordnung noch mehr Widerspruch regt – insbesondere zu der Beibehaltung der höchst problematischen Grenzverfahren unter Haftbedingungen. Das darf nicht die Zukunft des europäischen Asylrechts sein!
Diese ersten Vorschläge aus dem Europäischen Parlament bekräftigen die Sorgen und Kritik von PRO ASYL und zeigen: Der »New Pact« muss gestoppt werden!