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In 2015 sind mindestens 1700 Flüchtlinge an Europas Grenzen ums Leben gekommen. Dreißigmal so viele wie im Vorjaherszeitraum. Foto: MOAS / Darrin Zammit Lupi

Seenotrettung ist essentielle humanitäre Pflicht. Doch auch Völkerrecht, Seerecht und EU-Menschenrecht verpflichten zur Rettung. Dabei sind enge Grenzen gesetzt: Die angedachten Pull-Backs in Richtung Libyen, Tunesien oder Ägypten etwa verbieten das Völkerrecht und das Seerecht. Was ist ein sicherer Hafen? Wann und durch wen muss gerettet werden? Eine juristische Betrachtung.

Mehr als 1700 Menschen mussten in 2015 bereits im Mittelmeer sterben. Erst jetzt wird auf EU-Ebene darüber beraten, was getan werden muss. Die bisherigen Vorschläge greifen zu kurz oder zielen schlicht auf Abschottung. Ein von manchen Politikern angedachtes Szenario: Die EU lässt Flüchtlingsboote auf dem Weg nach Europa abfangen und bringt die Schutzsuchenden in Nordafrika an Land. Abseits der Frage was dort mit ihnen geschieht, würde ein solches Vorgehen einen Verstoß gegen das Seerecht, Völkerrecht und EU-Menschenrecht darstellen.

1. Seenotrettung als menschenrechtliche Pflicht: Europa muss retten

Die Seenotrettung ist eine menschenrechtliche und völkerrechtliche Verpflichtung. Durch zahlreiche seerechtliche Abkommen haben sich die Staaten verpflichtet, Menschen in Seenot zu retten und sie in sichere Häfen zu verbringen. Zentral ist Art. 98 des Seerechtsübereinkommens der Vereinten Nationen (SRÜ): „Jeder Staat verpflichtet den Kapitän eines seine Flagge führenden Schiffes, jeder Person, die auf See in Lebensgefahr angetroffen wird, Hilfe zu leisten“. Der Staat muss auch Handelsschiffe effektiv unterstützen, die an Seenotrettungsmaßnahmen beteiligt sind.

Die Flüchtlingskatastrophen im Mittelmeer sind allen EU-Staaten bekannt, das heißt sie müssen dafür Sorge tragen, dass genügend Schiffe in einem weiträumigen Radius – auch auf der Hohen See – schnell und effektiv Hilfe leisten können.

Die EU wird diesen Anforderungen bisher nicht gerecht. Auch die jetzt angedachte Verdoppelung der materiellen und finanziellen Ressourcen der Frontex-Operation Triton würde daran kaum etwas ändern. Der vorgesehene Etat von monatlich 6 Millionen Euro reicht nicht annähernd aus, um systematisch Bootsflüchtlinge zu retten.

Doch selbst bei einer angemessener Ausstattung: Frontex ist ein Grenzzschutzagentur. Für eine systematische Seenotrettung hat Frontex das falsche Mandat. Auch der Frontex-Direktor Fabrice Leggeri erklärte gestern gegenüber den Guardian: „In unserem Einsatz sind keine aktiven Such- und Rettungsmaßnahmen vorgesehen. Das ist nicht Teil des Mandats von Frontex und das ist nach meinem Verständnis auch nicht Teil des Mandats der Europäischen Union.“ Klar ist: Frontex kann und darf keinen europäischen zivilen Seenotrettungsdienst ersetzten.

2. EGMR Rechtssprechung verbietet Push-Backs in Richtung Nordafrika

Der Vorschlag, Flüchtlingsboote auf dem Weg nach Europa abzufangen und nach Nordafrika zurückzubringen, steht im Widerspruch zum Völkerrecht. Unter keinen Umständen dürfen die europäischen Schiffe in Seenot geratene Flüchtlinge zurück in die afrikanischen Transitstaaten schicken. Im Jahre 2012 hat der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) in seinem wegweisenden Hirsi-Urteil klargestellt, dass die Menschenrechte auch auf der Hohen See anwendbar sind. Sobald sich Flüchtlinge auf einem europäischen Schiff befinden, unterfallen sie der effektiven Kontrolle des jeweiligen Staates. Dieser muss den Flüchtlingen einen Zugang zum Asylverfahren verschaffen.

Im damaligen sogenannten Hirsi-Verfahren hatte der EGMR nur über eine konkrete Push-Back-Operation von Italien nach Libyen zu entscheiden. Die Vorgaben aus dem Urteil gelten aber für Rückschiebungen in alle afrikanischen Transitstaaten, in denen Flüchtlingen eine erniedrigende oder unmenschliche Behandlung oder sogar Folter droht. Eine Rückschiebung in solche Staaten stellt einen Verstoß gegen Art. 3 der Europäischen Menschenrechtskonvention dar.

3. Seerecht und GFK: Flüchtlinge müssen in sichere Häfen gebracht werden

Die EU-Innenminister wollen dennoch, dass gerettete Flüchtlinge in afrikanische Transitstaaten zurückgebracht werden sollen. Nach geltendem Seerecht dürfen Flüchtlinge nur in sichere Häfen verbracht werden. Doch was ist ein sicherer Hafen? Die Interpretation der seerechtlichen Normen ist im Falle von in Seenot geraten Flüchtlingen im Zusammenhang mit der Genfer Flüchtlingskonvention (GFK) auszulegen. Ein sicherer Ort ist nur dann gegeben, wenn Flüchtlinge nicht fürchten müssen in Staaten verbracht zu werden, in denen sie Verfolgung und erniedrigender Behandlung ausgesetzt sind. Daher gilt: Das sogenannte Non-Refoulement-Verbot aus Art. 33 Abs. 1 der GFK verbietet die von der EU avisierte Rückschiebungspraxis.

In den „MSC Guidelines on the treatment of persons rescued at sea“, die zur Auslegung seerechtlicher Abkommen entwickelt wurden, wird ein sicherer Hafen als ein Ort definiert, an dem die aus Seenot Geretteten keine weiteren Gefahren zu befürchten haben und an dem ihre Grundbedürfnisse, beispielsweise Ernährung, Gesundheitsversorgung und Obdach gesichert sind (Rn. 6.12.) Die nordafrikanischen Transitstaaten erfüllen diese Anforderungen nicht:

  • Human Rights Watch berichtet, dass Flüchtlinge in Libyen nicht nur unter menschenunwürdigen Bedingungen gefangen gehalten, sie erleiden schlimmste Misshandlungen und Folter. Flüchtlinge aus Syrien, Eritrea, Somalia, etc. kämpfen um ihr Überleben. Das Land hat die Genfer Flüchtlingskonvention nicht unterschrieben. In Libyen befinden sich nur 36.000 offiziell von UNHCR registrierte Asylsuchende und Flüchtlinge aus Ländern wie Syrien, Eritrea, Irak oder Palästina. Die allerwenigsten konnten sich jedoch beim UN-Flüchtlingshochkommissariat registrieren lassen. Mittlerweile hat das UNHCR aufgrund der instabilen Lage sein Büro in Tripolis aufgegeben und operiert derzeit von Tunis aus. Die anhaltenden Kämpfe und Instabilität im Land zwingen tausende zur Flucht aus Libyen.
  • In Ägypten sind über 130.000 syrische Flüchtlinge von UNHCR derzeit registriert. Sie leben in bitterer Not, Angriffe und Hass nehmen zu. Immer wieder kommt es zur willkürlichen Inhaftierung von Flüchtlingen, mit Protesten bis hin zum Hungerstreik verleihen die Schutzsuchenden ihrer Verzweiflung immer wieder Ausdruck. Schätzungen aus lokalen Quellen gehen davon aus, dass seit August 2013 über 7.000 Flüchtlinge in Ägypten inhaftiert wurden. Aufnahmestrukturen sind faktisch inexistent. Im Juli 2013 hatte die ägyptische Regierung strenge Visums-Auflagen für Syrerinnen und Syrer erlassen. Für syrische Flüchtlinge wurde es mit den Visarestriktionen faktisch kaum möglich, legal nach Ägypten zu gelangen, um Asyl zu suchen. In Ägypten sitzen geschätzte 20.000 politische Gefangene in Haft. Islamisten, aber auch Aktivisten der Revolution von 2011 werden verfolgt, Demonstrationen verboten,  Menschenrechtsorganisationen werden eingeschüchtert und Grundrechte eingeschränkt.
  • In Tunesien gibt es kein Rechtssystem, das die grundlegenden Rechte von Flüchtlingen, Migrantinnen und Migranten garantieren kann. Seit 2011 wird an einer Asylgesetzgebung gearbeitet, deren Umsetzung nach wie vor nicht in Sicht ist. Durch die anhaltenden Kämpfe in Libyen haben die Fluchtbewegungen sowohl von subsaharischen Flüchtlingen als auch von Libyern nach Tunesien stark zugenommen.  Das Land im Umbruch ist nicht in der Lage ihnen annähernd adäquaten Schutz zu gewähren. Wie in anderen nordafrikanischen Ländern (bspw. Ägypten und Marokko) sieht das  tunesische Recht Strafen für die „irreguläre Ein- und Ausreise“ vor, was immer wieder zur Inhaftierung von Flüchtlingen und Migranten führt.  Schutzsuchende leiden unter Rassismus gegenüber Menschen aus Ländern südlich der Sahara.

Dass Vorhaben der EU, Länder wie Libyen, Tunesien oder Ägypten dazu anzuhalten, Flüchtlinge entlang ihrer Küsten abzufangen, würde Flüchtlinge in ihren grundlegenden Rechten verletzen.

4. Grenzkontrollen durch libysche Schiffe: Umgehung der EGMR-Rechtsprechung?
Die EU erwägt, dass Schiffe von nordafrikanischen Staaten in ihren Gewässern Flüchtlingsboote an der Abfahrt hindern sollen. Seinerzeit urteilte der Gerichtshof im Hirsi-Verfahren nur über die Push-Back-Operationen nach Libyen. Der EGMR kann nur in Bezug auf einen konkreten Fall Recht sprechen. Die aktuellen Ideen der EU-Innenminister, die Grenzkontrollen in nordafrikanische Gewässer zu verlagern, konnten deswegen nicht in dem Urteil behandelt werden. Doch wie ist die Lage, wenn nordafrikanische Staaten selbst Kontrollen durchführen? Sind diese Staaten dann auch an die EMRK gebunden? Nein, aber die EU bleibt an ihre menschenrechtlichen Grundsätze gebunden.

In einem Sondervotum zum Hirsi-Urteil stellte der EGMR-Richter Pinto de Albuquerque bereits in 2012 umfangreiche Erwägungen an, wie die Rechtsprechung des Gerichtshofs im Hinblick auf die Verlagerung der Grenzkontrollen nach Nordafrika zu bewerten sei. Er argumentierte, dass die EU auch dann an die Menschenrechte aus der EMRK gebunden bleibt, wenn sie nordafrikanische Schiffe anweist, Grenzkontrollen in ihren Gewässern durchzuführen:

„Einwanderungs- und Grenzkontrollen werden gewöhnlich von Staatsbeamten durchgeführt, die entlang der Grenzen eines Landes platziert sind, insbesondere an Plätzen des Transits von Menschen und Gütern, wie Häfen und Flughäfen. Sie können aber auch von anderen Fachleuten an anderen Orten durchgeführt werden. Tatsächlich ist die formale Kompetenz eines Staatsbeamten, der Grenzsicherungen durchführt oder der Umstand dass er Waffen bei sich trägt, irrelevant. Alle Repräsentanten, Offiziellen, Delegierten, öffentlich Beschäftigten, Polizeibeamte, Vollzugsbehörden, Soldatinnen und Soldaten oder zeitweise angestelltes privates Personal oder Mitglieder von Privatunternehmen, die nach gesetzlichen Vorschriften Funktionen der Grenzsicherung auf Geheiß von Vertragsstaaten übernehmen, sind an die Menschenrechtskonvention gebunden. (…) Ein Staat kann seine vertraglichen Verpflichtungen gegenüber Flüchtlingen nicht umgehen, indem er den Platz verändert, an dem der Flüchtlingsstatus festgestellt wird.“

Auch wenn das Sondervotum nicht bindend ist, gibt es doch menschenrechtliche Maßstäbe zur Beurteilung der aktuellen Pläne seitens der EU-Innenminister an die Hand. Wenn nordafrikanische Schiffe auf Geheiß der EU Grenzkontrollen durchführen, ist die EU weiterhin in der Pflicht Menschenrechte zu garantieren und illegale Push-Back-Operationen zu verhindern.

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