Image
Bilder wie dieses gingen im vergangenen September um die Welt: Tausende Flüchtlinge zogen über die Autobahn Richtung westeuropäische Staaten. Foto: UNHCR / Mark Henley

Vor einem Jahr, am 4. September 2015, traf die Bundesregierung die historische Entscheidung, Flüchtlingen aus Ungarn Aufnahme in Deutschland zu gewähren. Seitdem hat sich nicht nur die Flüchtlingspolitik, sondern auch die gesellschaftliche Gesamtsituation stark verändert. PRO ASYL wirft einen Blick zurück.

Die Bil­der Tau­sen­der Flücht­lin­ge, die die euro­päi­sche Fah­ne schwen­kend über die Auto­bah­nen in die west­eu­ro­päi­schen Staa­ten zogen, sind his­to­risch. Vie­le Flücht­lin­ge waren im Som­mer 2015 in Ungarn und ande­ren Staa­ten per­spek­tiv­los gestran­det. Einen Zugang zum Asyl­sys­tem gewähr­te man ihnen nicht, eben­so wenig die Unter­brin­gung und Ver­sor­gung. Die­sen Zustand der Ent­wür­di­gung nah­men die Flücht­lin­ge jedoch nicht hin, sie lie­ßen sich nicht auf die Opfer­rol­le redu­zie­ren, son­dern tra­ten selbst­be­wusst als han­deln­de Akteur*innen auf. Ihr Marsch gen Wes­ten war des­we­gen auch ein Auf­be­geh­ren gegen die Unwür­dig­keit des aktu­el­len EU-Grenz­re­gimes.

Am 4. Sep­tem­ber 2015 folg­te die Ent­schei­dung der Bun­des­re­gie­rung unter Kanz­le­rin Ange­la Mer­kel, den Flücht­lin­gen Auf­nah­me in Deutsch­land und die Über­nah­me ihrer Asyl­an­trä­ge zu gewäh­ren. Angeb­lich ein »offe­ner Rechts­bruch«, wie nicht nur flücht­lings­feind­li­che Akteur*innen, son­dern auch vie­le Stim­men aus Poli­tik, Medi­en und Zivil­ge­sell­schaft behaup­ten. Für sie ist die Rück­kehr zum »Recht« gleich­be­deu­tend mit einer Rück­kehr zur Grenz­ab­schot­tung. Mit die­ser Sicht­wei­se ist eine ahis­to­ri­sche Deu­tung der dama­li­gen Ereig­nis­se ver­bun­den, die die gesell­schaft­li­che Situa­ti­on ver­kürzt als »Flücht­lings­kri­se« defi­niert und den Anschein erweckt, die­se sei plötz­lich vom Him­mel gefal­len. Ein Rück­blick auf das ver­gan­ge­ne Jahr muss daher den (his­to­ri­schen) Kon­text des EU-Grenz­re­gimes klar benen­nen und den gän­gi­gen Mythen ent­ge­gen­wir­ken

Aufnahme der Flüchtlinge war rechtsstaatlich geboten

Ähn­lich wie beim Mau­er­fall der DDR wur­de der »Grenz­fall« vom August 2015 von einer Kom­mu­ni­ka­ti­ons­pan­ne aus­ge­löst, die sich wie ein Lauf­feu­er über die Soci­al-Media-Kanä­le ver­brei­te­te. Eine inter­ne Dienst­an­wei­sung aus dem Bun­des­amt für Migra­ti­on und Flücht­lin­ge (BAMF) geriet an die Öffent­lich­keit, in der das BAMF erklär­te, Über­stel­lun­gen nach der Dub­lin-III-Ver­ord­nung bei syri­schen Flücht­lin­gen nicht wei­ter zu ver­fol­gen. Es han­del­te sich hier­bei also nicht um eine Anord­nung des Bun­des­in­nen­mi­nis­te­ri­ums, ver­gleich­bar mit den seit 2011 all­jähr­lich erlas­se­nen Rück­schie­be­stopps nach Grie­chen­land, son­dern um eine Leit­li­nie für die Mitarbeiter*innen des BAMF, bei Dub­lin-Ver­fah­ren von Syrer*innen auf Über­stel­lun­gen in das Land der Erstein­rei­se zu ver­zich­ten.

Die­se Anwei­sung erfolg­te jedoch nicht nur aus huma­ni­tä­ren Erwä­gun­gen. Da die Ver­su­che, nach der Dub­lin Ver­ord­nung abzu­schie­ben, in der Pra­xis enor­me Per­so­nal­res­sour­cen bin­den, obwohl nur weni­ge Per­so­nen tat­säch­lich über­stellt wer­den kön­nen, spiel­ten prag­ma­ti­sche Über­le­gun­gen eine wich­ti­ge Rol­le. Im Jahr 2015 gab es ins­ge­samt 44.892 Über­nah­me­ersu­chen von Deutsch­land an ande­re EU-Mit­glied­staa­ten, tat­säch­lich über­stellt wur­den jedoch nur 3.597 Per­so­nen. Über­stel­lun­gen schei­tern in der Pra­xis meist dar­an, dass Flücht­lin­ge in den zustän­di­gen Staa­ten mit­un­ter schwe­re Men­schen­rechts­ver­let­zun­gen zu befürch­ten haben, die Staa­ten sich wei­gern, Asyl­su­chen­de zurück­zu­neh­men oder der Wider­stand in der Zivil­ge­sell­schaft zu groß ist.

»Die gesell­schaft­li­che Situa­ti­on wird ver­kürzt als »Flücht­lings­kri­se« defi­niert und der Anschein erweckt, die­se sei plötz­lich vom Him­mel gefal­len.«

Ange­sichts stei­gen­der Asyl­an­trags­zah­len und eines mas­si­ven Antrags­rück­staus, ver­such­te das BAMF durch die Her­aus­nah­me der Flücht­lings­grup­pe mit den höchs­ten Aner­ken­nungs­chan­cen, Per­so­nal­res­sour­cen frei­zu­ma­chen. Die öffent­lich bekannt gewor­de­ne Dienst­an­wei­sung ver­brei­te­te sich schnell in ganz Euro­pa und wur­de auch vor dem Bahn­hof in Ungarn rezi­tiert – einem der zen­tra­len Staa­ten der Erstein­rei­se für Flücht­lin­ge im Jahr 2015. Das BAMF gab am 25. August über den Kurz­nach­rich­ten­dienst Twit­ter offi­zi­ell bekannt, dass »Dub­lin-Ver­fah­ren syri­scher Staats­an­ge­hö­ri­ger zum gegen­wär­ti­gen Zeit­punkt von uns wei­test­ge­hend fak­tisch nicht wei­ter ver­folgt [wer­den].« In die­sen Tagen gin­gen die Bil­der zehn­tau­sen­der Flücht­lin­ge, die auf ihrem Marsch über die euro­päi­schen Auto­bah­nen kurz­zei­tig eine Grenz­öff­nung erzwan­gen, um die Welt.

Bundesregierung handelte rechtskonform

Ent­ge­gen der öffent­li­chen Wahr­neh­mung agier­te die Bun­des­re­gie­rung dar­auf­hin kei­nes­wegs jen­seits des Rechts­staa­tes, als sie den ankom­men­den Flücht­lin­gen Auf­nah­me im deut­schen Asyl­sys­tem gewähr­te. Viel­mehr ermög­licht Art. 17 der Dub­lin-III-Ver­ord­nung, dass die EU-Mit­glied­staa­ten im frei­en Ermes­sen die Zustän­dig­keit für Asyl­ver­fah­ren über­neh­men kön­nen – selbst wenn die Asyl­su­chen­den zuvor schon in ande­ren Staa­ten regis­triert wur­den. Die Auf­nah­me der Flücht­lin­ge war also in Ein­klang mit der Dub­lin-Ver­ord­nung und damit kei­nes­falls ein Rechts­bruch, son­dern viel­mehr poli­tisch und huma­ni­tär gebo­ten. In die­sem Zusam­men­hang darf nicht ver­ges­sen wer­den, was vor dem 4. Sep­tem­ber geschah:

Im April 2015 ereig­ne­te sich das bis­lang schlimms­te Flücht­lings­un­glück im Mit­tel­meer mit ins­ge­samt 845 Toten. Im August 2015 star­ben mit­ten in Euro­pa 71 Flücht­lin­ge in einem luft­dich­ten LKW. Ohne­hin hat­te das EU-Grenz­re­gime im Jahr 2015 so vie­le Tote zu ver­ant­wor­ten wie nie zuvor in sei­ner Geschich­te – und das Ster­ben setzt sich auch 2016 unge­bro­chen fort. Die Ent­schei­dung der Bun­des­re­gie­rung, die Schutz­su­chen­den aus Ungarn in Deutsch­land auf­zu­neh­men, war nicht nur rich­tig und human, son­dern auch drin­gend gebo­ten, denn sie ziel­te dar­auf ab, ähn­li­che Kata­stro­phen zumin­dest kurz­fris­tig auf euro­päi­schem Boden zu ver­hin­dern.

Die Fol­gen, die ein­ge­tre­ten wären, hät­te die deut­sche Bun­des­re­gie­rung anders gehan­delt, las­sen sich u.a. im unga­ri­schen Flücht­lings­la­ger Röszke erah­nen, in dem den Flücht­lin­gen von der Poli­zei wie in einem Vieh­ge­he­ge Nah­rung zuge­wor­fen wur­de. Nach Schlie­ßung der Bal­kan-Rou­te wur­de das grie­chi­sche Elend­sla­ger Ido­me­ni zum Prüf­stein der euro­päi­schen Wer­te­ge­mein­schaft, die kläg­lich dabei ver­sag­te, die Ent­rech­tung der Schutz­su­chen­den mit­ten in Euro­pa zu ver­hin­dern.

»Das EU-Grenz­re­gime hat­te 2015 so vie­le Tote zu ver­ant­wor­ten wie nie zuvor – und das Ster­ben setzt sich auch 2016 unge­bro­chen fort.«

Die Krise des Dubliner Systems

Die Ereig­nis­se aus dem ver­gan­ge­nen Jahr sind eng mit der Kri­se des Dub­li­ner Sys­tems ver­bun­den, das erst im Zuge des »Som­mers der Flücht­lings­so­li­da­ri­tät« einer brei­te­ren Öffent­lich­keit bekannt wur­de. Das Dub­li­ner Sys­tem regelt in Euro­pa die Zustän­dig­keit der Mit­glied­staa­ten für die Asyl­ver­fah­ren von Schutz­su­chen­den. Dabei gilt die Regel, dass Asyl­an­trä­ge im Staat der Erstein­rei­se oder der Erst­re­gis­trie­rung zu stel­len sind. Die Flücht­lings­auf­nah­me wur­de damit inner­halb der EU an die Außen­gren­zen­staa­ten aus­ge­la­gert – die west­eu­ro­päi­schen Staa­ten ent­le­dig­ten sich ihrer Ver­ant­wor­tung.

Schon mit der Beschluss­fas­sung der Dub­lin-II-Ver­ord­nung im Jahr 2003 wur­de ein dys­funk­tio­na­les Sys­tem geschaf­fen, das die Auf­nah­me von Flücht­lin­gen gera­de nicht als soli­da­ri­sche Gesamt­auf­ga­be der EU regel­te. Die Kri­se des Dub­li­ner Sys­tems beginnt des­we­gen nicht erst im Jahr 2015, son­dern wur­de zu die­sem Zeit­punkt erst in ver­schärf­ter Form der Öffent­lich­keit bekannt.

Über einen lan­gen Zeit­raum hin­weg igno­rier­te ein Groß­teil der EU-Mit­glied­staa­ten die pre­kä­re Situa­ti­on von Flücht­lin­gen in den EU-Rand­staa­ten, die dort zum Teil will­kür­lich inhaf­tiert wur­den, mit­un­ter sogar Fol­ter und Miss­hand­lun­gen erlit­ten und über­wie­gend men­schen­un­wür­di­gen Zustän­den aus­ge­setzt waren. Im Lau­fe die­ser Zeit gab es eini­ge juris­ti­sche Erfol­ge vor den euro­päi­schen Gerich­ten: In den Urtei­len wur­de z. B. fest­ge­stellt, das Abschie­bun­gen unter dem Dub­lin-Regime nach Grie­chen­land auf­grund dor­ti­ger sys­te­mi­scher Män­gel grund­sätz­lich nicht erfol­gen dür­fen und nach Ita­li­en beson­ders schutz­be­dürf­ti­ge Per­so­nen allen­falls dann über­stellt wer­den kön­nen, wenn dort tat­säch­lich eine ange­mes­se­ne Auf­nah­me sicher­ge­stellt wird. Die juris­ti­schen Kla­gen konn­ten zwar stück­wei­se das Dub­li­ner Sys­tem men­schen­recht­lich kor­ri­gie­ren, nicht jedoch die sys­te­mi­schen Män­gel behe­ben.

Im  Jahr  2015 mehr­ten  sich  die  Stim­men,  die  das  Dub­lin-Sys­tem  für  geschei­tert  erklär­ten. Bun­des­kanz­le­rin  Mer­kel  stell­te  in  ihrer  Rede  vor  dem  Euro­päi­schen  Par­la­ment  am  7.  Okto­ber 2015  fest,  dass  das  Dub­lin-Ver­fah­ren  in  sei­ner  jet­zi­gen  Form  in  der  Pra­xis  obso­let  sei und sich als  nicht  trag­fä­hig  erwie­sen habe. Am 4.  Mai  2016 leg­te die  EU-Kom­mis­si­on  dann einen  Ent­wurf zur  Reform der Dub­lin-III-Ver­ord­nung vor, der jedoch kei­ner­lei Ver­bes­se­run­gen vor­sieht, son­dern eine mas­si­ve Ver­schär­fung  des  gel­ten­den Dub­lin-Sys­tems dar­stellt.

Die »Reform­vor­schlä­ge« der Kom­mis­si­on sind nichts ande­res als ein Pro­gramm zur  Schwä­chung  von  Flücht­lings­rech­ten  in  Euro­pa.  Obwohl  sich  gezeigt  hat,  dass  das  Dub­lin-Sys­tem  grund­le­gend  funk­ti­ons­un­tüch­tig  ist,  wird  nur  an  den  Sym­pto­men  her­um­ge­dok­tert – zu Las­ten der Schutz­su­chen­den. Statt mit einer »gro­ßen euro­päi­schen Lösung« haben wir es bei den Vor­schlä­gen  der  EU-Kom­mis­si­on  mit  einer  kol­lek­ti­ven  Beschnei­dung  von  Flücht­lings­rech­ten  zu tun.

Ein Jahr spä­ter muss kon­sta­tiert wer­den: Vom »Wir schaf­fen das« der Kanz­le­rin ist kaum etwas übrig geblie­ben. Auf den »Som­mer der Flücht­lings­so­li­da­ri­tät« folg­te der lan­ge Win­ter der Restrik­tio­nen, der bis heu­te anhält. Tat­säch­lich haben wir es weni­ger mit einer »Flücht­lings­kri­se« als mit einer Kri­se des Flücht­lings­schut­zes zu tun. Es ist offen, ob die demo­kra­ti­schen Rechts­staa­ten noch bereit sind, euro­pa­weit gel­ten­des Recht ach­ten. Das wird sich nicht zuletzt in den Ver­hand­lun­gen über die Dub­lin IV-Ver­ord­nung zei­gen, die nach der Som­mer­pau­se in die ent­schei­den­de Pha­se gehen.