Reform des EU-Asylsystems: Auslagerung eines Grundrechts

Die EU-Kom­mis­si­on hat seit dem Früh­jahr 2016 weit­rei­chen­de Ände­run­gen an der Dub­lin-Ver­ord­nung, der EURO­DAC-Ver­ord­nung sowie den EU-Richt­li­ni­en zum Asyl­ver­fah­ren, den Aner­ken­nungs­vor­aus­set­zun­gen und den Auf­nah­me­be­din­gun­gen vor­ge­schla­gen. Ende Juni sol­len auf dem EU-Gip­fel, dem Tref­fen der Staats- und Regie­rungs­chefs, die neu­en Rege­lun­gen des Gemein­sa­men Euro­päi­schen Asyl­sys­tems (GEAS) dis­ku­tiert werden.

Bevor die vor­ge­schla­ge­nen Asyl­rechts­ver­schär­fun­gen in Kraft tre­ten kön­nen, müs­sen sowohl der Euro­päi­sche Rat als auch das Euro­päi­sche Par­la­ment zustim­men. Das Euro­päi­sche Par­la­ment hat sich zu den vor­ge­schla­ge­nen, gra­vie­ren­den Ein­schnit­ten in Tei­len bereits kri­tisch posi­tio­niert. Der Euro­päi­sche Rat, in dem die Innen­mi­nis­te­ri­en der Mit­glied­staa­ten feder­füh­rend ver­han­deln, drängt hin­gegen auf eine här­te­re Gang­art im Umgang mit Flüchtlingen.

Pflicht zur Abweisung in Drittstaat

Nach Vor­stel­lung der Euro­päi­schen Kom­mis­si­on sol­len die EU-Mit­glied­staa­ten künf­tig ver­pflich­tet wer­den, Asyl­su­chen­de vor­ran­gig in ver­meint­lich »siche­re Dritt­staa­ten« abzu­wei­sen. Im Klar­text heißt das: Erreicht ein Schutz­su­chen­der etwa die Küs­te Ita­li­ens, hät­te die­ser weder Zugang zum Asyl­ver­fah­ren in Ita­li­en, noch könn­te er gel­tend machen, bei­spiels­wei­se zu sei­ner Fami­lie nach Deutsch­land über­stellt zu wer­den. Statt­des­sen müss­te Ita­li­en ledig­lich prü­fen, ob der Flücht­ling nicht auf einen ande­ren Staat ver­wie­sen wer­den kann.

In einem soge­nann­ten Zuläs­sig­keits­ver­fah­ren soll ledig­lich geprüft wer­den, ob schutz­su­chen­de Men­schen über­haupt einen Asyl­an­trag in der EU stel­len dür­fen. Soll­ten sie durch einen soge­nann­ten siche­ren Dritt­staat gereist sein, soll ihnen die­ses Recht künf­tig ver­weigert wer­den. Die Flucht­grün­de, deren Prü­fung bis­lang aus­schlag­ge­bend für die Gewäh­rung von Schutz in der EU war, spie­len dann kei­ne Rol­le mehr.

Fak­tisch wur­de Grie­chen­land durch den EU-Tür­kei-Deal bereits dazu gedrängt, aus der Tür­kei ein­ge­reis­te Flücht­lin­ge auf­grund von Dritt­staa­ten­re­ge­lun­gen abzu­wei­sen. Das Euro­päi­sche Par­la­ment lehnt ein sol­ches ver­pflich­ten­des Zuläs­sig­keits­ver­fah­ren ab. Die Regie­run­gen der Mit­glied­staa­ten unter­stüt­zen der­weil die Aus­la­ge­rung des Flücht­lings­schut­zes und drän­gen dar­auf, dass Staa­ten immer leich­ter als »sicher« dekla­riert wer­den kön­nen und somit eine Abwei­sung dort­hin mög­lich ist.

So soll ein Dritt­staat nach Vor­stel­lung eini­ger EU-Mit­glied­staa­ten auch dann in Gän­ze als sicher gel­ten, wenn er nur in Tei­len sei­nes Staats­ge­bie­tes oder nur für bestimm­te Grup­pen Schutz gewährt. Wei­ter­hin soll es in Zukunft irrele­vant sein, wie die Flücht­lin­ge in dem Dritt­staat ihr Leben fris­ten: Weder das Recht auf einen lega­len Wohn­sitz, noch auf Fami­li­en­nach­zug, noch auf Zugang zum Arbeits­markt sol­len garan­tiert sein.

Kettenabschiebungen bis in den Verfolgerstaat?

Die Reform­vor­schlä­ge der Kom­mis­si­on sind mit der zugleich beteu­er­ten Absicht, eine wirk­sa­me Beach­tung der Gen­fer Flücht­lings­kon­ven­ti­on (GFK) auf EU-Ebe­ne sicher­stel­len zu wol­len, nicht ver­ein­bar. Die zen­tra­le Garan­tie der GFK ist der Schutz vor Refou­le­ment, also vor Zurück­wei­sung in Län­der, in denen einer geflüch­te­ten Per­son die Gefahr droht, wegen ihrer Reli­gi­on, poli­ti­schen Über­zeu­gung oder aus ande­ren Grün­den ver­folgt zu wer­den. Mit der flä­chen­de­cken­den Anwen­dung von Dritt­staa­ten­re­ge­lun­gen steigt die Gefahr, dass auch schutz­be­dürf­ti­ge Per­so­nen, denen in ihren Her­kunfts­län­dern Ver­fol­gung, Fol­ter oder Krieg dro­hen, ohne Berück­sich­ti­gung ihrer Gefähr­dungs­la­ge in den Dritt­staat abge­scho­ben wer­den könnten.

Kommt es in dem ver­meint­lich »siche­ren Dritt­staat« zu einer Wei­ter­schie­bung ins Her­kunfts­land, trü­ge auch die EU für die­se Ket­ten­ab­schie­bung die Ver­ant­wor­tung. Eine sol­che ist indes mit dem Refou­le­ment­schutz aus Art. 33 GFK nicht zu ver­ein­ba­ren und wäre zudem ein Ver­stoß gegen das Fol­ter­ver­bot nach Art. 3 der Euro­päi­schen Men­schen­rechts­kon­ven­ti­on, der auch vor Ket­ten­ab­schie­bung in den Her­kunfts­staat schützt. Die Schutz­ver­wei­ge­rung in der EU wäre in einem sol­chen Fall eine ekla­tan­te Ver­let­zung des Völkerrechts.

Scharfe Sanktionen bei Weiterwanderung

Das Dub­lin-Sys­tem soll künf­tig vor allem einem Zweck die­nen: der Sank­ti­on der Sekun­där­mi­gra­ti­on. Die irre­gu­lä­re Wei­ter­wan­de­rung von Schutz­su­chen­den in ande­re EU-Staa­ten, die nicht für das Asyl­ver­fah­ren zustän­dig sind, soll nach Vor­stel­lung der EU-Kom­mis­si­on scharf sank­tio­niert wer­den. Die Straf­maß­nah­men rei­chen von der Aus­höh­lung von Ver­fah­rens­rech­ten, über den ver­wei­ger­ten Zugang zum Arbeits­markt, bis hin zur Unter­schrei­tung des Rechts auf ein Exis­tenz­mi­ni­mum und auf einen aus­rei­chen­den Gesundheitsschutz.

Das Euro­päi­sche Par­la­ment lehnt die­sen Sank­ti­ons­ka­ta­log ab. Die Vor­stö­ße der EU-Kom­mis­si­on wären auch mit dem in Deutsch­land ver­fas­sungs­recht­lich ­garan­tier­ten Anspruch auf ein men­schen­wür­di­ges Exis­tenz­mi­ni­mum (Art. 1 und 20 GG) nicht zu ver­ein­ba­ren. Die Erfah­rung zeigt zudem, dass sich Asyl­su­chen­de nicht durch Sank­tio­nen von der Wei­ter­wan­de­rung abhal­ten las­sen, wenn sie im Erst­auf­nah­me­staat kei­ne Exis­tenz­mög­lich­keit für sich sehen oder dort mas­si­ven Men­schen­rechts­ver­let­zun­gen aus­ge­setzt sind. Die Vor­schlä­ge der EU-Kom­mis­si­on hät­ten somit eine zuneh­men­de Ille­ga­li­sie­rung und Pre­ka­ri­sie­rung von Asyl­su­chen­den zur Folge.

Starre Zuständigkeitsfestlegung

Anders als im bis­he­ri­gen Dub­lin-Sys­tem soll es kei­ne zeit­li­che Begren­zung für die Zustän­dig­keit des Erst­auf­nah­me­staats mehr geben. Ein­mal getrof­fe­ne Zustän­dig­keits­fest­le­gun­gen sol­len für immer gelten.

Bis­lang muss der Mit­glied­staat, in dem sich ein Asyl­su­chen­der auf­hält, inner­halb gewis­ser Fris­ten das Dub­lin-Ver­fah­ren durch­füh­ren, andern­falls wird er selbst zustän­dig für das Asyl­ver­fah­ren. Im künf­ti­gen Dub­lin-Sys­tem soll es der­ar­ti­ge ­Rege­lun­gen nicht mehr geben, mit der Fol­ge, dass es zu einer dau­er­haf­ten Dis­kre­panz zwi­schen Auf­ent­halts­ort und zustän­di­gem Staat kom­men kann. Die­se star­re Zustän­dig­keits­re­gel soll auch gel­ten, wenn eine Über­stel­lung aus Grün­den nicht erfolgt, die die Asyl­su­chen­den nicht zu ver­tre­ten haben, etwa weil eine Erkran­kung vor­liegt oder der zustän­di­ge Staat die Auf­nah­me ver­wei­gert. So genann­te »refu­gees in orbit« könn­ten in der Fol­ge zum Mas­sen­phä­no­men wer­den – Schutz­su­chen­de, die kei­nen Zugang mehr zum Asyl­ver­fah­ren fin­den, da sich kein Staat der Prü­fung ihres Schutz­ge­suchs annimmt.

Schließ­lich sol­len nach Vor­stel­lung der Kom­mis­si­on auch das Selbst­ein­tritts­recht und der Rechts­schutz im Dub­lin-Ver­fah­ren beschränkt wer­den. Bis­her konn­te ein EU-Mit­glied­staat über das Selbst­ein­tritts­recht frei­wil­lig die Ver­ant­wor­tung für die Durch­füh­rung eines Asyl­ver­fah­rens über­neh­men, für das er nicht zustän­dig war. Künf­tig soll dies nur noch bei fami­liä­ren Kon­stel­la­tio­nen mög­lich sein. Das Euro­päi­sche Par­la­ment hat sich zu Recht auch gegen die­se Vor­schlä­ge aus­ge­spro­chen. Es will an dem bis­he­ri­gen wei­ten Anwen­dungs­be­reich des Selbst­ein­tritts­rechts fest­hal­ten und den Rechts­schutz unan­ge­tas­tet wis­sen. Nur so kön­nen huma­ni­tä­re Spiel­räu­me auch in Zukunft gewahrt bleiben.

Europa kündigt Solidarität auf

Hin­ter dem neu­tra­len Begriff »GEAS-Reform« steckt in Wirk­lich­keit ein Para­dig­men­wech­sel im euro­päi­schen Schutz­sys­tem für Flücht­lin­ge. Der Zugang zum Asyl­ver­fah­ren soll aus­ge­he­belt und die Haupt­ver­ant­wor­tung für Flücht­lin­ge an Dritt­staa­ten aus­ge­la­gert wer­den. Die­ser Exter­na­li­sie­rung des Flücht­lings­schut­zes auf Her­kunfts- und Tran­sit­re­gio­nen stellt nicht nur das indi­vi­du­el­le Asyl­recht in der EU in Fra­ge, son­dern auch das Gebot der inter­na­tio­na­len Solidarität.

In ihrer Prä­am­bel ver­pflich­tet die GFK die Unter­zeich­ner­staa­ten auf eine inter­na­tio­na­le Zusam­men­ar­beit, um »schwe­re Belas­tun­gen für ein­zel­ne Län­der« zu ver­mei­den. Wür­den die Plä­ne der Kom­mis­si­on ver­wirk­licht, wäre dies der Aus­stieg der EU-Staa­ten aus die­ser von der GFK gefor­der­ten Soli­da­ri­tät beim inter­na­tio­na­len Flüchtlingsschutz.

Marei Pel­zer

(Die­ser Arti­kel erschien erst­mals im Heft zum Tag des Flücht­lings 2018.)