Reform des Dublin-Systems: PRO ASYL analysiert die Vorschläge des EU-Parlaments

Bereits im Mai 2016 hat die Euro­päi­sche Kom­mis­si­on einen Vor­schlag für die Neu­re­ge­lung des Dub­lin-Sys­tems gemacht. Damit eine neue Dub­lin-IV-Ver­ord­nung in Kraft tre­ten kann, müs­sen sich sowohl das EU-Par­la­ment als auch der Rat, in dem die Regie­run­gen der Mit­glied­staa­ten der EU  ver­tre­ten sind, auf die Aus­ge­stal­tung einer sol­chen Rege­lung ver­stän­di­gen. Ob es über­haupt zu einer Eini­gung kom­men wird, ist noch unklar, da sich die euro­päi­schen Regie­run­gen bis­lang auf kei­ne gemein­sa­me Linie ver­stän­di­gen konn­ten. Man­che Mit­glied­staa­ten, wie etwa Ungarn, leh­nen eine Auf­nah­me von Asyl­su­chen­den in ihrem Land gene­rell ab.

Das Euro­päi­sche Par­la­ment hat dem­entge­gen seit die­ser Woche eine eigen­stän­di­ge Ver­hand­lungs­po­si­ti­on für eine künf­ti­ge Dub­lin-IV-Ver­ord­nung. Der ent­spre­chen­de Bericht des LIBE-Aus­schus­ses pas­sier­te ohne Wider­spruch das Ple­num des Par­la­ments. PRO ASYL sieht die Vor­stö­ße des EU-Par­la­ments – trotz der erkenn­ba­ren Bemü­hun­gen um Recht­staat­lich­keit – in zen­tra­len Punk­ten als rea­li­täts­fremd an. Die Ein­füh­rung eines Ver­tei­lungs­schlüs­sels wür­de aus dem Dub­lin-Sys­tem ein all­um­fas­sen­des Büro­kra­tie­mons­ter machen. Kri­tisch zu bewer­ten ist zudem, dass das Par­la­ment nur in Tei­len der recht­staats- und men­schen­rechts­wid­ri­gen Vor­stö­ße der Kom­mis­si­on ent­ge­gen tritt. Posi­tiv ist dage­gen, dass der effek­ti­ve Rechts­schutz erhal­ten blei­ben soll. Auf der ande­ren Sei­te stellt sich das Par­la­ment nicht dem Ansin­nen ent­ge­gen, dass die ein­mal fest­ge­stell­te Zustän­dig­keit eines Mit­glied­staats für alle Ewig­keit erhal­ten blei­ben soll, auch wenn sich der Asyl­be­wer­ber dort nie auf­ge­hal­ten hat. Damit wer­den Tür und Tor für das Phä­no­men der »refu­gees in orbit« geöff­net, d.h. Schutz­su­chen­de wür­den in dem Staat, in dem sie sich auf­hal­ten, kei­nen Zugang zum Asyl­ver­fah­ren mehr erhal­ten.

Nach­fol­gend wird die Par­la­ments-Posi­ti­on in ihren Grund­zü­gen dar­ge­stellt, um anschlie­ßend die prak­ti­schen Kon­se­quen­zen zu ana­ly­sie­ren.

Grundzüge des Parlaments-Entwurfs

Das EU-Par­la­ment schlägt eine grund­le­gen­de Ver­än­de­rung der Zustän­dig­keits­be­stim­mung für die Asyl­ver­fah­ren in der EU vor. Zu Beginn des Ver­fah­rens sol­len alle Asyl­be­wer­ber ein Sicher­heits-Scree­ning im Erstein­rei­se­staat durch­lau­fen. Zugleich soll eine Ein­schät­zung vor­ge­nom­men wer­den, ob der Asyl­an­trag dem ers­ten Anschein nach (pri­ma facie) Aus­sicht auf Erfolg hat (Art. 9). Wenn dies nicht der Fall ist, soll der Asyl­be­wer­ber nicht in einen ande­ren Mit­glied­staat über­stellt wer­den, son­dern sein Asyl­ver­fah­ren im Erst­auf­nah­me­staat erhal­ten.

Statt des bis­he­ri­gen Sys­tems will das EU-Par­la­ment einen Ver­tei­lungs­schlüs­sel zur Anwen­dung brin­gen (Art. 15). Hat ein neu ein­ge­reis­ter Asyl­be­wer­ber bereits Fami­li­en­an­ge­hö­ri­ge in einem Mit­glied­staat, kommt der Ver­tei­lungs­me­cha­nis­mus nicht zur Anwen­dung. Dies gilt auch, wenn der Asyl­su­chen­de einen Bil­dungs­ab­schluss aus einem bestimm­ten Mit­glied­staat hat – dann wird er dort­hin umver­teilt. Dar­über hin­aus soll bei bestimm­ten Anknüp­fungs­punk­ten eines Asyl­be­wer­bers zu einem Staat – wie das Vor­han­den­sein von ent­fern­te­ren Ver­wand­ten, kul­tu­rel­le oder sozia­le Bezü­ge oder Sprach­kennt­nis­se – die Mög­lich­keit bestehen, dass ein Mit­glied­staat auf frei­wil­li­ger Basis die Zustän­dig­keit über­nimmt. Die ein­sei­ti­ge Inan­spruch­nah­me der EU-Staa­ten an den Außen­gren­zen will das EU-Par­la­ment ver­mei­den, indem das Zustän­dig­keits­kri­te­ri­um der »ille­ga­len Ein­rei­se« abge­schafft wer­den soll.

Bei der Anwen­dung des Ver­tei­lungs­schlüs­sels ist Fol­gen­des vor­ge­se­hen:  Die neu ein­rei­sen­den Asyl­be­wer­ber sol­len sich unter vier Mit­glied­staa­ten aus­su­chen kön­nen, wohin sie umver­teilt wer­den sol­len. Dabei sol­len immer die vier Staa­ten her­an­ge­zo­gen wer­den, die bis­lang pro­por­tio­nal am wenigs­ten Asyl­be­wer­ber auf­ge­nom­men haben (Art. 36 III). Asyl­be­wer­ber, die eigen­mäch­tig in einen zwei­ten Mit­glied­staat wei­ter­ge­wan­dert sind, sol­len kei­ne Wahl­mög­lich­keit haben. Sie müs­sen in den Mit­glied­staat, der bis­lang pro­por­tio­nal am wenigs­ten Flücht­lin­ge auf­ge­nom­men hat (Art. 15 II/Art. 24c).

Dage­gen will das EU-Par­la­ment eine Wei­ter­wan­de­rung nicht durch den Ent­zug der Sozi­al­leis­tun­gen sank­tio­nie­ren – dies hat­te die Kom­mis­si­on vor­ge­schla­gen. Die schärfs­te Sank­ti­on der Sekun­där­mi­gra­ti­on im Kon­zept des EU-Par­la­ments liegt dar­in, dass es kei­ne Kor­rek­tur von Zustän­dig­kei­ten durch Ver­fris­tung mehr geben soll. Bis­lang geht die Zustän­dig­keit auf den Auf­ent­halts­staat über, wenn er die Über­stel­lungs­frist von sechs Mona­ten nicht beach­tet.

Zu den praktischen Auswirkungen des Vorschlags

Wenn die Erstein­rei­se­staa­ten für die Prü­fung der Chan­cen im Asyl­ver­fah­ren zustän­dig sein sol­len, bevor es zu einer Wei­ter­lei­tung der Asyl­be­wer­ber kommt, wird dies zu einer Nadel­öhr-Situa­ti­on an den Außen­gren­zen füh­ren. Denn um die Asyl­grün­de ein­schät­zen zu kön­nen – und sei es auch nur pri­ma facie – muss eine Anhö­rung eines jeden ein­zel­nen Asyl­be­wer­bers statt­fin­den. Eine schnel­le Umver­tei­lung ist damit aus­ge­schlos­sen. Die Fol­ge wird sein, dass es zu einer Inter­nie­rung aller ein­ge­reis­ten Asyl­be­wer­ber kom­men wird. Die kata­stro­pha­len Zustän­de in den Hot­spots wie aktu­ell in Grie­chen­land wür­den fort­ge­setzt.

Posi­tiv ist, dass Fami­li­en­an­ge­hö­ri­ge inner­halb der EU zusam­men­ge­führt wer­den sol­len.

Die Instal­la­ti­on eines Ver­tei­lungs­schlüs­sels in der beschrie­be­nen Form dürf­te einen enor­men büro­kra­ti­schen Auf­wand bedeu­ten. Ins­be­son­de­re wenn der Zustän­dig­keits­wech­sel durch Ablauf der Über­stel­lungs­frist abge­schafft wer­den soll, wird es kei­ne fle­xi­blen Lösun­gen für eine zeit­na­he Klä­rung von Zustän­dig­kei­ten geben. Das Sys­tem setzt dar­auf, dass jede Ver­tei­lungs­ent­schei­dung voll­zo­gen wird. Dies bedeu­tet im Zwei­fel die Zunah­me der Inhaf­tie­rung von Asyl­su­chen­den und von beglei­te­ten Abschie­bun­gen.

Wenn sich der Asyl­be­wer­ber nicht in den Mit­glied­staat begibt, dem er zuge­wie­sen wur­de, bleibt es für immer bei der ein­mal getrof­fe­nen Zustän­dig­keit. Denn anders als im bis­he­ri­gen Dub­lin-Sys­tem soll es kei­ne zeit­li­che Begren­zung für das Dub­lin-Ver­fah­ren geben. Wenn bei unter­blei­ben­der Über­stel­lung den­noch kein Zustän­dig­keits­wech­sel mehr erfolgt, führt dies dazu, dass der Auf­ent­halts­staat sich nicht beei­len muss, für eine Über­stel­lung in den zustän­di­gen Staat zu sor­gen. Des­sen Zustän­dig­keit unter­liegt einer Ewig­keits­ga­ran­tie. Auch nach Jah­ren kön­nen also die Betrof­fe­nen in den zustän­di­gen Staat abge­scho­ben wer­den. Im Klar­text heißt dies: Die Sank­ti­on von Sekun­där­mi­gra­ti­on heißt im Zwei­fel der Aus­schluss vom Asyl­ver­fah­ren. Da die Inter­es­sen der Asyl­be­wer­ber nur für weni­ge Fall­grup­pen berück­sich­tigt wer­den, ist damit zu rech­nen, dass sich vie­le Asyl­be­wer­ber nicht in dem für sie zustän­di­gen Mit­glied­staat auf­hal­ten wer­den – die Fol­ge: »refu­gees in orbit« als Mas­sen­phä­no­men, da die Betrof­fe­nen im unzu­stän­di­gen Staat kei­nen Zugang zum Asyl­ver­fah­ren erhal­ten.

Das EU-Par­la­ment will eine gan­ze Rei­he von Angrif­fen auf den Recht­staat, die der Vor­stoß der Kom­mis­si­on ent­hält, abweh­ren. Die Ein­schrän­kung des Rechts­schut­zes sowie von Ver­fah­rens­ga­ran­ti­en macht das Par­la­ment nicht mit. Posi­tiv ist auch, dass das Selbst­ein­tritts­recht erhal­ten blei­ben soll. Aller­dings birgt das Kon­zept des Par­la­ments die Gefahr, dass es völ­lig an den prak­ti­schen Rea­li­tä­ten vor­bei kon­stru­iert ist: Um es umzu­set­zen braucht es gigan­ti­sche büro­kra­ti­sche Res­sour­cen. Das Fest­hal­ten an den ursprüng­li­chen Zustän­dig­kei­ten um jeden Preis wird zu einem Mas­sen­phä­no­men »refu­gees in orbit« füh­ren.

Zum Bericht des LIBE Aus­schuss des Par­la­ments, der die­se Woche vom Ple­num akzep­tiert wur­de.

 

mp