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Die Bleiberechtsregelung läuft ins Leere: Nur wenige Geduldete profitieren
Als im Sommer 2015 eine stichtagsunabhängige Bleiberechtsregelung durch den Bundestag verabschiedet wurde, war dies eine der wenigen Verbesserungen für die Situation von Geduldeten. Aktuelle Zahlen zeigen jedoch, dass nur sehr wenige von der Regelung profitieren.
Erklärte Absicht war es, mit der Bleiberechtsregelung dafür zu sorgen, einem Großteil der Dauergeduldeten eine sichere Aufenthaltsperspektive zu verschaffen. Damit ist das einzige große Reformprojekt, das die SPD in den asylpolitischen Teil der Koalitionsvereinbarung eingebracht hatte, gescheitert.
Desintegrationspolitik verhindert Wirksamkeit
Für das Scheitern gibt es eine Vielzahl von Gründen. Eine differenzierte Auswertung der Wirkung des Gesetzes von Seiten der Bundesregierung gibt es nicht. Folgende Problemkomplexe lassen sich feststellen: Einige der Anforderungen für das Bleiberecht waren schlicht zu hoch. Die parallel zur Möglichkeit des Bleiberechts betriebene Politik der sozialen Desintegration schuf Integrationshindernisse. Unklarheiten im Gesetz führen zu Auslegungsstreitigkeiten.
Auch in Zukunft wird es Geduldete geben, die aus einer Vielzahl von Gründen über viele Jahre hinweg nicht abgeschoben werden können – Grund genug, sich abseits aller Rhetorik in Richtung verschärfter Abschiebung Gedanken über eine wirksamere Bleiberechtsregelung zu machen.
Viele Anspruchsberechtigte, nur wenige profitieren
Der grüne Bundestagsabgeordnete Volker Beck hatte die Bundesregierung gefragt, wie viele Geduldete bislang von der neuen Bleiberechtsregelung nach § 25a und 25b Aufenthaltsgesetz (AufenthG) profitieren konnten. Die nun veröffentlichten Zahlen (BT-Drucksache 18/11101) zeigen die klaffende Schere zwischen den potentiell Anspruchsberechtigten auf der einen und den tatsächlich zugesprochenen Aufenthaltsrechten auf der anderen Seite.
Obwohl in Deutschland derzeit über 33.000 Menschen seit mehr als sechs Jahren geduldet leben, davon 25.000 Menschen sogar seit mehr als acht Jahren, haben nur genau 898 Geduldete bundesweit ein Bleiberecht nach § 25b Aufenthaltsgesetz bekommen. Weiterhin haben in 100 Fällen Ehegatten und Lebenspartner und in knapp über 200 Fällen minderjährige Kinder über ihre Familienangehörigen nach § 25b AufenthG ein abgeleitetes Bleiberecht erhalten. Die Zahlen sind marginal.
Auch bei der Bleiberechtsregelung für Jugendliche und junge Heranwachsende sind die Zahlen nicht zufriedenstellend. Insgesamt leben 12.849 geduldete Jugendliche seit mehr als vier Jahren in Deutschland, aber nur 3.200 haben eine Aufenthaltserlaubnis nach § 25a AufenthG erhalten.
Die Umsetzung der Bleiberechtsregelung obliegt den einzelnen Bundesländern. Dennoch hat es einen Beigeschmack, wenn die Bundesregierung auf die Frage, warum die Ausstellung einer Aufenthaltserlaubnis nach § 25a und b AufenthG bei vielen Anspruchsberechtigten in der Praxis scheitert, schlicht mit »Hierzu liegen der Bundesregierung keine Erkenntnisse vor« beantwortet (Antwort zu den Fragen 16 und 17).
Ein Großteil der erwachsenen Geduldeten faktisch ausgeschlossen
Die Bleiberechtsregelung aus § 25b AufenthG differenziert zwischen zwei Gruppen von Geduldeten. Personen, die sich ununterbrochen seit acht Jahren in der Bundesrepublik aufhalten, dürfen nach Ablauf dieser Zeit einen Antrag auf ein Bleiberecht stellen. Die Frist wird um zwei Jahre reduziert, sofern die Person mit minderjährigen Kindern in häuslicher Gemeinschaft zusammen wohnt.
Das Ziel, Personen die sich lange Jahre mit Kettenduldung in Deutschland aufhalten, ein Bleiberecht zu ermöglichen, wird durch die Rechtsprechungs- und Behördenpraxis unterminiert.
Hohe Hürden für die Bleiberechtsregelung
Zwar begrüßte PRO ASYL damals den Willen des Gesetzgebers, eine stichtagsunabhängige Bleiberechtsregelung zu schaffen. Doch auch die Fristen von sechs und acht Jahren sind sehr lang bemessen. Überdies setzt die Regelung eine nachhaltige Integration der Geduldeten voraus, die durch Sprachkenntnisse und eine überwiegende wirtschaftliche Eigenständigkeit nachgewiesen werden soll.
Während sich viele Geduldete über die Jahre selbst die deutsche Sprache beibringen können, ist das Erfordernis der wirtschaftlichen Eigenständigkeit oft sehr schwer sicherzustellen. Dies hängt auch mit den zahlreichen diskriminierenden Praktiken zusammen, die der Gesetzgeber für die Gruppe der Geduldeten beschlossen hat.
Widersprüche im Gesetz
Außerdem gibt es einen gesetzlichen Widerspruch: Auf der einen Seite wird für den Anspruch auf das Bleiberecht nur ein Sprachniveau von A2 verlangt, auf der anderen Seite müssen Geduldete Kenntnisse über die Rechtsordnung und die Lebensverhältnisse in Deutschland nachweisen. Diese sind oft mit einem schriftlichen Test verbunden, den Betroffene mit einem A2-Niveau häufig nicht bestehen können.
Behörden legen Regelung uneinheitlich aus
Die Aufenthaltserlaubnis kann weiterhin versagt werden, wenn der Ausländer die Abschiebung durch vorsätzlich falsche Angaben oder durch die Täuschung über die Identität verhindert oder verzögert hat. Die Bundesregierung hat im Gesetzgebungsverfahren noch eindeutig gesagt, dass diese Regelung nur an aktuelle Mitwirkungsleistungen des Ausländers anknüpft, vorangegangenes Verhalten sich also nur in Ausnahmefällen fortwirken darf (S. 44).
In der Rechtsprechung kam es aber auch zu Urteilen, die diese Regel bei einem angeblich besonders bedeutsamen Fehlverhalten durchbrochen und Aufenthaltserlaubnisse verweigert haben (z.B. OVG Nordrhein-Westfalen). Das Ergebnis ist zugleich eine sehr uneinheitliche Auslegung der Regelung durch die Ausländerbehörden, wodurch in der Praxis vielen Betroffenen willkürlich unterstellt wird, angeblich die Verhinderung der Abschiebung selbst verschuldet zu haben.
Das gesetzliche Ziel, Personen die sich lange Jahre mit Kettenduldung in Deutschland aufhalten, ein Bleiberecht zu ermöglichen, wird durch diese Rechtsprechungs- und Behördenpraxis unterminiert.
Der Duldungsstatus – ein Teufelskreis: Weil Geduldete keinen sicheren Aufenthaltstitel haben, ist ihnen die wirtschaftliche Existenzsicherung deutlich erschwert, was wiederum ihre nachhaltige Integrationsfähigkeit vor den Behörden in Frage stellt und dann zum Ausschluss von einem Aufenthaltstitel führt.
Passpflicht eine hohe Hürde
Wer von der Bleiberechtsregelung profitieren will, muss die allgemeinen Erteilungsvoraussetzungen für eine Aufenthaltserlaubnis erfüllen. Dazu gehört die Passpflicht. In der Praxis dürften viele Betroffenen wegen dieser Voraussetzung an der Bleiberechtsregelung scheitern. Dabei haben viele Geduldete aus Gründen keine Pässe, die sie selbst nicht zu verantworten haben, z.B. weil sie von den Behörden ihrer Herkunftsländer keine Pässe ausgestellt bekommen.
Wenn ihnen dies im Rahmen der Bleiberechtsregelung vorgeworfen wird, bleiben diese Menschen über Jahre im Limbo der Perspektivlosigkeit, ohne an dieser Situation etwas ändern zu können.
Kurze Altersfrist schließt viele Jugendliche vom Bleiberecht aus
Die Bleiberechtsregelung war eine politische Reaktion darauf, dass in Deutschland sehr viele Menschen über Jahre in dem prekären Status der Duldung leben, gleichwohl aber aus unterschiedlichen Gründen nicht abgeschoben werden können. Ganz besonders ihnen wollte der Gesetzgeber eine Perspektive eröffnen, unter bestimmten Voraussetzungen ein dauerhaftes Bleiberecht zu bekommen.
Der § 25a AufenthG gilt dabei für gut integrierte Jugendliche und Heranwachsende. Sie können bei Nachweis eines vierjährigen dauerhaften Schulbesuchs ein Bleiberecht erhalten. Der Antrag muss aber vor Erreichen des 21. Lebensjahrs gestellt werden. Die Regelung hatte schon von Anfang an den Konstruktionsfehler, dass die Befristung bis zum 21. Lebensjahr sehr eng bemessen ist. Viele junge Flüchtlinge kommen mit 16 oder 17 Jahren in die Bundesrepublik Deutschland. Von ihnen können viele gar nicht einen vierjährigen Schulbesuch nachweisen, sofern sie erst verspätet in die Schule kommen oder nach einer gewissen Zeit von der Schulpflicht befreit sind.
Dies könnte auch erklären, warum trotz der fast 13.000 unter 21jährigen Geduldeten vergleichsweise wenige von der Regelung profitieren. Überdies ist der Weg über die sogenannte Ausbildungsduldung für viele Flüchtlinge mittlerweile ein leichterer Zugang zu einem dauerhaften Aufenthaltsrecht.
Soziale Entrechtung verhindert Integration
Ohnehin ist der Status der Geduldeten derart prekär, dass viele Arbeitgeber davon absehen, sie als Beschäftigte einzustellen – kann man sich doch nicht sicher sein, ob die Abschiebung nicht doch irgendwann vollzogen wird. Der Duldungsstatus: ein Teufelskreis. Weil Geduldete keinen sicheren Aufenthaltstitel haben, ist ihnen die wirtschaftliche Existenzsicherung deutlich erschwert, was wiederum ihre nachhaltige Integrationsfähigkeit vor den Behörden in Frage stellt und dann zum Ausschluss von einem Aufenthaltstitel führt.
Asylrechtsverschärfungen bilden weitere Schranken
Zahlreiche weitere in den vergangenen zwei Jahren geschaffene Verschärfungen im Asyl- und Aufenthaltsrecht untergraben zusätzlich das Projekt einer stichtagsunabhängigen Bleiberechtsregelung. Asylsuchende aus angeblich »sicheren Herkunftsländern« sind z.B. einem unbefristeten Arbeitsverbot unterworfen und von Integrationskursen ausgeschlossen.
Insgesamt 2.007 Personen aus Serbien, 1.657 aus dem Kosovo und 912 aus Bosnien-Herzegowina sind länger als acht Jahre in Deutschland geduldet. Länger als sechs Jahren geduldet sind 4.966 Personen aus Serbien, 3.839 Personen aus dem Kosovo sowie 1.962 Personen aus Bosnien-Herzegowina. Obwohl sie schon so lange geduldet sind, treffen sie die Verschärfungen für Personen aus »sicheren Herkunftsländern« aus den letzten Jahren gleichermaßen.
Ebenfalls von diesem Ausschluss betroffen sind alle Flüchtlinge, die angeblich eine »schlechte Bleibeperspektive« in Deutschland haben. Dass in diese Kategorie auch Geduldete aus Afghanistan oder dem Jemen fallen, ist selbst nach den Maßstäben, die die Bundesregierung anlegt, widersinnig.
Die schlechte Bleibeperspektive kann zudem dazu führen, dass diese Geduldeten von bestimmten Hilfsleistungen für Schule und Ausbildung ausgeschlossen sind. Die aktuelle Rückführungspolitik der Bundesregierung hat außerdem zur Folge, dass bei den vergangenen Sammelcharter-Flügen auch Afghanen an Bord waren, die nur noch wenige Monate vor sich hatten, bis sie von der Bleiberechtsregelung profitiert hätten.
Die Bundesregierung schafft somit ein umfassendes Regime der sozialen Entrechtung, dass die Perspektive, sich auf Dauer ohne Unterstützungsleistungen selbst versorgen zu können, für Geduldete nachhaltig unterminiert.
Perspektiven für alle ermöglichen
Die Geschichte der deutschen Ausländerpolitik zeigt: Auch wenn der Gesetzgeber mit allen Mitteln versucht, abgelehnte Asylsuchende um jeden Preis abzuschieben – vergleichbar mit den aktuellen Bemühungen bezüglich der Rückführung afghanischer Geduldeter – so werden dennoch viele Betroffene aus guten Gründen in Deutschland bleiben.
Damit die Bleiberechtsregelung überhaupt wirken kann, müssen konsequenterweise auch alle Formen der Diskriminierung und Entrechtung zurückgenommen werden, die gerade dafür sorgen, dass potentiell Anspruchsberechtigte faktisch vom Bleiberecht ausgeschlossen werden.
Die Bleiberechtsregelung war zumindest ein erster Schritt in die Richtung, diese soziale Lebensrealität geflüchteter Menschen anzuerkennen. Die Bleiberechtsregelung soll der Logik nach für alle Geduldeten gelten. Damit sie aber überhaupt wirken kann, müssen dann konsequenterweise auch alle Formen der Diskriminierung und Entrechtung zurückgenommen werden, die gerade dafür sorgen, dass potentiell Anspruchsberechtigte faktisch vom Bleiberecht ausgeschlossen werden.
Den gleichberechtigte Zugang zu Integrations- und Sprachkursen zu gewährleisten sowie die gängelnden Arbeitsverbote abzuschaffen ist das Mindeste, was die Bundesregierung jetzt tun muss, um die soziale Desintegration vieler hier lebender Menschen zu verhindern.