16.03.2022
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Blick auf die vergitterten Fenster der Haftzimmer in der Abschiebungshafteinrichtung Glücksstadt. Foto: picture alliance/ dpa /Marcus Brandt

Am 10. März hat der Europäische Gerichtshof (EuGH) eine wichtige Entscheidung zum deutschen Abschiebungshaftrecht verkündet. Rechtsanwalt Peter Fahlbusch hat das Verfahren mit Unterstützung von PRO ASYL vor dem EuGH geführt. Er ordnet das Urteil aus Luxemburg ein und erklärt, was nun daraus folgen muss.

Mit dem Urteil vom 10. März 2022 hat der EuGH in der Rechts­sa­che C‑519/20 eine wei­te­re Ent­schei­dung zum deut­schen Abschie­bungs­haft­recht ver­kün­det. Ver­kürzt gesagt ging es in dem Ver­fah­ren dar­um, wie Abschie­bungs­haft­ge­fan­ge­ne unter­zu­brin­gen sind. Maß­stab ist hier die EU-Richt­li­nie 2008/115 (nach­fol­gend als »Richt­li­nie« zitiert). Als Rechts­an­walt habe ich das Ver­fah­ren geführt und einen Mann aus Paki­stan ver­tre­ten, der mitt­ler­wei­le abge­scho­ben wor­den ist.

Zwar ist die Ent­schei­dung der Rich­ter nicht ganz so klar aus­ge­fal­len, wie es die Schluss­an­trä­ge des Gene­ral­an­walts ver­mu­ten lie­ßen – in eini­gen Punk­ten hat der EuGH den Ball nach Deutsch­land zurück­ge­spielt. Aber: Der EuGH hat Leit­plan­ken für die Unter­brin­gung von Schutz­su­chen­den, die abge­scho­ben wer­den sol­len, vor­ge­ge­ben. Der wich­tigs­te Punkt ist, dass Abschie­be­häft­lin­ge nicht in Gefäng­nis-ähn­li­chen Ein­rich­tun­gen unter­ge­bracht wer­den dür­fen. Soll­ten sie auf­grund man­geln­der Kapa­zi­tä­ten in eine Haft­an­stalt ein­ge­sperrt wer­den, auf deren Gelän­de sich auch Straf­ge­fan­ge­ne befin­den, so muss vor­ab vom Haft­rich­ter über­prüft wer­den, ob tat­säch­lich eine unvor­her­seh­ba­re Not­la­ge vor­liegt, die das nötig macht. Die Bun­des­re­gie­rung wur­de somit ein­drück­lich dar­auf hin­ge­wie­sen, dass sie nicht ein­fach so eine Not­la­ge ver­kün­den und im Zuge des­sen Men­schen, die sich nichts haben zuschul­den kom­men las­sen, mit Straf­tä­tern zusam­men ein­sper­ren darf. Die Kon­se­quenz muss nun sein, dass sämt­li­che Anstal­ten über­prüft und zu einem gro­ßen Teil umge­baut wer­den müs­sen. Denn Haft­an­stal­ten wie die im baye­ri­schen Hof oder in Glück­stadt in Schles­wig-Hol­stein sind von meter­ho­hen, sta­chel­draht-bewehr­ten Mau­ern umge­ben und haben damit ein­deu­tig den Cha­rak­ter eines Gefängnisses.

Bereits 2014 hat­te die Gro­ße Kam­mer des Gerichts­hofs auf Vor­la­gen aus Deutsch­land in der Rechts­sa­che Bero u.a. (C‑473/13) geklärt, dass Abschie­bungs­ge­fan­ge­ne getrennt von Straf­ge­fan­ge­nen in eige­nen Ein­rich­tun­gen unter­zu­brin­gen sind. Dies ver­lan­ge das in der Richt­li­nie nie­der­ge­leg­te Trennungsgebot.

2020 ent­schied dann die ers­te Kam­mer des Gerichts­hofs erneut auf Vor­la­ge aus Deutsch­land im Ver­fah­ren C‑18/19, dass soge­nann­te »Gefähr­der« zur Siche­rung der Abschie­bung in einer gewöhn­li­chen Haft­an­stalt getrennt von Straf­ge­fan­ge­nen unter­ge­bracht wer­den dürfen.

In dem aktu­el­len Ver­fah­ren, einem Vor­ab­ent­schei­dungs­ver­fah­ren auf Vor­la­ge des Amts­ge­richts Han­no­ver, ging es erneut um Fra­gen des Tren­nungs­ge­bots. Hin­ter­grund ist die in § 62a I Auf­en­thG ein­ge­führ­te Rege­lung, die es erlaubt, Abschie­bungs­ge­fan­ge­ne bis 30. Juni 2022 zusam­men mit Straf­ge­fan­ge­nen in ein und der­sel­ben Ein­rich­tung unter­zu­brin­gen. Sie wur­de in der Bun­des­re­pu­blik Deutsch­land im Som­mer 2019 mit dem sog. Geord­ne­ten-Rück­kehr-Gesetz (auch als »Hau-ab-Gesetz« bekannt) eingeführt.

Der EuGH macht deutlich: Es gibt keinen justizfreien Raum

Men­schen, die in Abschie­bungs­haft genom­men wer­den, sind kei­ne Straf­tä­ter. Eine gesetz­li­che Ver­pflich­tung, Men­schen in Abschie­bungs­haft zu neh­men, exis­tiert nicht.  In Abschie­bungs­haft kann eine Per­son genom­men wer­den, die aus­rei­se­pflich­tig ist und bei der ein Haft­grund vor­liegt. Das muss durch rich­ter­li­che Ent­schei­dung auf­grund eines behörd­li­chen Antrags gesche­hen. Am bedeut­sams­ten ist der Haft­grund der Flucht­ge­fahr, der den mit Haft­ver­fah­ren befass­ten Behördenmitarbeiter*innen und Richter*innen  einen nicht uner­heb­li­chen Inter­pre­ta­ti­ons- und Aus­le­gungs­spiel­raum bie­tet. Ob Flucht­ge­fahr ange­nom­men wird oder nicht, hängt inso­fern nicht nur, aber auch von den per­sön­li­chen und poli­ti­schen Vor­ein­stel­lun­gen der Entscheider*innen ab, was die unein­heit­li­che Hand­ha­bung eigent­lich ver­gleich­ba­rer Sach­ver­hal­te durch unter­schied­li­che Behör­den und Gerich­te erklärt.

Men­schen, die in Abschie­bungs­haft genom­men werden,
sind kei­ne Straftäter.

Das Tren­nungs­ge­bot, das durch die Richt­li­nie vor­ge­ge­ben wird, dient dazu, Abschie­bungs­haft­ge­fan­ge­ne vor unnö­ti­gen und damit unver­hält­nis­mä­ßi­gen nach­tei­li­gen Aus­wir­kun­gen der Inhaf­tie­rung zu schüt­zen. Art. 18 Abs. 1 besagt, dass von die­sem Grund­satz nur in »unvor­her­seh­ba­ren Not­la­gen und nur für den Zeit­raum, solan­ge die­se außer­ge­wöhn­li­che Situa­ti­on anhält«, abge­se­hen wer­den darf. Ob die­se Vor­aus­set­zun­gen in Deutsch­land vor­lie­gen, lässt der EuGH offen. Eine sol­che  Prü­fung oblie­ge dem ein­zel­nen Haft­rich­ter, so der EuGH (vgl. Rn. 64, 68 ff und Leit­satz Nr. 2 und 3). Ent­ge­gen der Auf­fas­sung der Bun­des­re­gie­rung gibt es hier also kei­nen jus­tiz­frei­en Raum!

Drei Aspek­te, auf die der EuGH hin­weist, sind beson­ders wichtig:

Die Gesamtzahl aller ausreisepflichtigen Menschen spielt keine Rolle

  1. Die Gesamt­zahl aller aus­rei­se­pflich­ti­gen Dritt­staats­an­ge­hö­ri­gen oder gar neu ankom­men­den Migran­ten und ihr Ver­hält­nis zu den in spe­zi­el­len Haft­ein­rich­tun­gen vor­han­de­nen Haft­plät­zen spielt kei­ne unmit­tel­ba­re Rol­le dafür, ob eine Not­la­ge im Sin­ne des Art. 18 Abs. 1 der Richt­li­nie vor­liegt (Rn. 72).
1500

Men­schen wur­den 2019 in Bay­ern in Abschie­bungs­haft genommen

3500

Men­schen wur­den 2019 in Bay­ern abgeschoben

Bewer­tung: Es kommt also – wenn über­haupt – ent­schei­dend auf die Zahl der Aus­rei­se­pflich­ti­gen an, die inhaf­tiert wer­den kön­nen. Hier­zu feh­len bis­lang aber hin­rei­chen­de und belast­ba­re Anga­ben. Die Bun­des­län­der machen ganz unter­schied­lich vom Instru­men­ta­ri­um der Abschie­bungs­haft Gebrauch. So wur­den zum Bei­spiel im Bun­des­land Bay­ern im Jahr 2019 knapp 1.500 Men­schen in Abschie­bungs­haft genom­men und ins­ge­samt 3.500 Men­schen abge­scho­ben. Im Bun­des­land Ber­lin hin­ge­gen wur­den im glei­chen Zeit­raum ledig­lich 18 Men­schen inhaf­tiert und den­noch fast 1.000 Men­schen abge­scho­ben. Das Ver­hält­nis zwi­schen Haft und Abschie­bun­gen liegt inso­fern im Land Ber­lin bei knapp zwei Pro­zent, im Land Bay­ern bei über vier­zig Prozent.

Auch für das gesam­te Bun­des­ge­biet hat sich das Ver­hält­nis zwi­schen Inhaf­tie­run­gen und Abschie­bun­gen erheb­lich ver­än­dert: 2015 kam eine Haft­an­ord­nung auf jede zehn­te Abschie­bung. Im Jah­re 2020 lag dann das Ver­hält­nis bei eins zu vier, das heißt eine Haft­an­ord­nung kam auf jede vier­te Abschie­bung. Die Zah­len zei­gen: Mehr Abschie­bungs­haft­an­ord­nun­gen füh­ren nicht auto­ma­tisch zu mehr Abschiebungen!

Mehr Abschie­bungs­haft­an­ord­nun­gen füh­ren nicht auto­ma­tisch zu mehr Abschiebungen!

Die Bundesregierung darf nicht pauschal von einer »Notlage« sprechen

  1. Nach Ansicht des EuGH kann sich ein Mit­glied­staat nicht auf Art. 18 der Richt­li­nie beru­fen, wenn die »schwe­re Belas­tung sei­ner spe­zi­el­len Haft­ein­rich­tun­gen nicht die Fol­ge eines uner­war­te­ten Anstiegs der in Haft zu neh­men­den Dritt­staats­an­ge­hö­ri­gen ist, son­dern ledig­lich durch die Redu­zie­rung der in spe­zi­el­len Haft­an­stal­ten ver­füg­ba­ren Plät­ze oder durch man­geln­de Vor­aus­sicht der natio­na­len Behör­den ver­ur­sacht ist« (Rn. 81). Zudem muss der Mit­glied­staat nach­wei­sen, dass die Belas­tung wäh­rend des gesam­ten Zeit­raums fort­be­steht, in dem er sich auf Art. 18 der Richt­li­nie stützt (Rn. 82)

Bewer­tung: Deutsch­land hat es über Jah­re hin­weg ver­säumt, hin­rei­chend Abschie­bungs­haft­plät­ze in eige­nen Ein­rich­tun­gen zu schaf­fen, wie es die Richt­li­nie vor­sieht. Die­se ist immer­hin seit Hei­lig­abend 2010 unmit­tel­bar anwend­bar. Nichts­des­to­trotz wur­den Abschie­bungs­ge­fan­ge­ne in Deutsch­land lan­ge  regel­mä­ßig mit Straf­ge­fan­ge­nen in einer Anstalt unter­ge­bracht. Erst auf­grund der Ent­schei­dung des Gerichts­hofs im Som­mer 2014 in den Rechts­sa­chen Bero u. a. (C‑473/13) – und damit viel zu spät! –  began­nen die meis­ten Bun­des­län­der, eige­ne Haft­ein­rich­tun­gen zu errichten.

Miss­ach­tet ein Mit­glied­staat wie die Bun­des­re­pu­blik Deutsch­land die Vor­ga­ben der Richt­li­nie und küm­mert sich nicht dar­um, recht­zei­tig eige­ne Haft­plät­ze für Abschie­bungs­ge­fan­ge­ne zu errich­ten, darf die­ses Ver­säum­nis bei der Bewer­tung der Fra­ge, ob eine unver­schul­de­te Not­la­ge vor­liegt, nicht unbe­ach­tet blei­ben, stell­ten die Luxem­bur­ger Rich­ter klar. Zudem dürf­te die Ent­schei­dung so zu ver­ste­hen sein, dass sich ein Mit­glied­staat eine Not­la­ge nicht schaf­fen kann, indem er durch ent­spre­chen­de gesetz­li­che Neu­re­ge­lun­gen die Zahl von Aus­rei­se­pflich­ti­gen mas­siv erhöht. Glei­ches gilt erst recht für die Ver­schär­fung gesetz­li­cher Rege­lun­gen, mit denen Aus­rei­se­pflich­ti­ge leich­ter und län­ger inhaf­tiert wer­den kön­nen. Es ist all­ge­mein bekannt, dass der deut­sche Gesetz­ge­ber seit Beginn der ver­meint­li­chen  »Migra­ti­ons­kri­se« im Herbst 2015 in einem gera­de­zu atem­be­rau­ben­den Tem­po ver­schie­dens­te Rege­lun­gen geschaf­fen hat, die Abschie­bun­gen und Inhaf­tie­run­gen von Abzu­schie­ben­den stark erleichtern.

Abschiebehäftlinge dürfen nicht in einer gefängnisähnlichen Umgebung untergebracht werden

  1. Unab­hän­gig von den »Not­la­ge­fra­gen« macht der EuGH schließ­lich deut­li­che Aus­füh­run­gen dazu, wel­che Vor­aus­set­zun­gen gege­ben sein müs­sen, um über­haupt von einer »spe­zi­el­len Abschie­bungs­haft­an­stalt« spre­chen zu kön­nen (vgl. hier­zu auch Leit­satz 1). Unter Rn. 54 heißt es, dass soweit wie mög­lich ver­mie­den wer­den müs­se, dass die Unter­brin­gung einer Inhaf­tie­rung in einer Gefäng­nis­um­ge­bung gleich­kom­me, wie sie für eine Straf­haft kenn­zeich­nend sei. Unter Rn. 55 weist der EuGH dar­auf hin, dass der »Umstand, dass die natio­na­len Rege­lun­gen über die Straf­voll­stre­ckung (…) auf die Unter­brin­gung von Dritt­staats­an­ge­hö­ri­gen in Abschie­be­haft anzu­wen­den sind, ein gewich­ti­ges Indiz dafür dar­stel­len, dass eine sol­che Unter­brin­gung nicht in einer spe­zi­el­len Haft­ein­rich­tung im Sin­ne von Art. 16 Abs. 1 der Richt­li­nie« stattfinde.

Bewer­tung: Dies ist für mich die wich­tigs­te Aus­sa­ge des EuGH. Nahe­zu alle Abschie­bungs­haft­ein­rich­tun­gen, die in Deutsch­land exis­tie­ren, sind bau­lich von einer Straf­haft­an­stalt kaum zu unter­schei­den. Dies gilt ins­be­son­de­re für die Neu­bau­ten in Glück­stadt und Hof. Nimmt man die Aus­füh­run­gen des EuGH ernst, dürf­te in die­sen Anstal­ten Abschie­bungs­haft nicht voll­streckt wer­den. Das gilt umso mehr, als in ver­schie­de­nen Bun­des­län­dern (etwa in Nie­der­sach­sen und Bay­ern) Abschie­bungs­haft wei­ter­hin nach dem Straf­voll­zugs­recht voll­streckt wird.

Wie geht es weiter nach dem Urteil des EuGH?

Mei­ner Ansicht nach ist § 62a I Auf­en­thG in der bis 30. Juni 2022 gel­ten­den Fas­sung sofort auf­zu­he­ben, da die Vor­aus­set­zun­gen einer »Not­la­ge« nicht vor­la­gen. Die­je­ni­gen, die zu Unrecht inhaf­tiert sind, müs­sen ermit­telt und groß­zü­gig ent­schä­digt wer­den. Zudem ist die Unter­brin­gung von Abschie­bungs­ge­fan­ge­nen in Bun­des­län­dern ohne eige­nes Abschie­bungs­haft­voll­zugs­ge­setz zu been­den. Über­dies wird jede Anstalt dahin­ge­hend zu über­prü­fen sein, ob hier die Inhaf­tie­rung nicht straf­haft­ähn­lich ist, was ver­bo­ten ist.

Die­je­ni­gen, die zu Unrecht inhaf­tiert sind, müs­sen ermit­telt und groß­zü­gig ent­schä­digt werden.

Doch dabei allein darf es nicht blei­ben. Nur davon abzu­se­hen, Kin­der und Jugend­li­che in die Abschie­bungs­haft zu ste­cken, wie es im Koali­ti­ons­ver­trag auf Sei­te 140 fest­ge­legt ist, ist nicht aus­rei­chend. Nicht alles, aber vie­les wür­de bes­ser, wenn die Gefan­ge­nen vom Tag der Fest­nah­me einen Anwalt (à la Pflicht­ver­tei­di­gung) bekä­men. Die gegen­wär­ti­ge Pra­xis, Betrof­fe­ne ohne Anwält*innen in die Ver­fah­ren zu schi­cken, ist eines Rechts­staats unwür­dig und muss sofort geän­dert wer­den. Das hat auch Johan­na Schmidt-Räntsch, Rich­te­rin am BGH, deut­lich gemacht.

2215

Mandant*innen in Abschie­be­haft seit 2001 vertreten

Und es braucht end­lich eine hin­rei­chen­de Eva­lu­ie­rung. Zah­len müs­sen auf den Tisch! Seit 2001 habe ich bun­des­weit 2.215 Men­schen in Abschie­bungs­haft­ver­fah­ren ver­tre­ten (Stand 8.3.2022). Alle Ver­fah­ren habe ich aus­ge­wer­tet. 1.164 mei­ner Mandant*innen (also 52,6 Pro­zent) wur­den nach den hier vor­lie­gen­den rechts­kräf­ti­gen Ent­schei­dun­gen rechts­wid­rig inhaf­tiert (man­che »nur« einen Tag, ande­re mona­te­lang). Zusam­men­ge­zählt kom­men auf die 1.164 Gefan­ge­nen 30.507 rechts­wid­ri­ge Haft­ta­ge – das sind gut 83 Jah­re rechts­wid­ri­ge Haft! Im Durch­schnitt befand sich jede*r Mandant*in knapp vier Wochen (genau: 26,2 Tage) zu Unrecht in Haft. Rund 100 Ver­fah­ren lau­fen zur Zeit noch. Dar­über muss gespro­chen wer­den, das The­ma gehört end­lich in die Öffent­lich­keit. Die skan­da­lö­se, rechts­staats­wid­ri­ge Inhaf­tie­rungs­pra­xis in Deutsch­land geht uns alle an.

Peter Fahl­busch

PRO ASYL hat das Gerichts­ver­fah­ren über sei­nen Rechts­hil­fe­fonds unterstützt.