Bundesverwaltungsgericht rechtfertigt Abschiebung ins Elend mit dortiger Schattenwirtschaft

05.06.2025

Das Bundesverwaltungsgericht in Leipzig. Foto: Andreas Meyerhöfer / PRO ASYL

Das Bundesverwaltungsgericht hat in zwei Fällen entschieden, dass in anderen EU-Mitgliedstaaten als schutzberechtigt anerkannte und nicht vulnerable Personen dorthin zurückgeschickt werden dürfen – mit dem unionsrechtlich fragwürdigen Argument, dass die Betroffenen ihre existenziellen Bedürfnisse in der dortigen Schattenwirtschaft sichern könnten.

Man muss zweimal hinschauen, um es zu glauben: Das höchste deutsche Verwaltungsgericht begründet die Entscheidung, dass in Griechenland und Italien anerkannte Personen grundsätzlich dorthin zurückgeschickt werden dürfen, damit, dass sie sich dort mit illegaler Beschäftigung durchschlagen könnten. In der entsprechenden Pressemitteilung zu dem Urteil vom 16. April heißt es: »Ihre weiteren Grundbedürfnisse einschließlich Ernährung können sie durch eigenes Erwerbseinkommen, anfänglich jedenfalls in der sogenannten Schattenwirtschaft, decken, zu dem gegebenenfalls Unterstützungsleistungen der genannten Stellen hinzutreten.«

Vorgeschichte: Schattenwirtschaft als Argument für Gerichte und Behörden

Ganz neu ist der Verweis auf die Schattenwirtschaft – also illegale Beschäftigung am Fiskus vorbei – nicht. Das Bundesverwaltungsgericht (BVerwG) nutzte dieses Argument bisher im Hinblick auf eine sogenannte interne Fluchtalternative im Herkunftsstaat (BVerwG, B. v. 09.01.1998, 9 B 1130/97, juris). Das bedeutet, wenn das Gericht für eine schutzsuchende Person ein Gebiet innerhalb eines Herkunftsstaates als sicher erachtet und dort für diese die Möglichkeit besteht, durch irreguläre Beschäftigung ihre Existenz zu bestreiten, darf sie nach Ansicht des Bundesverwaltungsgerichtes dorthin zurückgeschickt werden.

Das Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (BAMF) versucht seit langem, diese Grundsätze auch auf die Sekundärmigration innerhalb Europas anzuwenden. So hat das Bundesamt bereits vor einigen Jahren den Standpunkt vertreten, dass in Italien international anerkannte Geflüchtete dorthin abgeschoben und auf die dortige Schattenwirtschaft verwiesen werden können, um ihre existenziellsten Bedürfnisse zu befriedigen. Damals hatte das Bundesverwaltungsgericht diese Frage nicht entscheiden müssen, weil aus seiner Sicht in dem konkreten Fall nicht ausreichend dargelegt wurde, dass Betroffene überhaupt ein Einkommen in der dortigen Schattenwirtschaft erzielen könnten, welches die Finanzierung einer menschenwürdigen Unterkunft ermöglichen würde (BVerwG, B. v. 27.01.2022, 1 B 10/22). Gleichwohl hatte das Gericht hier bereits anklingen lassen, dass der Verweis auf eine Tätigkeit in der Schattenwirtschaft für den Fall, dass sie ein ausreichendes Einkommen ermöglicht, denkbar ist, wenn die illegale Tätigkeit »nicht effektiv oder in Bezug auf die dort Tätigen verfolgt wird und in dem Sinne »landesüblich« ist, als sie einen mehr als unwesentlichen Teil der Ökonomie dieses Staates bildet« (a.a.O. Rn. 25 m. w. N.)

In zwei Urteilen zu Italien und Griechenland meint das Bundesverwaltungsgericht nun, diese Voraussetzungen als erfüllt ansehen zu können:

Der erste Fall betrifft eine alleinstehende 57-jährige Syrerin, der in Italien die Flüchtlingseigenschaft zuerkannt worden war. Nachdem das BAMF hiervon erfuhr, lehnte es den in Deutschland gestellten Asylantrag als unzulässig ab und ordnete die Abschiebung nach Italien an. In den anschließenden verwaltungsgerichtlichen Verfahren berief sich die Klägerin unter anderem darauf, dass sie kein Italienisch spreche und die Aufnahme einer regulären Beschäftigung in Italien völlig unrealistisch sei: Der dortige Arbeitsmarkt sei angespannt und es sei ein dramatischer Anstieg von irregulärer Arbeit und Ausbeutung ausländischer Arbeitskräfte zu verzeichnen. Auf eine irreguläre Tätigkeit dürfe sie wegen der Gefahr strafrechtlicher Verfolgung nicht verwiesen werden.

Das Bundesverwaltungsgericht wies die Revision Ende 2024 zurück und entschied, dass »nicht vulnerable« Personen, die in Italien internationalen Schutz erhalten haben, zur Sicherung ihrer elementaren Bedürfnisse auf eine Tätigkeit in der Schattenwirtschaft in Italien verwiesen werden können. Auch die Klägerin zähle zu diesem Personenkreis (Urt. v. 21.11.2024, 1 C 24.23).

In Bezug auf die Zumutbarkeit einer hier im Fokus stehenden Tätigkeit in der Schattenwirtschaft führt das Bundesverwaltungsgericht zunächst aus, dass ein Verweis auf »kriminelle und andere staatlich sanktionierte Tätigkeiten« unzulässig sei: »Eine Tätigkeit, bei der die Schutzberechtigten selbst einer straf- oder ordnungswidrigkeitsrechtlichen Verfolgung ausgesetzt wären, ist ihnen nicht zuzumuten«. Anders verhalte es sich indessen »bei einer Erwerbstätigkeit, die im Prinzip auch legal ausgeübt werden kann, die jedoch den öffentlichen Stellen zur Vermeidung von Steuern und Sozialbeiträgen nicht gemeldet wird, sofern dies für den Schutzberechtigten als Arbeitnehmer nicht sanktionsbewehrt ist oder Sanktionen gegen ihn jedenfalls tatsächlich nicht verhängt werden«. Die Bemühungen sowohl der Europäischen Union als auch des italienischen Staates zur Vermeidung von irregulärer Beschäftigung stünden dem nicht entgegen. Diesbezüglich argumentiert das Bundesverwaltungsgericht: Wenn »Schwarzarbeit in der Bevölkerung derart weit verbreitet wie in Italien« sei, könne »ihre effektive Bekämpfung nicht mehr durch das Verhalten von Einzelpersonen, sondern nur noch durch engmaschige staatliche Kontrollen und spürbare Sanktionierungen von Arbeit- und Auftraggebern bei Verstößen erreicht werden«.

Man könnte dieses Argument auch mit den Worten umschreiben: Bei einem derart großen Umfang von irregulärer Beschäftigung in Italien – das Bundesverwaltungsgericht geht selbst davon aus, dass die Schattenwirtschaft im Jahr 2023 21,6 Prozent des italienischen Bruttoinlandsprodukts abdeckte und in den vergangenen 10 Jahren um die 20 Prozent lag – kommt es auf ein paar international Schutzberechtigte auch nicht mehr an.

Zu der seitens der Klägerin geltend gemachten Möglichkeit, bei irregulärer Beschäftigung strafrechtlich verfolgt zu werden, führt das Bundesverwaltungsgericht zudem aus, dass Sanktionen sich »erkennbar allein gegen kriminelle Arbeitgeber [richten], etwa wegen Steuerhinterziehung, Nichtabführen von Sozialabgaben, fehlender Anmeldung und Ausbeutung von Arbeitnehmern sowie illegaler Anwerbungsmethoden und Menschenhandels.« Betroffenen Arbeitnehmer*innen werde dagegen »Hilfe als Opfer von Ausbeutung und Unterstützung zur Umwandlung in angemeldete Arbeitsverhältnisse angeboten«.

Wende bei Rechtsprechung und Asylentscheidungen zu Griechenland

Seit 2020 sind etwa Hunderttausend in Griechenland als international schutzberechtigt anerkannte Menschen nach Deutschland weitergewandert, im vergangenen Jahr waren es 25.112 Personen. Die meisten haben hier mit dem Argument, dass ihnen in Griechenland die Befriedigung elementarster Bedürfnisse versagt sei und ihnen Verelendung drohe, erneut einen Asylantrag gestellt.

Jahrelang vertrat das BAMF die Auffassung, dass man diese Personen nicht nach Griechenland zurückführen kann, denn ihre dort drohende Verelendung würde gegen Art. 4 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union und Art. 3 der Europäischen Menschenrechtskonvention verstoßen und sei infolgedessen unzulässig. Es stützt sich dabei auf diverse Länderberichte (wie die Stellungnahme zur Situation Anerkannte in Griechenland von PRO ASYL/RSA) – sowie auf die Argumentation in zwei entsprechenden Urteilen des Oberverwaltungsgerichts (OVG) Nordrhein-Westfalen vom 26.01.2021 und des OVG Niedersachsen vom 19.04.2021. Daher sah sich das Bundesamt in den meisten Fällen für die Asylanträge zuständig und übernahm die Verfahren in Deutschland.

Die Wende brachten zwei Urteile des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs vom 02. September 2024, in denen dieser den Standpunkt einnahm, dass zumindest junge, gesunde und alleinstehende Männer darauf verwiesen werden könnten und dürften, ihre elementaren Bedürfnisse durch Tätigkeiten in der griechischen Schattenwirtschaft zu sichern. Das BAMF griff diese Argumentation sofort auf. Hatte es im ersten Halbjahr 2024 noch in 96,4 Prozent der Fälle entschieden, dass eine Abschiebung nach Griechenland unzulässig ist, änderte sich diese Entscheidungspraxis nach den genannten Urteilen des Hessischen Verwaltungsgerichtshofes radikal: Im zweiten Halbjahr 2024 lehnte das BAMF 85 Prozent der Asylanträgen von zuvor in Griechenland Anerkannten ab und ordnete die Abschiebung nach Griechenland an (BT-Drucksache 20/15133, Aw. auf Frage 8a).

In der Folge legten zwei von den Entscheidungen des Hessischen Verwaltungsgerichtshofes betroffenen jungen Männer Tatsachenrevision beim Bundesverwaltungsgericht (BVerwG) ein. Es handelt sich um einen in Nord-Gaza geborenen 34-jähriger Mann und um einen 32-jährigen somalischen Staatsangehörigen, der sich mit Hilfe des PRO ASYL-Rechtshilfefonds wehrte. Am 16. April 2025 wies das Gericht die Revisionen der Kläger zurück und bestätigte damit die Urteile des Hessischen Verwaltungsgerichtshofes.

Wie sich aus der Pressemitteilung (das schriftliche Urteil liegt noch nicht vor) ergibt, hat das Bundesverwaltungsgericht dabei zunächst anerkannt, dass viele Schutzberechtigte »wegen bürokratischer Hürden und Wartezeiten bis zum Erhalt erforderlicher Dokumente unmittelbar nach der Ankunft keinen Zugang zu staatlichen Unterstützungsleistungen, insbesondere aus dem aktuellen Überbrückungsprogramm, dem Integrationsprogramm Helios+ oder dem staatlichen Grundeinkommen« haben. Sie könnten »aber voraussichtlich zumindest in temporären Unterkünften oder Notschlafstellen mit grundlegenden sanitären Einrichtungen unterkommen, die unter anderem auf kommunaler Ebene und durch nichtstaatliche Hilfsorganisationen betrieben werden«. Der hier entscheidende Satz aus der Pressemitteilung des Bundesverwaltungsgerichts lautet schließlich: »Ihre weiteren Grundbedürfnisse einschließlich Ernährung können sie durch eigenes Erwerbseinkommen, anfänglich jedenfalls in der sogenannten Schattenwirtschaft, decken, zu dem gegebenenfalls Unterstützungsleistungen der genannten Stellen hinzutreten«.

Erste Entscheidungen im Rahmen der Tatsachenrevision

Die zwei Verfahren waren die ersten im Rechtszug der Tatsachenrevision entschiedenen Fälle. Die Tatsachenrevision wurde durch die vergangene Ampelregierung in das Asylprozessrecht eingefügt. Damit wurde das Bundesverwaltungsgericht, das bis dato in der Revision ausschließlich rechtliche Fragen klären durfte und an die Tatsachenfeststellung in der Vorinstanz gebunden war, zur einer der gesamten Verwaltungsgerichtsbarkeit übergeordneten Tatsacheninstanz. Von der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts dürfen nun also unterinstanzliche Gerichte nicht mehr abweichen. Der Sinn und Zweck der Tatsachenrevision liegt in der Vorstellung, dass mit ihr im Falle divergierender Tatsachenfeststellungen in den unteren Instanzen bundesweit eine Vereinheitlichung der Rechtsprechung hergestellt werden könne.

Unionsrechtliche Bedenken gegen den Verweis auf die Schattenwirtschaft innerhalb der EU

Es gibt gewichtige unionsrechtliche Bedenken, weitergereiste international Schutzberechtigten auf eine irreguläre Beschäftigung in jenem Staat zu verweisen, der ihnen die Anerkennung zugesprochen hat. Unterinstanzliche Gerichte haben diese Bedenken bereits lange vor der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts berücksichtigt und sind unter anderem deshalb sowohl in Bezug auf Italien als auch zu Griechenland zu dem Ergebnis gekommen, dass die Weitergereisten nicht dorthin zurückverbracht werden dürfen.

Hintergrund ist, dass sowohl beide Mitgliedstaaten nationalstaatliche Bemühungen unternehmen, irreguläre Beschäftigung zu unterbinden, als auch die Europäische Union die dortige Schattenwirtschaft bekämpft:

In Italien wurde im Kampf gegen irreguläre Beschäftigung und Steuerhinterziehung unter der Regierung von Guiseppe Conte bereits Anfang 2020 der verpflichtende elektronische Kassenbon eingeführt, mit dem verhindert werden soll, dass Dienstleistungen am Fiskus vorbei erbracht werden. Eine Maßnahme, um vom Bargeld und damit vom nicht versteuerten Einkommen wegzukommen, besteht darin, dass seit Juli 2020 die Grenze für Barzahlungen von 3.000 auf 2.000 Euro gesenkt wurde. Alles, was darüber hinaus geht, muss per Bankomat, Kreditkarte, Scheck oder Überweisung gezahlt werden. Bei Verstößen drohen Geldstrafen zwischen 2.000 und 50.000 Euro. Unter Regierungschef Mario Draghi wurde 2021 ein Dekret verabschiedet, welches unter anderem vorsieht, dass die Tätigkeit einer Firma einzustellen ist, wenn bei einer Kontrolle zehn oder mehr Prozent der Beschäftigten irregulär beschäftigt sind.

Griechenland hat ebenfalls zahlreiche Maßnahmen zur Bekämpfung der Schattenwirtschaft auf den Weg gebracht und war dabei in den vergangenen Jahren deutlich erfolgreicher als Italien. Hierzu zählen Arbeitsmarktreformen, die flexiblere Beschäftigungsmöglichkeiten eröffnet haben sowie Fortschritte bei der Digitalisierung, eine schärfere Verfolgung der Finanzkriminalität und der Steuerhinterziehung. So wurde eine Bargeldobergrenze von 500 Euro festgesetzt – höhere Beträge müssen per Kreditkarte oder Überweisung bezahlt werden. Zudem sind Anfang 2024 sämtliche Händler und Dienstleister verpflichtet, Kartenterminals für bargeldlose Zahlungen vorzuhalten. Durch diese Maßnahmen hat sich laut einer Studie des Internationalen Währungsfonds der Anteil der Schattenwirtschaft in den Jahren 2013 bis 2021 nahezu halbiert.

Auf der Ebene der Europäischen Union haben das Europäische Parlament und der Rat durch Beschluss 2016/344/EU vom 9. März 2016 eine »Europäische Plattform zur Stärkung der Zusammenarbeit bei der Bekämpfung nicht angemeldeter Erwerbstätigkeit« eingerichtet, die den Ländern der Europäischen Union helfen soll, wirksamer den verschiedenen Formen der Schwarzarbeit zu begegnen. Wenn aber sowohl die Mitgliedstaaten als auch die Europäische Union irreguläre Beschäftigung bekämpfen: Kann dann ein deutsches Gericht diese Bemühungen konterkarieren, indem es Geflüchtete auf eine Tätigkeit in eben dieser Schattenwirtschaft verweist?

In Artikel 4 Absatz 3 des Vertrags über die Europäische Union (EUV) sind die Prinzipien der loyalen Zusammenarbeit und der Effektivität normiert. Das Loyalitätsprinzip besagt, dass sich die Union und die Mitgliedstaaten auch untereinander bei der Erfüllung der Aufgaben, die sich aus den Verträgen ergeben, zu unterstützen haben. Der Effektivitätsgrundsatz verbietet Maßnahmen der Mitgliedstaaten, die im Widerspruch zu unionsrechtlichen Maßnahmen stehen. Da sich sowohl die Europäische Union, gestützt auf Artikel 153 EUV, als auch die Mitgliedstaaten Italien und Griechenland die Bekämpfung der Schattenwirtschaft auf die Fahnen geschrieben hat, ist es anderen Mitgliedstaaten untersagt, diese Bemühungen zu hintertreiben. Eben dies geschieht aber, wenn Gerichte in einem EU-Staat zu Tätigkeiten in der Schattenwirtschaft eines anderen Mitgliedstaates geradezu anhalten.

Neben dem Verstoß gegen das Prinzip der loyalen Zusammenarbeit liegt zudem auch ein Verstoß gegen das Rechtsstaatsprinzip vor. So postuliert beispielsweise das Verwaltungsgericht Gelsenkirchen zutreffend, ein Verstoß gegen das Rechtsstaatsprinzip dränge sich auf, wenn ein Mitgliedstaat eine Person darauf verweise, in einem anderen Mitgliedsstaat das dort geltende Recht zu brechen – »sei dieser Rechtsbruch auch faktisch kaum geahndet«.

Den genannten Verstößen lässt sich auch nicht entgegenhalten, dass es bei den aus Italien und Griechenland weitergewanderten international Schutzberechtigten um eine überschaubare Zahl handelte, wie dies in der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts zu Italien anklingt (»Verhalten von Einzelpersonen«). Zum einen kommt es bei der Frage des Vorliegens eines Rechtsbruchs nicht auf dessen Intensität an. Und zum anderen sind die Zahlen keineswegs so niedrig, wie es das Bundesverwaltungsgericht suggeriert. Im Falle von Italien geht es vermutlich um mehrere tausend Personen, statistisch wird dies jedoch nicht erfasst.

Auch in Bezug auf Griechenland würde es sich wie oben ausgeführt um mehrere Tausend Menschen handeln, würden alle Personen mit Anerkennung in Griechenland, denen das BAMF die Abschiebung androht, tatsächlich nach Griechenland abgeschoben werden.

Vorlage an den Europäischen Gerichtshof unerlässlich

Nachdem das Bundesverwaltungsgericht auf nationaler Ebene in letzter Instanz entschieden hat, verbleibt den unterinstanzlichen Gerichten die Möglichkeit, den Europäischen Gerichtshof im Wege eines Vorlageverfahrens um eine letztverbindliche Auslegung des Unionsrechts zu ersuchen. Aufgrund der dargestellten Verstöße gegen Unionsrecht und der großen Anzahl der betroffenen Personen ist eine solche Vorlage aus Sicht von PRO ASYL unerlässlich.

(pva)