Nach UNHCR vorliegenden Informationen wird die Aufenthaltsbefugnis von Ausländern, die Sozialhilfe beziehen, gegenwärtig in vielen Bundesländern durch eine Auflage auf das Gebiet des Bezirkes oder Landkreises beschränkt, in dem die Aufenthaltsgenehmigung erteilt wurde. Hierdurch soll eine unkontrollierte Binnenwanderung ausländischer Staatsbürger verhindert und damit der Verschiebung von Sozialhilfelasten zwischen den Ländern und Gemeinden entgegengewirkt werden. Betroffen von dieser Maßnahme sind auch Personen, denen gemäß § 51 I AuslG Abschiebeschutz gewährt wurde und die daher gemäß § 3 AsylVfG die Rechtsstellung nach dem Abkommen über die Rechtsstellung der Flüchtlinge (Genfer Flüchtlingskonvention, im Folgenden GFK) genießen. In einem Bundesland sind darüber hinaus auch Asylberechtigte von solchen Beschränkungen ihrer Aufenthaltsgenehmigung betroffen.

Nach Auffassung von UNHCR ist diese Praxis mit dem internationalen Recht nicht vereinbar. UNHCR apelliert daher an die deutschen Behörden und Gerichte die Rechtmäßigkeit dieser Praxis nochmals auf der Grundlage der nachstehenden Überlegungen zu überprüfen:

Art. 26 I GFK verpflichtet die Vertragsstaaten, Flüchtlingen, die sich rechtmäßig auf ihrem Staatsgebiet befinden, Freizügigkeit zu gewähren. Dieses Recht umfasst zwei Teilbereiche: Erstens die freie Wahl des Wohnortes und zweitens die innerstaatliche Bewegungsfreiheit. Dagegen gewährt Art. 26 I GFK kein Recht auf Einreise in einen anderen Staat. Beschränkungen der Freizügigkeit sind gemäß Art. 26 möglich, soweit diese allgemein für Ausländer unter den gleichen Umständen gelten.

Die Ausgestaltung der für Ausländer diesbezüglich allgemein geltenden Regeln bleibt nicht der alleinigen Entscheidungsgewalt der einzelnen Staaten überlassen. Vielmehr ist das Recht des "freien Zuges" als grundlegendes Menschenrecht seit langem fester Bestandteil internationaler Verträge und Vereinbarungen, die auch von der Bundesrepublik Deutschland ratifiziert wurden. Mit seiner Kodifizierung in Art. 2 des 4. Zusatzprotokolls zur Europäischen Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten (im Folgenden ZP4/EMRK) hat der Anspruch auf Freizügigkeit darüber hinaus unbestreitbar den Charakter eines subjektiven Rechts gewonnen, welches vor dem Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte seit 1998 auch von Individuen gegenüber Staaten einklagbar ist.

Auch Art. 2 Abs. 1 ZP4/EMRK schützt die Bewegungsfreiheit im innerstaatlichen Bereich. Alle Menschen, die sich rechtmäßig im Hoheitsgebiet eines Staates aufhalten, genießen das Recht, dort ihren Wohnsitz frei zu wählen und sich frei zu bewegen. Das Recht eines Staates, über die Zulassung ausländischer Staatsbürger zum Staatsgebiet zu entscheiden, bleibt somit zwar von den völkerrechtlichen Freizügigkeitsgarantien weitgehend unberührt. Erfolgt jedoch die Zulassung zum Hoheitsgebiet eines Staates unter Auflagen, welche die Inanspruchnahme des Rechts auf innerstaatliche Freizügigkeit erheblich erschweren oder unmöglich machen, so sind diese als Eingriff in das Recht auf Freizügigkeit zu betrachten, der nur unter den Bedingungen des Art. 2 Abs. 3 ZP4/EMRK gerechtfertigt werden kann. Denn andernfalls bliebe das völkerrechtlich verbürgte Recht auf Freizügigkeit für ausländische Staatsangehörige eine inhaltsleere unverbindliche Hülle ohne jeglichen Rechtsanspruch.

Die Praxis, die Aufenthaltsbefugnis ausländischer, sozialhilfebedürftiger Staatsangehöriger durch eine die Aufenthaltsgenehmigung begleitende Auflage auf den Bezirk oder Landkreis der zuständigen Ausländerbehörde zu beschränken, stellt somit unabhängig davon, ob die Beschränkung der Aufenthaltsbefugnis bei erstmaliger Ausstellung der Aufenthaltsgenehmigung oder erst im Nachhinein erfolgte, einen Eingriff in das völkerrechtlich verbürgte Recht auf Freizügigkeit dar.

Für die rechtliche Beurteilung eines solchen Eingriffes kommt es im Wesentlichen darauf an, ob dieser mit Rücksicht auf seine Zielsetzung durch einen der in Art. 2 Abs. 3 ZP4/EMRK genannten Ausnahmetatbestände gerechtfertigt ist. Hiernach sind nur solche Einschränkungen der Freizügigkeit zulässig, die gesetzlich vorgesehen und in einer demokratischen Gesellschaft zur Aufrechterhaltung der nationalen Sicherheit und der öffentlichen Ordnung, zur Verbrechensbekämpfung, zum Schutze der Gesundheit und der Moral oder zum Schutze der Rechte anderer notwendig sind.

Gesetzliche Grundlage für die von den Innenministern beschlossene Praxis aufenthaltsbeschränkender Maßnahmen ist § 12 AuslG, wonach die Aufenthaltsgenehmigung für ausländische Staatsbürger räumlich und zeitlich beschränkt werden kann. Entsprechend der für die räumliche Beschränkung des Aufenthaltes gegebenen Begründung, der Verschiebung von Sozialhilfelasten und damit einer funktionellen und finanziellen Mehrbelastung der Verwaltung entgegenzuwirken, kommt als Rechtfertigungsgrund allenfalls die Aufrechterhaltung der öffentlichen Ordnung in Betracht. Die Rechtsprechung der Straßburger Organe hat bislang keine abschließende Definition des Begriffs der "öffentlichen Ordnung" erarbeitet. Im Anschluss an die Grundsatzentscheidung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte im Fall Silver haben diese jedoch wiederholt ausgeführt, dass die in der Konvention und den Protokollen genannten Rechtfertigungsgründe grundsätzlich eng auszulegen sind und in einer demokratischen Gesellschaft nur solche Beschränkungen der Grundfreiheiten als notwendig angesehen werden können, die durch ein "zwingendes soziales Bedürfnis" ("pressing social need") veranlasst sind. Danach wäre eine Beeinträchtigung der öffentlichen Ordnung im Sinne von Art. 2 Abs. 3 ZP4/EMRK nur dann zu befürchten, wenn die Inanspruchnahme der Freizügigkeit durch sozialhilfepflichtige Ausländer die Verwaltung in einer Weise belastet, die deren Funktionsfähigkeit ganz oder teilweise aufhebt und dadurch die Ausübung der Rechte anderer massiv gefährdet. Die Verschiebung von Sozialhilfelasten zwischen verschiedenen Kommunen eines Staates erreicht u.E. nicht die Intensität, welche die Funktionsfähigkeit der Verwaltung an sich ernstlich beeinträchtigt. Ein "zwingendes soziales Bedürfnis" nach einer örtlichen Beschränkung des Aufenthaltes ausländischer Sozialhilfeempfänger zur Vermeidung der Verschiebung von Sozialhilfelasten kann daher nicht gesehen werden.

Eine die Grundfreiheiten einschränkende Maßnahme muss außerdem in angemessenem Verhältnis zu dem zu erreichenden Zweck stehen ("doctrine of proportionality").

Zu berücksichtigen ist hier, dass die Beschränkung der Wohnsitznahme auf den Bezirk einer Ausländerbehörde zur fast vollständigen und zeitlich nicht unbedingt beschränkten Aufhebung des Rechts auf Wohnsitzwahl führt. Da eine Aufhebung der Maßnahme erst bei Beendigung des Sozialhilfebezugs in Betracht kommen soll, kann das Recht auf freie Wohnsitzwahl im Einzelfall lebenslang aufgehoben sein. Die hier zur Diskussion stehende Maßnahme stellt daher einen äußerst weitgehenden Eingriff dar, der ausländischen Staatsangehörigen die Aufrechterhaltung familiärer und freundschaftlicher Bindungen oder anderer für die Arbeits- und Wohnungssuche wichtiger sozialer Kontakte und eine selbstständige Lebensführung für einen nicht von vornherein beschränkten Zeitraum erschwert oder sogar unmöglich macht.

Das demgegenüberstehende Interesse der Verwaltung an der Vermeidung der Verschiebung von Sozialhilfelasten vermag deshalb nach unserer Auffassung eine prinzipielle Beschränkung der Wohnsitznahme ausländischer Sozialhilfeempfänger unter weitgehender Preisgabe des Rechtes auf Freizügigkeit selbst dann nicht zu rechtfertigen, wenn man in der Mehrbelastung der Verwaltung entgegen der oben dargelegten Auffassung eine beachtliche Störung der öffentlichen Ordnung sieht. Zu berücksichtigen ist hier auch, dass mit § 107 BSHG bereits eine effektive gesetzliche Möglichkeit zum Ausgleich umzugsbedingter Verschiebungen im Bereich der Sozialhilfelasten zur Verfügung steht. Denkbar ist auch die Vereinbarung weitergehender Ausgleichsmechanismen.

Fazit: Die oben dargestellte Praxis aufenthaltsbeschränkender Maßnahmen in Anknüpfung an den Sozialhilfebezug ist mit Art. 2 Abs. 1 ZP4/EMRK nicht vereinbar. Zu dem gleichen Ergebnis führt eine Überprüfung am Standard von Art. 12 Abs. 3 IPbpR. Sie verstößt somit bereits gegen die für Ausländer allgemein geltenden Freizügigkeitsregeln. Damit ist wegen der Gleichstellungsklausel in Art. 26 GFK auch eine räumliche Beschränkung des Aufenthaltes von Konventionsflüchtlingen unzulässig.

Nach Auffassung von UNHCR sind die oben erwähnten aufenthaltsbeschränkenden Maßnahmen außerdem nicht mit den in Art. 14 EMRK und Art. 23 GFK enthaltenen Diskriminierungsverboten vereinbar, da diese Beschränkungen grundsätzlich nur ausländische, nicht aber deutsche Staatsbürger betreffen.

Art. 14 EMRK in Verbindung mit Art. 6 ZP4/EMRK verpflichtet die Vertragsstaaten, die in der EMRK und den Protokollen festgeschriebenen Grundrechte allen sich in ihrem Hoheitsgebiet aufhaltenden Menschen

zu gewähren. Soweit zur Vermeidung der Verschiebung von Sozialhilfelasten räumliche Aufenthaltsbeschränkungen nur gegenüber ausländischen, nicht aber auch gegenüber deutschen Sozialhilfeempfängern verfügt werden, liegt hinsichtlich der Gewährleistung des Rechts auf Freizügigkeit eine unterschiedliche Behandlung in Ansehung der Nationalität, der Herkunft sowie des Vermögens des Betroffenen vor, für den es keinen sachlichen Rechtfertigungsgrund gibt. Denn ein Wechsel des Wohn- oder Aufenthaltsortes deutscher Sozialhilfeempfänger wird grundsätzlich die gleichen sozialhilferechtlichen und verwaltungstechnischen Konsequenzen nach sich ziehen wie die Inanspruchnahme der Freizügigkeit durch ausländische Staatsbürger.

Hinzuweisen ist in diesem Zusammenhang ferner auf Art. 23 GFK und Art. 1 des Europäischen Fürsorgeabkommens in Verbindung mit Art. 2 seines Zusatzprotokolls, die im Hinblick auf die Vergabe von Sozialleistungen ebenfalls Diskriminierungsverbote enthalten. So verpflichtet Art. 23 die Vertragsstaaten, Flüchtlingen auf dem Gebiet der öffentlichen Fürsorge und sonstiger Hilfeleistungen die gleiche Behandlung wie eigenen Staatsangehörigen zu gewähren. Nach Auffassung von UNHCR besteht dieser Gleichbehandlungsgrundsatz nicht nur im Hinblick auf den Umfang der Hilfeleistung, sondern auch auf den Ort der Leistungsgewährung. Auch Art. 1 des Europäischen Fürsorgeabkommens (EFA), der gemäß Art. 1 seines Zusatzprotokolls auch auf Flüchtlinge Anwendung findet, bestimmt, dass Flüchtlinge Sozialleistungen "in gleicher Weise" und "unter den gleichen Bedingungen" erhalten wie Staatsangehörige.

Daher ist es inzwischen auch gefestigte Rechtsprechung, dass diese Normen der Regelung des § 120 Abs. 5 Satz 2 BSHG vorgehen und Sozialhilfe einem Flüchtling auch bei Wohnortswechsel geleistet werden muss.

Fazit: Die räumliche Beschränkung der Aufenthaltsbefugnis ausländischer Staatsangehöriger verstößt gegen die in Art. 14 EMRK, Art. 23 GFK und EFA niedergelegten Diskriminierungsverbote.

Nach Auffassung von UNHCR ist die Praxis deutscher Behörden, die Aufenthaltsgenehmigung sozialhilfebedürftiger Flüchtlinge auf das Gebiet des Bezirks oder Landkreises zu beschränken, in dem diese erteilt wurde, mit dem internationalen Recht nicht vereinbar. Sie verstößt sowohl gegen das in Art. 26 GFK sowie anderen Menschenrechtsverträgen garantierte Recht auf Freizügigkeit als auch die Diskriminierungsverbote der Art. 14 EMRK, Art. 23 GFK und Art. 1 des Europäischen Fürsorgeabkommen.

UNHCR Berlin, März 2000