Rechtsanwalt Dr. Holger Hoffmann, Fachanwalt
für
Verwaltungsrecht, Bremen
Aufenthaltsrechtliche Perspektiven für
Angehörige von Minderheiten aus
dem Kosovo
I. Vorbemerkung
Über die Lage im Kosovo, die Risiken
für Rückkehrer nach dort und
die verwaltungsgerichtliche Rechtsprechung
zu Asyl- und
Asylfolgeverfahren dieser Flüchtlingsgruppe
ist in den vergangenen
Monaten häufig und ausführlich in
dieser Zeitschrift berichtet worden
(vgl. ASYLMAGAZIN 11/99 - S. 21 - 23, 12/99,
S. 20 - 27 und
1-2/2000, S. 24 - 37 - jeweils mit Hinweisen
auf weitere
Dokumentationen). Die neuesten Informationen
des UNHCR zur
Rückkehr in das Kosovo wurden im Heft
1-2/2000 ab Seite 62
abgedruckt.
Aktuelle Informationen über die Sicherheitssituation
und die
humanitäre Lage in den einzelnen Gebieten
des Kosovo können
erfragt werden über eine UNHCR-Hotline
(Tel. 030-20 16 61 77 -
werktags 9.00 Uhr bis 17.00 Uhr). Hinzuweisen
ist auch auf den
Bericht der Gesellschaft für bedrohte
Völker zur Lage der Roma und
Aschkali im Kosovo, Stand November 1999.
An Informationsquellen zur Lage in Kosovo
besteht offensichtlich in
Deutschland kein Mangel. Dies löst jedoch
nicht das Grundproblem
der meisten Flüchtlinge, die Beratung
bei Sozialarbeitern und
Anwälten suchen. Ihnen geht es in der
Regel darum, Möglichkeiten zu
finden, ihren Aufenthalt in Deutschland jedenfalls
noch um einige Zeit
zu verlängern, weil sie ihr persönliches
Risiko bei Rückkehr in den
Kosovo jetzt noch für zu hoch halten.
Neuere Presseberichte über die wiederaufgeflammten
Auseinandersetzungen in der Stadt Kosovska-Mitrovica,
die auch die
geringen Möglichkeiten der KFOR-Soldaten,
derartige Übergriffe zu
verhindern, offengelegt haben, bewirken zusätzliche
Verunsicherung
und Besorgnis über die Sicherheitslage
im Falle einer Rückkehr.
Ängste und Unsicherheiten führen
dann häufig zu dem Ansinnen, es
möge jetzt ein Asylfolgeantrag gestellt
werden. Ein solcher Wunsch
wird insbesondere von Menschen vorgetragen,
die früher zunächst
Asylverfahren als ”albanische Volkszugehörige”
durchgeführt haben
und die nun vortragen, eigentlich gehörten
sie zu einer Minderheit,
oft Roma oder Aschkali.
Im Folgenden soll unter Berücksichtigung
der bisher publizierten
Rechtsprechung und anderer Quellen eine Einschätzung
dazu
versucht werden, ob und wenn ja, unter welchen
Voraussetzungen
derartige Asyl- und Asylfolgeverfahren sinnvoll
sein können.
II . Differenzierungen
1) Im ai-asylinfo 1-2/2000, Seite 19 f. ist
ein Brief des
Bundesinnenministers an den Bundesvorsitzenden
der Gesellschaft
für bedrohte Völker abgedruckt,
in dem es heißt ”was die
Rückführung der Flüchtlinge
aus dem Kosovo angeht, bin ich mit
Ihnen einig, dass dabei die besondere Situation
der Volksgruppe der
Roma und Aschkali nicht unberücksichtigt
bleiben darf.”
Das Innenministerium NRW hat mit Erlass vom
17.12.1999 unter
Bezugnahme auf einen Brief des BMI an die
Länderinnenminister vom
15.12.1999 (Abdruck: ai-asylinfo 1-2/2000,
S. 17 f.) die
Bezirksregierungen ausdrücklich darauf
hingewiesen, dass in
Gesprächen mit Ausreisewilligen darauf
aufmerksam gemacht werden
sollte, dass für Personen, die nicht
aus dem Kosovo stammen oder
die nicht albanisch sprechen unter Umständen
eine erhebliche
Gefährdung bestehen könne und die
Weiterreise an den Zielort nicht
gesichert sei.
Praktische Konsequenz dieser Auffassung ist,
dass das BMI weiterhin
dem Bundesamt untersagt, Entscheidungen in
Asyl- oder
Asylfolgeverfahren zu treffen, in denen die
Antragsteller geltend
machen, den Gruppierungen der Roma und Aschkali
zuzugehören.
In bereits gerichtlich anhängigen Verfahren
haben bereits einzelne
Verwaltungsgerichte Abschiebungsschutz gemäß
§ 53 Abs. 6 Satz 1
AuslG aufgrund der Zugehörigkeit zur
Volksgruppe der Roma im
Kosovo gewährt (vgl. VG Stuttgart - Urteil
vom 05.11.1999 - A 16 K
15040/98, R5715; vgl. auch ASYLMAGAZIN 1-2/2000,
S. 27 f.: VG
Freiburg - Urteil vom 03.12.1999 - A 7 K 12501/98:
quasi-staatliche
Gruppenverfolgung von Roma und Aschkali -
keine Fluchtalternative
in Serbien und Montenegro) oder jedenfalls
die aufschiebende
Wirkung der Klagen gegen Abschiebungsandrohungen
aus diesem
Grunde angeordnet (vgl. VG Oldenburg - Beschluss
vom 21.10.1999
- 12 B 3742/99, R5716).
In einer Entscheidung des VG Mainz vom 17.12.1999
(6 L
1139/99.MZ, R5717) wird offengelassen, ob
die Voraussetzungen
des § 53 Abs. 6 Satz 1 AuslG vorliegen.
Vorläufiger Rechtsschutz
könne über einen Antrag gemäß
§ 123 VWGO gegen die
Ausländerbehörde erreicht werden.
Zugleich wird allerdings in dieser
Entscheidung darauf hingewiesen, dass für
einen derartigen
”Eilantrag” kein Rechtsschutzinteresse bestehe,
da der faktische
Abschiebungsstopp immer noch gelte und nicht
abzusehen sei, wann
eine Abschiebung anstehe.
2) Trotz der teilweise für Roma und Aschkali
positiven
Entscheidungen erscheint Vorsicht und gewisse
Skepsis hinsichtlich
des weiteren Verlaufs der Verfahren angezeigt:
Wenn jetzt in einem Asylfolgeantrag zur Begründung
angegeben
wird, man habe zwar früher erklärt,
kosovo-albanischer
Volkszugehörigkeit zu sein, gehöre
jedoch tatsächlich einer
nicht-albanischen Volksgruppe im Kosovo zu,
wird man seitens des
Bundesamtes mit dem Gegenargument zu rechnen
haben, dass
damit keine ”neue Tatsache” dargelegt wird.
Die Volkszugehörigkeit
bestand auch schon in vorangegangenen und
rechtskräftig
abgeschlossenen Asylverfahren. Damit scheitert
der Antrag dann an
den Vorschriften der § 71 Abs. 1 AsylVfG
i. V. m. § 51 Abs. 1 VwVfG.
3) Wenn ein Flüchtling deutlich machen
kann, dass er ”erst jetzt”
erfahren hat und nicht ”schon immer” wusste,
dass er der
Volksgruppe der Roma oder Aschkali zugehört,
werden absehbar
vom Bundesamt erhebliche Voraussetzungen hinsichtlich
der
Plausibilität dieses Vortrages gemacht
werden. Im übrigen ist zu
beachten, dass diese ”neue” Tatsache auch
innerhalb der
Dreimonatsfrist des § 51 VwVfG hätte
vorgetragen werden müssen.
Es wird damit darauf ankommen, in der Antragstellung
deutlich zu
machen, warum eben ”erst jetzt” das Bewusstsein
einer Zugehörigkeit
dieser Volksgruppe erlangt werden konnte.
4) Zu § 53 VI AuslG: In einer Entscheidung
vom 19.11.1996 (1 C 6/95
- NVwZ 1997, 685 ff.) hat das Bundesverwaltungsgericht
ausgeführt,
die individuelle Furcht eines Ausländers,
von einer extremen
allgemeinen Gefahrenlage in erheblicher Weise
betroffen zu werden,
sei dann begründet, wenn es ihm bei verständiger
Würdigung der
gesamten Umstände seines Falles nicht
zuzumuten sei, in den
betreffenden Staat abgeschoben zu werden.
Maßgeblich sei insoweit
eine objektive Beurteilung.
Wann die Furcht eines Einzelnen angesichts
einer allgemeinen
Gefahrenlage als begründet anzusehen
sei und damit zu einem
zwingenden Abschiebungshindernis führe,
hänge wesentlich von den
Umständen des Einzelfalles ab und entziehe
sich einer rein
quantitativen oder statistischen Betrachtung.
Die drohenden Gefahren müssten jedoch
nach Art, Ausmaß und
Intensität von einem solchen Gewicht
sein, dass sich daraus bei
objektiver Betrachtung für den Ausländer
die begründete Furcht
ableiten lasse, selbst in erheblicher Weise
Opfer der extremen
allgemeinen Gefahrenlage zu werden.
Bezüglich der Wahrscheinlichkeit des
Eintritts der drohenden
Gefahren sei gegenüber dem im Asylrecht
entwickelten
Prognosemaßstab der beachtlichen Wahrscheinlichkeit
von einem
”erhöhten Maßstab” auszugehen.
Nur dann rechtfertige sich die
Annahme eines aus den Grundrechten folgenden
zwingenden
Abschiebungshindernisses über die gesetzliche
Sperrwirkung des §
53 Abs. 6 Satz 1 AuslG hinaus (BVerwG – a.
a. O.).
Einige Gerichte vertreten die Auffassung,
dass gegenwärtig und auf
absehbare Zeit für Rückkehrer in
den Kosovo keine extreme
Gefahrenlage der Art besteht, wie sie vom
Bundesverwaltungsgericht
in der oben zitierten Entscheidung beschrieben
wurde (vgl. 1.
Kammer des VG Darmstadt - Beschluss vom 03.01.2000,
R5718;
ähnlich: VG Sigmaringen - Urteil vom
06.12.1999 - A 7 K 1187/99 -
ASYLMAGAZIN 1-2/2000, Bl. 25 f.; ähnlich:
VG Münster - Urteil vom
12.11.1999 - 4 K 288/95.A - ASYLMAGAZIN, Heft
1-2/2000, Seite 26
f.).
Letztlich berufen sich die Gerichte in ihren
Entscheidungen
insbesondere darauf, dass derzeit eine Abschiebung
nach
Jugoslawien faktisch nicht in Betracht komme.
Das VG Münster führt
insoweit aus:
”Das Zusammenwirken der Regelungen im
Rückübernahmeabkommen mit dem Flugverbot
für die (jugoslawische
Fluggesellschaft) JAT führt zu einer
Lage, die in ihren Auswirkungen
einer generellen Regelung gemäß
§ 54 AuslG nahe kommt. Bei
dieser Sachlage ist es verfassungsrechtlich
nicht geboten, zusätzlich
Abschiebungsschutz gem. § 53 Abs. 6 Satz
1 AuslG ... zu gewähren.”
5) Nach Einschätzung d. Verf. würde
es geradezu einen
Beratungsfehler bedeuten, jetzt bei Angehörigen
von
Minderheitenvolksgruppen aus dem Kosovo die
Hoffnung zu
erzeugen, man werde mit einiger Gewissheit
über ein Asyl- oder
Asylfolgeverfahren einen Daueraufenthalt in
Deutschland erreichen.
Die politischen Verhältnisse und Absichten
sind nicht danach, und es
ist zu befürchten, dass sich ebenfalls
die obergerichtliche
Rechtsprechung dem - wie üblich - anpassen
wird.
6) Im Rahmen der Beratung wird daher darauf
hingewiesen werden
müssen, dass weiterhin finanzielle Rückkehrhilfen
bereitstehen und in
Anspruch genommen werden können und sollten.
Diese Möglichkeit
zur finanziellen Förderung wurde von
einigen Landesregierungen in
letzter Zeit nochmals aufgestockt. Insoweit
ist an dieser Stelle nur
darauf zu verweisen, dass die jeweils
einschlägigen
Landesregelungen sowie die Regelungen der
Bezirksregierungen,
Landkreise und Kommunen zur ”Rückkehrförderung”
im einzelnen
genau geprüft und die Möglichkeiten,
die daraus für eine finanzielle
Unterstützung von Rückkehrern sich
ergeben, mit den Betroffenen
erörtert werden sollten.
III. Abschieberisiko
1) Die im vergangenen Herbst für ”das
Frühjahr” avisierten
Ländererlasse zur zwangsweisen Rückkehr
in den Kosovo liegen
bisher nicht vor. Allerdings bemühen
sich die Ausländerbehörden der
Landkreise zur Zeit offenbar mit Nachdruck
darum,
”Rückkehrbereitschaft” herzustellen.
Wie psychologischer Druck
erzeugt wird, mag ein Formschreiben des Landkreises
Diepholz an
die betroffene Personengruppe von Ende Dezember
1999
verdeutlichen:
” ... Ihr Asylverfahren ist bereits seit längerer
Zeit abgeschlossen. Sie
sind zur Ausreise aus dem Gebiet der Bundesrepublik
Deutschland
verpflichtet.
Dieser Ausreiseverpflichtung sind Sie bisher
freiwillig nicht
nachgekommen. Da Abschiebungen in die Bundesrepublik
Jugoslawien bzw. in den Kosovo nicht möglich
sind, ist Ihr Aufenthalt
gemäß § 55 des Ausländergesetzes
... geduldet. Diese Duldungen
berühren nach § 56 Abs. 1 AuslG
jedoch nicht Ihre Verpflichtung zur
Ausreise aus dem Bundesgebiet.
Inzwischen sind freiwillige Ausreisen in den
Kosovo über den
Flughafen Prstina wieder möglich. Diese
freiwilligen Ausreisen
können auch ohne gültige Passdokumente
erfolgen.
Ich möchte Ihnen daher eindringlich raten,
Ihrer Ausreiseverpflichtung
nunmehr freiwillig nachzukommen. Entsprechende
freiwillige
Ausreisen werden in Zusammenarbeit mit der
internationalen
Organisation für Migration (IOM) befördert.
Die Eröffnung von Wegen zur zwangsweisen
Rückführung in den
Kosovo werden derzeit mit hoher Priorität
verfolgt. Sie müssen daher
in absehbarer Zeit mit Abschiebemaßnahmen
rechnen, falls Sie
nunmehr Ihrer Ausreiseverpflichtung freiwillig
nicht nachkommen
werden ... .”
Man muss kein Prophet sein, um zu prognostizieren,
dass in den
nächsten Monaten eine ähnliche Entwicklung
eintreten wird, wie bei
der Rückführung nach Bosnien: über
kurz befristete Duldungen, die
auch den Arbeitnehmern unter den Kosovo-Flüchtlingen
die
Weiterführung der Arbeitsverhältnisse
unmöglich machen und zudem
einen gewissen ”Ausreisedruck” erzeugen wollen,
sowie mit einer
”differenzierten Erlasslage”, die in gewissen
Umfange Rücksichten
auf familiäre Sondersituationen, Traumatisierungen
oder Lebensalter
nehmen wird, wird versucht werden, ”freiwillige
Rückkehr” zu
erzwingen.
2) Entsprechende ”bundesweite Vorgaben” lassen
sich bereits aus
dem ”IMK-Beschluss” vom 19.11.1999 entnehmen,
wenn es dort
unter I.2. heißt: ”Die Kosovo-Flüchtlinge
müssen zügig zurückgeführt
werden ... Die Innenminister und -senatoren
schaffen unverzüglich
die Voraussetzungen, dass im nächsten
Frühjahr die Rückführung
der Kosovo-Albaner in erheblichem Umfang erfolgen
kann. Die
Rückführung muss im nächsten
Jahr im wesentlichen abgeschlossen
werden.”
Schon vor dem militärischen Eingreifen
der NATO im Februar 1999
galt zwischen Deutschland und Jugoslawien
das am 10.10.1996
geschlossene ”Abkommen über die Rückführung
und
Rückübernahme von ausreisepflichtigen
deutschen und
jugoslawischen Staatsangehörigen”. Zwar
sind entsprechende
Rückübernahmen nach den Regelungen
des Abkommens in
Richtung Jugoslawien nur sehr zögerlich
erfolgt. Das Abkommen gilt
jedoch weiterhin auch und gerade vor dem politischen
Hintergrund,
dass die NATO-Staaten die Provinz Kosovo nicht
von Jugoslawien
trennen, sondern weiterhin von einer Einheitlichkeit
des
Staatsgebietes ausgehen. Dementsprechend gilt
dann auch weiterhin
der Staatsvertrag ”Rückübernahmeabkommen”
für das gesamte
Territorium. Ob die jugoslawische Regierung
zur Durchführung der
Regelungen bereit sein wird, darf allerdings
bezweifelt werden.
Ferner wurde am 11.10.1999 eine Vereinbarung
zwischen der
deutschen und der mazedonischen Regierung
über die Gestattung
der Durchreise jugoslawischer Staatsangehöriger
in die
Bundesrepublik Jugoslawien in das Kosovo geschlossen.
Nach dem
Inhalt dieser Regelung gestattet die mazedonische
Regierung die
Durchreise von in Deutschland aufhältigen
jugoslawischen
Staatsangehörigen aus dem Kosovo durch
mazedonisches
Hoheitsgebiet zum Zwecke der freiwilligen
Rückkehr in das Kosovo.
Die Reise erfolgt organisiert und in Gruppen
auf dem Luftweg nach
Skopje. Die Organisation der Weiterreise der
Rückkehrer in das
Kosovo wird durch die Regierung der Bundesrepublik
Deutschland
sichergestellt (Art. 1 Abs. 1 des Abkommens).
Vom gleichen Tag stammt eine weitere Vereinbarung
zwischen
beiden Regierungen, die auch die ”Durchbeförderung”
jugoslawischer Staatsangehöriger durch
mazedonisches Gebiet in
den Kosovo gestattet. Mit diesem Abkommen
soll sichergestellt
werden, dass Abschiebungen von Personen, die
aus dem Kosovo
stammen, über mazedonisches Staatsgebiet
in den Kosovo möglich
sind.
Zwangsweise Rückführungen sollen
im übrigen in einem
abgestimmten Verfahren in Absprache mit der
Grenzschutzdirektion
Koblenz in Form von Charterflügen erfolgen.
3) Das oben zitierte Material vermittelt folgendes
vorläufige Bild:
Angehörige von Minderheiten, insbesondere
Roma und Aschkali,
werden sich in der absehbaren Zukunft weiter
in Deutschland
aufhalten können.
Für diese Aufenthaltszeit ist ein
Asyl- oder Asylfolgeverfahren nicht
erforderlich. Ob die Durchführung derartiger
Verfahren im Ergebnis
zu weiterer Aufenthaltsverlängerung führen
wird, ist noch nicht sicher
zu prognostizieren. Die Rechtsprechung ist
uneinheitlich.
In der Beratungssituation sollte mit den Flüchtlingen
detailliert die
Möglichkeit zu freiwilliger Rückkehr
besprochen werden im Hinblick
auf die noch bereitgestellten finanziellen
Rückkehrhilfen.
Dies schließt nicht aus, in Einzelfällen
nach sorgfältiger Beratung
Abschiebungsschutz gem. § 53 Abs. 6 AuslG
geltend zu machen.
Allerdings sollte dabei bedacht werden, dass
selbst bei ”Erfolg” eines
solchen Antrages die aufenthaltsrechtliche
Konsequenz zunächst nur
in der Verlängerung der Duldung um weitere
drei Monate besteht (§
41 AsylVfG) und nicht zu einem ”Daueraufenthaltsrecht”
führt.