Süddeutsche Zeitung

06. September 2001

SPEKTAKULÄR IN DIE FALSCHE RICHTUNG

Zehn Gründe, warum Otto Schilys Entwurf für ein Zuwanderungs- und Ausländerrecht sehr verbesserungsbedürftig ist

Von Heribert Prantl

Fast jede Stellungnahme zum Schily- Gesetz beginnt mit dem Satz: "In der Kürze der Zeit". Seit vier Wochen ist der Referentenentwurf zu einem Zuwanderungsgesetz auf dem Markt, schon in drei Wochen soll er im Kabinett verabschiedet und in den Gesetzgebungsgang gebracht werden. Kein Gesetz von diesem Umfang und von dieser Tragweite ist je in der Bundesrepublik mit einem solch knappen Zeitplan kalkuliert worden. 120 Jahre nach der ersten Anwerbung von Arbeitskräften im wilhelminischen Kaiserreich und 45 Jahre nach dem ersten Anwerbeabkommen in der Bundesrepublik wird die Einwanderung erstmals gesetzlich umfassend geregelt – aber man will sich für das Jahrhundertwerk alles in allem nicht mehr als ein halbes Jahr Zeit nehmen.

Das Gesetz ist ein Artikelgesetz, ein ganzes Paket von Gesetzen also: Es regelt erstmals die Zuwanderung von Arbeitskräften und krempelt gleichzeitig das gesamte Ausländerrecht und weite Teile des Asyl- und Flüchtlingsrechts um. In den Stellungnahmen der Wohlfahrtsverbände, der Ausländerbeauftragten, der Arbeitsgemeinschaften für Flüchtlinge, den ersten Erklärungen aus den Kirchen, auch in den Bewertungen der Grünen ist die Freude über die Tatsache, dass es ein Zuwanderungsgesetz geben soll, dem Schrecken darüber gewichen, was in diesem Gesetz steht. Vielen von denen, die das Gesetz sehnlichst erwartet haben, ergeht es nun wie den Israeliten nach ihrem vierzigjährigen Zug durch die Wüste: Sie stehen vor dem gelobten Land – und entdecken, dass es erst noch urbar gemacht werden muss; und erschrecken furchtbar, weil sie sich kaum vorstellen können, wie das in kurzer Zeit geschehen soll.

Eine Reihe von Verbänden, von Amnesty International bis zur Neuen Richtervereinigung, haben eine gemeinsame umfangreiche Stellungnahme vorgelegt, die dem Schily-Entwurf vorwirft, bisher in Deutschland geduldete Flüchtlinge "dem Zustand der Rechtlosigkeit" auszuliefern. Das Papier der Ausländerbeauftragten Marieluise Beck listet krasse Fehler auf: Der Referentenentwurf weise im Flüchtlingsrecht "spektakulär in die falsche Richtung". Wer die Voten liest, spürt: Man fühlt sich überrumpelt und getäuscht. Die Erwartungen, die durch den Bericht der Süssmuth-Kommission geweckt wurden, blieben "weitgehend unerfüllt" , stellt die Caritas fest. Der Deutsche Anwaltverein (DAV) stellt fest: Die "dringend erforderlichen Reformen werden nicht umgesetzt"; das Schily-Gesetz sei "nicht zukunftsorientiert".

Die derzeitige Kritik der Grünen, der Wohlfahrtsverbände und der Kirchen konzentriert sich auf die "humanitären Verschlechterungen" im Flüchtlingsrecht. Auch die Freude an dem Teil des Gesetzes, der die Zuwanderung regelt, ist aber nicht ungetrübt. Die Kritik lässt sich in zehn Punkten zusammenfassen:

1. Zwei-Klassen-Recht

Das Gesetz schafft ein Zwei-Klassen-Recht bei Einwanderung und Integration. Die rechtlich stabile "Niederlassungserlaubnis" wird nur den hochqualifizierten und besserverdiendenen Ausländern sofort erteilt; nur deren Kinder sind bis zum 18. Lebensjahr in Deutschland willkommen. Alle anderen Ausländer erhalten nur eine mindere "Aufenthaltserlaubnis" und sind bei deren Verlängerung sowie beim Erwerb der Niederlassungserlaubnis vom Ermessen der Behörden abhängig; ihre Kinder dürfen, wenn sie nach Deutschland geholt werden sollen, nur bis zu zwölf Jahre alt sein. Wo bleibt die Gleichheitsgrundsatz nach Artikel 3Grundgesetz? Der Gesetzentwurf belässt es nur dann beim bisherigen Nachzugsalter von 16 Jahren, wenn die Kinder "im Familienverband" einreisen. Das heißt: Der normale ausländische Familienvater, der ja zunächst nur eine zeitlich befristete Aufenthaltserlaubnis bekommt, kann nicht erst testen, ob die Zuwanderung klappt. Er muss sofort seine Familie mitbringen, ohne zu wissen, ob er letztendlich die dauerhafte Niederlassungserlaubnis erhält. Die Zuwanderungskommission wollte dagegen das Nachzugsalter (wie in fast ganz Europa üblich) auf 18 Jahre festgesetzt wissen.

2. Spaltung der Bevölkerung

Die Voraussetzungen für die rechtlich stabile Niederlassung werden so hoch

gehängt, dass der dauerhafte Aufenthalt für große Gruppen alter, schlecht ausgebildeter oder sozial schwacher Ausländer, die teilweise schon seit Jahren

in Deutschland leben, fast unmöglich wird. Ein Großteil der derzeit 1,7 Millionen Menschen mit befristeter Aufenthaltserlaubnis wird deshalb keinen Anspruch auf diese Aufenthaltsverfestigung haben. Die Ausländerbeauftragte der Bundesregierung befürchtet deshalb eine "weitere Spaltung" der Bevölkerung.

3. Rotationsprinzip

Eine Anwerbepolitik, die sich am Rotationsprinzip orientiert, darf sich nicht wiederholen. Wenn die Paragrafen so konstruiert werden, dass man die Ausländer nach Belieben wieder loswerden kann, legt man die alten Fehler neu auf. Der Referentenentwurf sieht die Möglichkeit vor, die Verlängerung der Aufenthaltserlaubnis von vornherein auszuschließen, ohne dass dafür klare Kriterien genannt werden, die das Ermessen der Behörden begrenzen. Dieses Rotationsprinzip sei "integrationspolitisch inakzeptabel", heißt es im Gutachten der BAG Wohlfahrtspflege.

4. Uferloses Ermessen

Das Gesetz nennt keine Kriterien für die Erteilung und Verlängerung von Aufenthaltserlaubnissen. Die Rechtssicherheit und die Rechtsklarheit bleiben so auf der Strecke. Selbst dort, wo das Gesetz Ansprüche gewährt – etwa beim Familiennachzug – stehen diese unter unbestimmten Vorbehalten. Über jedem Ausländer in Deutschland schwebt das Damoklesschwert nach Paragraf 5 Absatz 1 Nummer 3 des neuen Aufenthaltsgesetzes: Jede Erteilung eines Aufenthaltstitels setzt voraus, dass "der Aufenthalt des Ausländers...Interessen der Bundesrepublik Deutschland nicht beeinträchtigt oder gefährdet".

5. Neue Rechtsunklarheiten

Die Regelungen zur Arbeitsmigration sind unklar konstruiert, das Verhältnis zwischen Arbeitsverwaltung und Ausländerbehörden ist nicht geklärt – jede dieser Behörden kann, nach jeweils verschiedenen Vorschriften, die Aufenthaltserlaubnis widerrufen. Demzufolge gibt es auch zwei verschiedene Klagewege.

6. Schlechterstellung von "Geduldeten"

Nicht nur der CDU-Politiker Christian Schwarz-Schilling geißelt seit langem das Verwaltungsinstrument der "Duldung" von Ausländern, das zu einem über Jahre währenden, aber rechtlich wenig gesichertem Aufenthalt führe. Schily hatte versprochen, diesen unklaren Status abzuschaffen. Er tut dies auch, streicht das Instrument der "Duldung", sieht aber für den Großteil der bisher geduldeten Ausländer keinen Ersatz vor. Eine Minderheit von ihnen soll eine "Bescheinigung über die Aussetzung der Abschiebung" erhalten. Der Rest fällt ins rechtliche Nichts. Es gibt dann einige hunderttausend Menschen mehr ohne Papiere in Deutschland.

Nach dem geplanten Recht soll der Großteil der bislang geduldeten Ausländer künftig nicht mehr in Deutschland arbeiten. Dies widerspricht der bisherigen

Politik der rot-grünen Bundesregierung, die noch vor kurzem die Arbeitssituation von allen geduldeten Ausländern verbessert hatte. Stattdessen sollen nun,

so das Schily-Gesetz, für diesen Personenkreis in allen Bundesländern "Ausreisezentren" errichtet werden.

7. Nichtstaatliche Verfolgung

Die Regierung hatte Verbesserungen für schutzbedürftige Flüchtlinge in Aussicht gestellt. Der Gesetzentwurf enthält sie nicht. Die bisher im deutschen Recht bestehende Schutzlücke für die Opfer nichtstaatlicher und geschlechtsspezifischer Verfolgung (wie sie etwa der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte festgestellt hat) bleibt erhalten und wird sogar größer. Unter anderem deswegen, weil dem Flüchtling Mitwirkungspflichten bei dem Nachweis auferlegt werden, dass für ihn eine Ausreise in einen anderen Staat unzumutbar ist; die Nichterfüllung dieser Pflicht lässt sich unschwer konstruieren.

Von der Abschiebung eines Ausländers "soll" nach dem neuen Recht abgesehen werden, "wenn dort für diesen Ausländer eine erhebliche konkrete Gefahr für Leib, Leben oder Freiheit besteht", heißt es in Paragraf 60 Absatz 7 des geplanten Aufenthaltsgesetzes. Die Kritik fordert "aus zwingenden völkerrechtlichen Gründen" eine eindeutige Fassung: "Ein Ausländer darf nicht in einen Staat abgeschoben werden, wenn dort für diesen eine konkrete Gefahr für Leib, Leben oder Freiheit besteht."

8. Verschärfungen

– Das eigenständige Aufenthaltsrecht für ausländische Ehegatten, erst vor kurzem von Rot-Grün eingeführt, ist in Frage gestellt.

– Das komplizierte und starre deutsche Ausweisungssystem bleibt überwiegend erhalten.

– Zum erstenmal in der Rechtsgeschichte der Bundesrepublik wird der Versuch unternommen, durch gesetzgeberische Maßnahmen den Schutz der Genfer Flüchtlingskonvention bewusst zu unterlaufen. Künftig sollen die sogenannten gewillkürten Nachfluchtgründe im Asylfolgeantragsverfahren nicht mehr berücksichtigt werden. Das heißt: Ein Flüchtling, der in Deutschland gegen das diktatorische Regime seines Heimatlandes protestiert hat, kann, auch wenn ihm deswegen höchste Gefahr droht, dorthin abgeschoben werden. Das politische Engagement von Flüchtlingen wird also sanktioniert.

– Das Bundessozialhilfegesetz hat den Anspruch, jedem ein Leben in Würde zu ermöglichen. Mit dem Asylbewerberleistungsgesetz wird schon seit Jahren für Asylsuchende das Leistungsniveau um etwa 30 Prozent unter die Sozialhilfe gesenkt; es sind auch überwiegend Sach- statt Geldleistungen vorgesehen. Zunächst galten die geminderten Leistungen für ein Jahr, dann für drei Jahre, künftig sollen sie unbegrenzt gelten. Darüber hinaus wird die Leistungskürzung auf alle Ausländer mit Abschiebungsschutz ausgedehnt.

9. Was fehlt

– Der Schutz straffällig gewordener in Deutschland geborener und aufgewachsener Jugendlicher vor Ausweisung und Abschiebung.

– Der Schutz unbegleiteter minderjähriger Flüchtlinge, wie ihn die UN- Kinderrechtskonvention vorschreibt. Der deutsche Vorbehalt zu dieser Konvention bleibt aufrechterhalten.

– Es fehlt eine Härtefallregelung. Stattdessen sollen die Kirchen dem Staat die Flüchtlinge, deren Schutz sie begehren, abkaufen.

– Es fehlt eine Neugestaltung des Flughafenverfahrens und der Abschiebehaft.

10. Was droht

Alle wichtigen Entscheidungen fallen künftig ohne das Parlament in politikfernen Verwaltungsgremien. Integrationspolitik wird dann im Wesentlichen durch das Bundesinnenministerium gestaltet; andere Ressorts, etwa das Arbeits- und Sozialministerium, sind faktisch ausgeschlossen. Es droht also in diesem Bereich eine Dominanz von Kriterien der inneren Sicherheit.

Dies alles sind nicht die Kritikpunkte, um die es etwa der CDU/CSU in ihrer Auseinandersetzung mit dem Bundesinnenminister geht – darum hat Otto Schily für diese inhaltliche Kritik kein Ohr. Die Caritas meint lapidar: Offenbar sei das Interesse am Konsens mit der Union größer als das Interesse an der sachlichen Lösung gesellschaftspolitisch wichtiger Fragen.