Der von Bundesinnenminister Schily Anfang August vorgestellte Referentenentwurf für ein Zuwanderungsgesetz sieht gravierende Verschärfungen für in Deutschland lebende Migranten und Flüchtlinge vor. Von Seiten des Bundesinnenministeriums wird extremer Zeitdruck gemacht. Innerhalb weniger Wochen sollen die Fraktionen sich verständigen. Vorgesehen ist, dass das Gesetzeswerk im Oktober 2001 in den Bundestag als Regierungsvorlage eingebracht und noch in diesem Jahr verabschiedet wird.

Neben einigen wenigen Verbesserungen (Gleichstellung der Flüchtlinge nach der Genfer Flüchtlingskonvention mit solchen nach Artikel 16 a Grundgesetz) sieht der Schily-Entwurf gravierende Verschärfungen vor. Das Gesetzeswerk kann Tausende in die Illegalität treiben. Die soziale Entrechtung wird weitergeschrieben. Positive europäische Entwicklungen sollen blockiert werden. Zu den Regelungen im Einzelnen:

250 000 Ausländer, darunter nicht nur abgelehnte Asylsuchende, haben bisher eine Duldung. Dass sie zum großen Teil über Jahre hinweg mit diesem provisorischen Status leben müssen, wurde in der Vergangenheit zu Recht kritisiert. Kettenduldungen sollen abgeschafft werden, so auch die Forderung der Süssmuth-Kommission. Nun schüttet Otto Schily das Kind mit dem Bade aus. Die Duldung sollte wegfallen, aber nur für eine Minderheit der bislang Geduldeten soll sie durch eine "Bescheinigung" über die Aussetzung der Abschiebung ersetzt werden. Lediglich sechs Prozent der bislang Geduldeten haben eine Duldung auf der Basis von § 53 Ausländergesetz, als Folge eines gesetzlichen Abschiebungsverbots, aus Gründen der Genfer Flüchtlingskonvention, der Europäischen Menschenrechtskonvention oder weil das Grundgesetz die Durchsetzung ihrer Abschiebung nicht zulässt. Viel mehr Menschen aber haben – eine Folge des Hinausdefinierens von schutzbedürftigen Menschen aus dem Asyl und vorrangigen Schutzsystemen, lediglich eine Duldung nach § 55 Absatz 2 Ausländergesetz. Ihre Abschiebung verhindern "tatsächliche Abschiebungshindernisse", zum Beispiel weil es keinen Abschiebungsweg gibt oder der Zielstaat der Abschiebung sie nicht aufnimmt. Für diese große Personengruppe soll es nach den Vorstellungen des Gesetzentwurfes künftig nicht einmal die "Bescheinigung" geben. Sie fallen ins rechtliche Nichts. Ihnen droht die gesetzlich geregelte Rechtlosigkeit.

UNHCR, PRO ASYL, Kirchen, Wohlfahrtsverbände und andere Nichtregierungsorganisationen fordern seit langem: Die Genfer Flüchtlingskonvention muss auch in Deutschland endlich so umgesetzt werden, wie dies die meisten anderen europäischen Staaten tun. Opfer nichtstaatlicher und geschlechtsspezifischer Verfolgung müssen den Flüchtlingsstatus nach der Genfer Flüchtlingskonvention erhalten. Auch die SPD-Bundestagsfraktion hat sich noch im Juni 2001 für Verbesserungen eingesetzt und Vorschläge gemacht, wie die Schutzlücke für diese Personengruppe geschlossen werden kann. Die Lücke bleibt nicht nur – sie wird sogar größer.

Eine Klarstellung im Gesetz, dass auch eine von nichtstaatlichen Organisationen ausgehende Verfolgung zur Anerkennung der Flüchtlingseigenschaft im Sinne der Genfer Flüchtlingskonvention führt, sucht man vergeblich. Wie bisher auf § 53 Absatz 6 Ausländergesetz werden die auf diese Weise bereits um einen vernünftigen Schutzstatus Geprellten künftig auf den § 60 Absatz 7 Aufenthaltsgesetz verwiesen. Der alte Zustand wäre die Erteilung einer Duldung gewesen. Die aber kennt das neue Gesetz nicht mehr. Theoretisch wäre nun eine befristete Aufenthaltserlaubnis denkbar. Doch der neue § 60 Aufenthaltsgesetz steht unter einem entscheidenden Vorbehalt: Die Aufenthaltserlaubnis nach § 25 Absatz 3 wird nicht erteilt "wenn die Ausreise in einen anderen Staat möglich und zumutbar ist". Was harmlos klingt, hat weitreichende Folgen. Bisher musste die Behörde die Abschiebung in einen konkreten Staat androhen. War sie in der Praxis nicht vollziehbar, war die Konsequenz: Eine Duldung musste erteilt werden. Nunmehr kann die Ausländerbehörde behaupten, dass eine Ausreise in einen anderen Staat möglich und zumutbar sei. Den Nachweis, dass sie in keinen anderen Staat ausweisen können, müssen die Betroffenen nun selbst führen. Die Beweislast wird umgekehrt. Die Folge: Eine aufenthaltsrechtliche Besserstellung wird den Opfern nichtstaatlicher und geschlechtsspezifischer Verfolgung nur im Ausnahmefall zuteil. Den meisten droht eine ungewisse Zukunft. Sie werden oftmals nicht mehr in den Händen halten als die Bescheinigung, dass ihre Abschiebung ausgesetzt wurde.

Das neue Gesetzeswerk koppelt die Arbeitserlaubnis daran, dass ein "Aufenthaltstitel" erteilt wird. Eine bloße "Bescheinigung" nach § 60 Aufenthaltsgesetz ist jedoch kein Aufenthaltstitel. Bislang geduldete Ausländer dürfen also nicht mehr arbeiten.

Ob und unter welchen Voraussetzungen Asylsuchende künftig während der Dauer des Verfahrens arbeiten dürfen ist unklar. Zwar sieht § 61 Absatz 2 Asylverfahrensgesetz (neu) vor, dass einem Asylbewerber nach einem Jahr des Aufenthalts in Deutschland die Ausübung einer Beschäftigung erlaubt werden kann, wenn das Arbeitsamt zustimmt oder durch eine Rechtsverordnung festgelegt ist, dass eine Beschäftigung auch ohne Genehmigung möglich ist. Die Rechtsverordnung liegt noch nicht vor. Klar ist damit bislang nur ein gesetzliches Arbeitsverbot für die ersten 12 Monate. § 61 Absatz 2 Asylverfahrensgesetz steht jedoch im Widerspruch zu Artikel 9, Änderung des dritten Buches des Sozialgesetzbuch in Kombination mit § 4 Aufenthaltsgesetz. § 284 (neu) des Sozialgesetzbuches besagt, dass Ausländer nur dann eine Beschäftigung ausüben dürfen, wenn der Aufenthaltstitel es erlaubt. Da jedoch die Aufenthaltsgestattung während des Asylverfahrens in § 4 des Aufenthaltsgesetzes nicht als Aufenthaltstitel aufgeführt ist dürfen Asylsuchende während der Dauer des Asylverfahrens generell nicht arbeiten. Zumindest besteht hier ein Widerspruch zwischen dem Asylverfahrensgesetz und dem Aufenthaltsgesetz.

Während das Bundessozialhilfegesetz den Anspruch hat, einem jeden ein Leben in Menschenwürde zu ermöglichen, gilt seit in Kraft treten des Asylbewerberleistungsgesetzes für Asylsuchende und andere Personengruppen nur noch eine "Menschenwürde mit Rabatt". Überwiegend werden sie mit Sachleistungen abgespeist. Das Leistungsniveau liegt mehr als 30 Prozent unterhalb der Sozialhilfe in der Nähe des physischen Existenzminimums. Seit Jahren wird die Ausgrenzung der Betroffenen mit einer Art Salami-Taktik vorangetrieben. Zunächst galten die geminderten Leistungen für ein Jahr, dann für drei Jahre. Künftig soll das katastrophale Leistungsniveau zeitlich unbegrenzt gelten.

Auch den Betroffenenkreis will man erheblich ausweiten: Auf alle Ausländer mit Abschiebungsschutz, auch dann, wenn deren Abschiebung ausgesetzt ist, weil sie Anspruch auf diesen Abschiebungsschutz etwa auf Grund völkerrechtlicher Bestimmungen haben.

Viele Flüchtlinge engagieren sich nach ihrer Flucht politisch und weisen auf menschenrechtswidrige Zustände in ihrem Herkunftsland hin. Werden bei ihnen keine Vorfluchtgründe anerkannt, gelten sie also nicht bereits als auf Grund von Vorkommnissen in ihrem Heimatland Verfolgte, dann soll ihnen dieses Engagement im Folgeverfahren künftig zum Nachteil gereichen. § 28 Absatz 2 Satz 1 Asylverfahrensgesetzentwurf (neu) sieht vor, dass in diesen Fällen eine Anerkennung des "kleinen Asyls" – des Flüchtlingsstatus nach der Genfer Flüchtlingskonvention, ausgeschlossen ist. Bei diesem Vorschlag handelt es sich um eine eklatante Missachtung der Genfer Flüchtlingskonvention, die einen solchen Ausschluss vom Flüchtlingsstatus in diesen Fällen nicht vorsieht. Wer demonstriert, muss die Folgen tragen, das ist die Botschaft.

PRO ASYL, Kirchen und Verbände fordern seit langem eine gesetzliche Härtefallregelung im Ausländergesetz, mit der schwierige Einzelfälle gelöst werden. Obwohl in der Koalitionsvereinbarung eine Prüfung der Frage vereinbart wurde, legt sich Bundesinnenminister Schily mit dem Gesetzentwurf fest: keine Härtefallregelung. Nach den Vorstellungen des Bundesinnenministers sollen Kirchen und internationale Organisationen jedoch die Möglichkeit bekommen, Menschen einen Aufenthalt zu sichern: Voraussetzung ist, dass sie den Lebensunterhalt und die Krankenversicherung dauerhaft garantieren. Die entsprechenden Paragrafen des Gesetzentwurfes sind unklar.

Die Position der Kirchen ist eindeutig: Kirchenasyl hat zum Ziel, den Staat zu einer Überprüfung von falschen oder moralisch unerträglichen Entscheidungen zu bewegen. Der Staat wird nicht aus seiner Verantwortung entlassen. Der Schutz von Menschen, denen die sich in Gefahr für Leib und Leben drohen, ist und bleibt eine staatliche Aufgabe, die nicht privatisiert werden kann. Den Kirchen anzubieten, die Betroffenen quasi "freizukaufen" ist keine Lösung.

Der Aufenthalt vollziehbar ausreisepflichtiger Ausländer soll künftig in jedem Fall beschränkt werden. Diese rechtlich zwingende Regelung kennt keine Ausnahmen. Die Betroffenen können gemäß § 61 Aufenthaltsgesetz verpflichtet werden, in einer Ausreiseeinrichtung zu wohnen. Für die Einweisung in eine solche halboffene Einrichtung, in der durch regelmäßige Befragung Druck auf die Betroffenen ausgeübt wird, genügt es, wenn Anhaltspunkte für den Verdacht bestehen, dass man einer Ausreisepflicht nicht nachkommen könnte – ein rechter Gummiparagraf – oder wenn die gesetzte Ausreisefrist abgelaufen ist. Insbesondere letztere Regelung ermöglicht praktisch die Einweisung der großen Mehrheit der bislang geduldeten Ausländer – ob sie nun die "Bescheinigung" haben oder nicht in derartige Ausreisezentren. Modellprojekte existieren bereits in Rheinland-Pfalz und Niedersachsen. Ohne zeitliche Begrenzung wird dort auf die Betroffenen durch permanenten Druck eingewirkt, nachdem man sie von ihrem Wohnort wegverteilt und dort eingewiesen hat – bei gleichzeitigem Entzug der Arbeitsgenehmigung. Die derart Entwurzelten, die oftmals überhaupt nicht die Möglichkeit haben auszureisen, ziehen das Abtauchen in die Illegalität dem Leben unter solchen Bedingungen vor. Wer sich in diese Ausreisezentren nicht einweisen lässt oder untertaucht und dann aufgegriffen wird, erfüllt die Voraussetzungen für die Verhängung von Abschiebungshaft.

Die Regelungen über die Abschiebungshaft sollen unverändert ins neue Recht übernommen werden. Die Absichtserklärung aus der rot-grünen Koalitionsvereinbarung, insbesondere die Dauer der Abschiebungshaft im Lichte des Verhältnismäßigkeitsgrundsatz zu überprüfen – wird zur Makulatur. Die Zahl der Abschiebungshäftlinge aber wird vermutlich steigen, wenn diejenigen, die eine Einweisung in eine Ausreiseeinrichtung nicht Folge leisten, aufgegriffen und inhaftiert werden.

Im Asylverfahren kommt es entscheidend darauf an, dass sich die Entscheider einen persönlichen Eindruck von der Glaubwürdigkeit eines Asylsuchenden machen. Glaubwürdigkeit ist nichts, was nach Aktenlage beurteilt werden kann. Deshalb dürfen die Entscheider des Bundesamtes hinsichtlich der Glaubwürdigkeit des einzelnen Asylvorbringens keinen Weisungen unterliegen. Der Gesetzentwurf sieht jedoch vor, dass die bisherige Weisungsunabhängigkeit komplett abgeschafft wird.

Die Regelungen, die der Gesetzentwurf hier vorsieht, sind zum Teil widersprüchlich. Schon nach dem geltenden Recht ist eine Prüfung, ob der Status zu widerrufen ist, möglich. Es gibt die Möglichkeit, auf eine veränderte Situation im Herkunftsland zu reagieren. Sollte damit der obligatorischen Überprüfung die Einleitung regelrechter Widerrufsverfahren gemeint sein, dann ergäbe sich eine Arbeitsbeschaffungsmaßnahme für das Bundesamt für die Anerkennung ausländischer Flüchtlinge. Um eine Vorstellung von der Größenordnung zu vermitteln folgende Modellrechnung: Würde man die obligatorische Prüfung zum jetzigen Zeitpunkt einführen, wären die Entscheidungsjahre 1997 und 1998 betroffen. Für das Jahr 1997 müsste sich das Bundesamt mit 20 999 Fällen nochmals befassen, für das Jahr 1998 mit 13 857 Fällen. Nicht eingerechnet sind dabei die Fälle, in denen im Rahmen des gerichtlichen Verfahrens Anerkennungen ausgesprochen worden sind. Angesichts der Bearbeitungsdauer solcher Verfahren und der Möglichkeit, gegen negative Entscheidungen weitere Rechtsmittel einzulegen, dürfte eine solche obligatorische Überprüfung zu einer weiteren jahrelangen Verunsicherung der Betroffenen führen und jede Integration ausschließen. Menschen, die nach jahrelang andauernden Verfahren endlich glaubten, in Sicherheit zu sein, werden erneut in Unsicherheit gestürzt.

Die skandalöse Behandlung unbegleiteter minderjähriger Flüchtlinge unter Missachtung der UN-Kinderrechtskonvention soll weitergehen. Forderungen von Nichtregierungsorganisationen nach der vollen Umsetzung der UN-Kinderrechtskonvention in Deutschland mit dem Ziel, dass Kindeswohl vor Ausländerrecht geht, werden ebenso ignoriert, wie Empfehlungen der Süssmuth-Kommission, die zum Beispiel gefordert hat, die Verfahrensfähigkeit minderjähriger im Asylverfahren auf 18 Jahre heraufzusetzen und Flüchtlingskinder im übrigen altersadäquat und nach jugendhilferechtlichen Grundsätzen zu behandeln.

Insbesondere die Kirchen hatten in den letzten Monaten vehement Verbesserungen für Menschen in der Illegalität gefordert. Im Vordergrund steht dabei die Forderung nach der Sicherung sozialer Mindeststandards, deren Inanspruchnahme nicht durch die Erhebung und Weitergabe von Daten gefährdet werden darf (Zugang zu medizinischer Behandlung, Durchsetzung vereinbarter Löhne, Verhütung von Obdachlosigkeit). Das auch von der Süssmuth-Kommission angesprochene Thema wird im Gesetzentwurf ignoriert. Statt dessen löst der Entwurf neue Illegalisierungsprozesse aus.

Mit dem neuen Bundesamt für Migration und Flüchtlinge wird eine neue Superbehörde geschaffen, die für eine Vielzahl völlig unterschiedlicher Aufgaben zuständig sein soll. Die Behörde soll Integrationsprogramme entwickeln, Zuwanderungsbewerber auswählen, die künftig im Rahmen des sogenannten Auswahlverfahrens einwandern dürfen, nationale Kontaktstelle bei der Gewährung von vorübergehendem Schutz an bestimmte Personengruppen sein, das Gesamte "Rückkehrmanagement" bei freiwilliger Rückkehr und Abschiebung übernehmen, das Ausländerzentralregister führen und schließlich auch das Asylverfahren durchführen. Ausländerinnen und Ausländer aller Kategorien werden Objekt einer verschärften Datensammelwut. Die Bestimmungen zur Datenerfassung und –übermittlung sollen ausgeweitet werden. Die Persönlichkeitsrechte von Ausländerinnen und Ausländern und ihr Recht auf informationelle Selbstbestimmung gelten weiterhin wenig in diesem Land.

Bereits bisher hat der Bundesinnenminister sogenannte "Entscheidungsstopps" verhängt – und dies in Situationen, wo sich für eine größere Zahl von Flüchtlingen eine Anerkennung als politisch Verfolgte geradezu aufgedrängt hatte, so zum Beispiel während des Bosnien-Krieges. Diese rechtlich fragwürdige Praxis soll nun eine gesetzliche Grundlage erhalten und sogar noch ausgedehnt werden. Nach § 11 a Asylverfahrensgesetzentwurf kann die Aussetzung der Entscheidung sogar noch verlängert werden – ohne zeitliche Befristung.

Die SPD-Bundestagsfraktion hat eine Änderung von § 53 Absatz 4 Ausländergesetz vorgeschlagen, so dass bei drohender Folter durch nichtstaatliche Akteure die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrecht zu beachten ist. Diese steht im Widerspruch zur Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, das die Europäische Menschenrechtskonvention nur bei "staatlicher Folter" angewendet sehen will. Diesem wichtigen Vorstoß der SPD-Bundestagsfraktion ist das Innenministerium nicht gefolgt.

Die hier vorgelegte Liste von Verschärfungen erhebt keinen Anspruch auf Vollständigkeit. Der vom Bundesinnenminister vorgelegte Gesetzesentwurf ist ein sogenanntes "Artikelgesetz", bei dem die Neuregelung des Ausländerrechtes eine Vielzahl von Folgeänderungen in anderen Gesetzen nach sich zieht. Nicht nur deshalb ist die Materie besonders kompliziert. Der Gesetzentwurf betrifft das Schicksal von sieben Millionen Ausländern, nicht gerechnet diejenigen, die auf der Basis eines solchen Zuwanderungsgesetzes oder als Flüchtlinge eines Tages kommen werden. Über deren Schicksal, den Schutz bedrohter Menschen und die einwanderungspolitischen Perspektiven der Bundesrepublik kann nicht in einem Hau-Ruck-Verfahren beschlossen werden.

Ein Blick ins Gesetz zeigt: Neben den hier dargestellten vorsätzlichen Verschärfungen enthält es eine Fülle von widersprüchlichen Regelungen und handwerklichen Mängeln. Der Gesetzentwurf wurde mit heißer Nadel in der Sommerpause gestrickt.

Für die gesetzgeberische Hektik gibt es keinen sachlichen Grund: Das Gesetz soll erst im Jahre 2003 in Kraft treten. Und: Die meisten der durch den Schily-Entwurf vorgesehenen neuen Möglichkeiten der Arbeitskräftezuwanderung für nicht EU-Ausländer lassen sich – obwohl von vielen Seiten als der große Wurf gepriesen – auch ohne eine hektische Totalrevision des Ausländerrechtes umsetzen, etwa in Form einer Rechtsverordnung zur Umsetzung der Anwerbestopp-Ausnahmeverordnung.

Eine künftige Regelung der Einwanderung darf nicht zu Lasten schutzbedürftiger Menschen gehen. Dieses Potpourri der Restriktionen darf nicht Gesetz werden. Es handelt sich um nicht weniger als den weitreichendsten Beitrag zur Entrechtung von Asylsuchenden und Geduldeten seit dem Asylkompromiss 1993.

[nur flüchtlingsrelevante Bestimmungen]

§ 5 AufenthG benennt als allgemeine Erteilungsvoraussetzung die Sicherung des Lebensunterhaltes, das Nichtvorliegen eines Ausweisungsgrundes oder einer sonstigen Beeinträchtigung öffentlicher Interessen sowie die Einreise mit dem erforderlichen und auf zutreffenden Angaben beruhenden Visum. Vom Visumserfordernis kann nur im Falle eines Anspruches oder aufgrund besonderer Umstände des Einzelfalles abgesehen werden. In Fällen der humanitären Aufnahme nach § 24 sowie § 25 I und II AufenthG ist hiervon abzusehen, in den übrigen Fällen der humanitären Aufnahme nach Abschnitt 5 kann hiervon abgesehen werden.

Diese Regelung ist ungenügend. Bei der Fallkonstellation der Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis nach § 25 III AufenthG (dies sind die Fälle von § 60 II bis VII AufenthG, also die des bisherigen § 53 AuslG) ist ebenfalls ein Rechtsanspruch zu fordern. Das Visumserfordernis kann von kaum einem Flüchtling erfüllt werden, das Anfordernis der Lebensunterhaltssicherung wird in vielen Fällen nicht erfüllbar sein (z. B., weil die Jahresfrist zur Erteilung der Arbeitserlaubnis noch nicht verstrichen ist). Auch das Anfordernis, dass kein Ausweisungsgrund vorliegen darf, ist nicht sachgerecht. Nach der Rechtsprechung des EGMR ist der Abschiebungsschutz von Art. 3 EMRK absolut. Das Vorliegen eines Ausweisungsgrundes rechtfertigt noch keinen Vollzug (in schwerwiegenden Fällen kann durch den Ausspruch einer Ausweisung eine Sperrwirkung herbeigeführt werden, vgl. § 51 I Nr. 5 AufenthG).

§ 8 II AufenthG

§ 8 II AufenthG ermächtigt die Ausländerbehörden, die Erteilung oder Verlängerung der Aufenthaltserlaubnis auszuschließen. Die Ermächtigung ist von inhaltlichen Voraussetzungen unabhängig, also eine weite Generalklausel. Sie ist abzulehnen. Das Vorhaben, den Ausländern Planungssicherheit zu geben und hierdurch die Integration zu erleichtern, wird konterkariert. Zudem lässt die bisherige Praxis der Ausländerbehörden befürchten, dass von der Befugnis teilweise großzügigst Gebrauch gemacht wird. Hinzu kommt, dass die Sperre nach dem Wortlaut selbst bei einem Rechtsanspruch eingreift. In diesem Fall, ebenso, wenn nach einem Umzug die neue zuständige Ausländerbehörde die Situation anders sieht als die frühere, muss die Beschränkung von § 8 II erst nachträglich aufgehoben werden, also ein zusätzlicher Verwaltungsakt ergehen.

§ 9 II Nr. 4 AufenthG

Die Bestimmung enthält eine Verschärfung gegenüber dem bisherigen Recht. Bislang konnte eine Aufenthaltsberechtigung erteilt werden, wenn der Ausländer in den letzten drei Jahren nicht wegen einer vorsätzlichen Straftat zu einer Jugend- oder Freiheitsstrafe "von 6 Monaten" verurteilt worden ist, künftig soll die Zeitangabe wegfalle. Jede Freiheitsstrafe und Jugendstrafe soll die Niederlassungserlaubnis sperren.

Für diese Verschärfung gibt es keinen Grund.

§ 10 III AufenthG

a) Es ist nicht sachgerecht, die Erteilung eines humanitären Aufenthaltstitels nach Abschnitt 5 nur dann zuzulassen, wenn der Asylantrag nicht als offensichtlich unbegründet abgelehnt wurde (Einzelheiten hierzu und Beispiele siehe § 14 AsylVfG-E). Die starre Regelung führt zu unvertretbaren Ergebnissen im Einzelfall.

Die Regelung ist zudem unklar. Sie schreibt nicht vor, dass der frühere Asylantrag offensichtlich unbegründet abgelehnt sein musste, sondern spricht davon, dass keiner der in § 30 III des AsylVfG genannten Sachverhalte vorliegt. Diese Formulierung erfasst nicht nur die Fälle einer o-u-Entscheidung, sondern erweitert sie im Sinne einer Ermächtigung für die Ausländerbehörde, kraft eigener Beurteilungskompetenz einen o-u-Sachverhalt festzustellen, selbst wenn das Bundesamt dieses Etikett nicht verwendet hatte. Die Unklarheit der Regelung ist ebenso abzulehnen wie eine eventuell vorgesehene Erweiterung.

b) Die Erfahrung mit den Flüchtlingen aus Kosovo und Bosnien-Herzegowina hat gezeigt, dass es Fallkonstellationen gibt, in denen es auch im deutschen Interesse liegt, wenn die Betreffenden in einen regulären Aufenthaltstitel (und nicht nur den in Abschnitt 5) wechseln können. Die vorgesehene Regelung, dass vor der Ausreise ein Aufenthaltstitel nur nach Maßgabe des Abschnittes 5 erteilt werden darf, verhindert dies. Zur Vermeidung von Missbrauchsfällen genügt eine Soll-Regelung statt einer zwingenden Regelung.

§ 11 AufenthG

Die Bestimmung in § 11 I AufenthG, wonach eine nachträgliche Befristung der Wirkung der Ausweisung und Abschiebung erst erfolgen kann, sofern der Betreffende ausgereist ist, ist nicht immer sachgerecht. Wenn jemand ins Bundesgebiet nach einer Abschiebung wieder einreist oder ausgewiesen wurde, er aber z. B. aus Gründen des § 60 III bis VI AufenthG nicht wieder ausreisen kann oder ihm diese Ausreise nicht zumutbar ist, muss es möglich sein, gleichwohl eine Aufenthaltserlaubnis zu erteilen. § 11 I 4 AufenthG ist daher zu ergänzen, dass angefügt wird:

§ 15 AufenthG

Wie auch bisher hebt das Vorliegen von Abschiebungshindernissen im Sinne von § 60 VII AufenthG (§ 53 VI 1 AuslG) die Einreisesperre von § 15 AufenthG nicht auf. Insbesondere die Opfer nicht-staatlicher und frauenspezifischer Verfolgung sind damit an der Grenze zwingend zurückzuweisen. Dies ist weder mit der Humanität, noch mit Art. 3 EMRK zu vereinbaren.

§ 22 AufenthG

Die Regelung soll eine humanitäre Einzelaufnahme aus dem Ausland ermöglichen. Zu kritisieren ist jedoch, dass sie – im Gegensatz zur Gruppenaufnahme nach § 23 II AufenthG es nicht ermöglicht, dass dem Betroffenen eine Niederlassungserlaubnis erteilt wird. Hierfür gibt es keinen sachlichen Grund.

Nicht sachgerecht ist darüber hinaus, die zwingende Gestattung der Erwerbstätigkeit auf die Fälle des Satzes 2 zu beschränken.

§ 23 AufenthG

Nach der Begründung soll § 23 AufenthG weitgehend der Bestimmung des § 32 AuslG entsprechen. Damit sind auch die Schwächen der bisherigen Regelung übernommen, nämlich das faktische Gebot der Einstimmigkeit bei der Bund-Länder-Abstimmung. Der bisherige Polit-Schacher bei der Innenministerkonferenz Bund/Länder auf dem Rücken der Betroffenen wird fortgesetzt.

Zudem ist die Regelung durch den Verweis auf § 22 AufenthG ("Aufnahme aus dem Ausland") unklar.

Neu aufgenommen ist, dass die Anordnung unter der Maßgabe erfolgen kann, dass eine Verpflichtungserklärung nach § 68 AufenthG abgegeben wird. Hierin liegt keine inhaltliche Änderung, weil schon bisher eine solche Bedingung nach § 32 AuslG möglich gewesen wäre; nach der Begründung soll diese Formulierung jedoch den Einstieg in ein "Kirchenkontingent" eröffnen.

Dies ist abzulehnen.

Zu Recht lehnen die Kirchen und kirchlichen Verbände die Delegation der staatlichen Verantwortung für die Flüchtlingsaufnahme auf ihre eigenen Schultern ab. Schutzgewährung ist eine staatliche Aufgabe und keine primäre Aufgabe der Kirchen oder anderer privater Organisationen. Zum zweiten korrespondiert mit der staatlichen Pflicht ein Schutzanspruch des Individuums, der sich mit der Bedingung einer Kostentragungspflicht eines Dritten nicht vereinbaren lässt.

Ungeachtet dessen ist es richtig, dass ein Bedürfnis existiert, trotz der ausgefeilten gesetzlichen Bestimmungen Einzelfälle sachgerecht lösen zu können. Hierfür ist die Schaffung einer Härtefallregelung sachgerecht, die der Entwurf jedoch nicht vorsieht.

Es ist auch durchaus diskutabel, ein humanitäres Kontingent zur Aufnahme von Flüchtlingen zu eröffnen. Dies sollte jedoch in einer klaren gesetzlichen Bestimmung geregelt werden und die Verantwortung nicht auf die Innenministerkonferenz Bund/Länder verschieben.

§ 24 AufenthG

Absatz II enthält wohl ein Redaktionsversehen: Statt "§ 59 Abs. 9" muss es richtig wohl "§ 60 Abs. 8" heißen.

Die Verordnungsermächtigung nach Absatz IV enthält keine inhaltlichen Kriterien. Sachgerecht ist es, zumindest vorzugeben, dass auch humanitäre und familiäre Gründe zu berücksichtigen sind.

Die von Absatz V verfügte generelle räumliche Beschränkung ist abzulehnen. Die entsprechende, gegenwärtige Regelung von § 32 a V AuslG beschränkt nur den Wohnsitz und den gewöhnlichen Aufenthalt. Die vorgesehene Regelung in § 24 V 2 1. Hs. AufenthG hingegen verfügt generell, dass "der Aufenthalt" räumlich zu beschränken ist und verhindert damit auch kurzfristige (Besuchs-)Reisen außerhalb des jeweiligen Bezirks.

Absatz VI gestattet die Ausübung einer selbständigen Erwerbstätigkeit, sagt aber nichts zu einer unselbständigen Erwerbstätigkeit. Damit ist eine solche nach § 4 II 1 AufenthG verboten. Dies ist nicht sachgerecht und steht nicht im Einklang mit Art. 12 der EU-Richtlinie zur Gewährung von vorübergehendem Schutz und ist, ausweislich der Gesetzesbegründung auch nicht gewollt.

§ 25 AufenthG

1) Gegenüber dem jetzigen Recht erhält der Asylberechtigte nicht mehr eine unbefristete Aufenthaltserlaubnis, sondern nur eine befristete. Da, wie § 97 I AufenthG zeigt, eine unbefristete Aufenthaltserlaubnis einer Niederlassungserlaubnis entspricht, erfolgt eine sachlich nicht gerechtfertigte Herabstufung. Wie bisher sollten Asylberechtigte ein Daueraufenthaltsrecht, mithin eine Niederlassungserlaubnis erhalten.

Zu begrüßen ist die Einführung einer Aufenthaltsfiktion in § 25 I 3 und § 25 II AufenthG.

2) § 25 III 1 AufenthG enthält die Möglichkeit der Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis nach Ermessen, wenn die Voraussetzungen von § 60 II bis VII vorliegen.

a) Problematisch ist, dass Satz 2 verfügt, dass die Aufenthaltserlaubnis nicht erteilt wird, "wenn die Ausreise in einen anderen Staat möglich und zumutbar ist". Hierbei handelt es sich um unbestimmte und weite Begriffe, die einer höchst unterschiedlichen Interpretation zugänglich sein werden. Das Ergebnis wird eine unterschiedliche Handhabung bei vergleichbaren Fällen sein. Die gegenwärtige Regelung, die nur verlangte, dass eine Abschiebung nicht möglich ist, ermöglichte eine Objektivierung. Schon jetzt gibt es zahlreiche Fallkonstellationen, bei denen einzelne Behörden eine mögliche und zumutbare Ausreisemöglichkeit behaupten (unter Hinweis auf Einzelfälle, in denen eine Ausreise erfolgte), obwohl nach den Rechtsbestimmungen des betroffenen Landes eine solche Möglichkeit tatsächlich nicht existierte. Der Streit, ob es im Rechtssinne möglich und zumutbar ist, dass der Betreffende illegale Mittel einsetzt (z. B. illegaler Grenzübertritt ohne Papiere bzw. Bestechungszahlungen zur Erlangung von Papieren), mag früher oder später von der Rechtsprechung verbindlich geklärt sein. Nicht generell klärbar ist jedoch die Situation, wenn ein Herkunftsland in Einzelfällen Papiere ausstellt, in anderen Fällen jedoch nicht. Hierfür bedarf es – vor dem Hintergrund genereller Erfahrungen mit dem betreffenden Staat – einer individuellen Prognoseentscheidung. Diese Prognoseentscheidung überschneidet sich teilweise mit der des Bundesamtes. Jedenfalls bedarf es hierfür einer Kenntnis über die Situation in fremden Ländern, die beim Bundesamt, nicht aber bei der Ausländerbehörde, vorliegt. Es ist daher sachgerecht, diese Prüfung dem Bundesamt aufzugeben.

Unbefriedigend ist auch die bloße Kann-Bestimmung in Satz 1 von § 25 III AufenthG. Bei Vorliegen der Abschiebungshindernisse nach § 60 II bis VII AufenthG ist dann, wenn eine Ausreise in einen Drittstaat nicht möglich ist, die Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis die Konsequenz der Gewährung eines Abschiebungsschutzes – dies ist wegen des vorgesehenen Wegfalls der Duldung eine zwingende Konsequenz.

§ 25 IV AufenthG ermöglicht die Einräumung eines vorübergehenden rechtmäßigen Aufenthalts, wenn dringende humanitäre oder persönliche Gründe vorliegen.

Zu kritisieren ist jedoch, dass Satz 2 eine Verfestigung nur bei Vorliegen einer "außergewöhnlichen Härte" erlaubt. Dies ist nicht sachgerecht. Der Begriff der außergewöhnlichen Härte stellt eine sehr hohe Hürde dar, die beispielsweise nicht schon aufgrund der langen Zeitdauer übersprungen werden kann. Bei Kindern und Jugendlichen kann jedoch schon die lange Zeitdauer, die infolge der schulischen Maßnahmen eine Prägung des Individuums hervorruft, in bestimmten Fällen (z. B. fundamentalistischen oder diktatorischen Staaten) eine erhebliche Beeinträchtigung bewirken, ohne dass deshalb notwendig die Voraussetzungen einer "außergewöhnlichen Härte" vorliegen. Entsprechend der Regelung in § 31 II AufenthG genügt es, die Erteilung eines weiteren Aufenthalts vom Vorliegen einer "besonderen Härte" abhängig zu machen. Auf die anlässlich der Änderung von § 19 AuslG vorgebrachten Argumente und Beispiele kann verwiesen werden.

§ 25 V AufenthG betrifft den Personenkreis, der nach bisherigem Recht eine Duldung nach § 55 II AuslG wegen sogenannter 'faktischer Abschiebungshindernisse' erhielt (Fallgruppen: Krankheit oder sonstige inlandsbezogene Abschiebungshindernisse, Verweigerung der Rückübernahme oder Passausstellung durch den Heimatstaat, keine Abschiebungswege vorhanden).

Zu kritisieren ist bereits, dass statt dem objektivierbaren Kriterium einer Abschiebungsmöglichkeit der unpräzise Begriff der Ausreisehindernisse gewählt wird. Ob eine Abschiebungsmöglichkeit besteht, ist unschwer feststellbar, ob eine Ausreise möglich ist oder nicht und ob sie insbesondere zumutbar ist, ist in jedem Einzelfall höchst strittig. Es sollte daher bei der bisherigen Regelung bleiben.

Durch die Abschaffung der Duldung als quasi-Titel werden diejenigen, die keine Aufenthaltserlaubnis erhalten, illegalisiert. Für den Personenkreis des § 25 V AufenthG ist nicht einmal eine Bescheinigung entsprechend § 60 XI AufenthG vorgesehen (diese Bescheinigung setzt das Vorliegen von Abschiebungshindernissen nach § 60 II bis VII AufenthG voraus), sondern schlicht gar nichts. Die Konsequenz ist nicht nur ein Arbeitsverbot, sondern auch die Strafbarkeit des weiteren Aufenthalts. Da in der Praxis ein Bedürfnis besteht, dass sich auch dieser Personenkreis ausweisen kann, werden die Ausländerbehörden mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit eigene quasi-Duldungen erstellten, damit sich die Betreffenden bei einer Polizeikontrolle ausweisen können. Um einem derartigen Wildwuchs zu begegnen, ist es sachgerecht, die Erteilung einer amtlichen Bescheinigung vorzusehen.

In einem nicht unerheblichen Umfang scheitert auch bei den Fällen, bei denen angeblich eine freiwillige Ausreise möglich ist, eine Abschiebung. Ungeachtet dessen, dass in den meisten Fällen strittig sein wird, ob eine freiwillige Ausreise möglich bzw. zumutbar ist, ist eine dauerhafte Entrechtung des betroffenen Personenkreises in jedem Fall falsch. Bisher sah § 30 IV AuslG bei selbstverursachten Abschiebungshindernissen die Erteilung einer Aufenthaltsbefugnis nach Ablauf von 2 Jahren vor. Auch künftig gibt es das Bedürfnis, den Aufenthalt zu legalisieren, obwohl der Ausländer die Ausreisehindernisse selbst zu vertreten hat (Das Argument, der Betreffende könne ja mit dem obstruktiven Verhalten aufhören, ist dabei schon deshalb nicht überzeugend, weil in der Praxis dann, wenn jemand eine Täuschung einräumt und eine andere Identität preisgibt, ihm diese jedenfalls dann nicht geglaubt wird, wenn sie nicht zur Passausstellung führt. Genau dies aber passiert in vielen Fällen, weil manche Staaten keine Einwohnermelderegister besitzen und mit dem Argument, der Betreffende habe ja schon früher getäuscht, die neuen Angaben nicht akzeptieren.).

§ 26 AufenthG

Die Bestimmung in Absatz III, wonach Flüchtlinge im Sinne der GFK schon nach 3 Jahren eine Niederlassungserlaubnis erhalten, ist eine begrüßenswerte Verbesserung der Rechtsstellung für diesen Personenkreis.

Abzulehnen ist jedoch, dass dies von der vorherigen generellen Überprüfung nach § 73 III a AsylVfG-E abhängig gemacht wird. Bezüglich der Einzelheiten siehe die Anmerkungen zu § 73 AsylVfG-E.

Ausreichend wäre es, die Erteilung einer Niederlassungserlaubnis von einer internen Abfrage beim Bundesamt abhängig zu machen, wie dies gegenwärtig im Fall eines Einbürgerungsverfahrens gehandhabt wird. Dies hat den Vorteil, dass ein förmliches Verfahren mit zwingender Anhörung und Verunsicherung der Betreffenden nicht stets durchgeführt wird. Nur wenn aufgrund individueller Besonderheiten oder aufgrund einer generellen Änderung der Lage eine Aufhebung des asylrechtlichen Status in Betracht kommt, findet eine förmliche Überprüfung der früheren Entscheidung im Rahmen eines Widerrufsverfahrens statt.

Da § 73 III a AsylVfG-E mithin überflüssig ist, ist § 26 III AufenthG entsprechend zu ändern.

"Einem Ausländer, der seit 3 Jahren eine Aufenthaltserlaubnis nach § 25 I oder II besitzt, ist eine Niederlassungserlaubnis zu erteilen, sofern das Bundesamt für Migration und Flüchtlinge nicht mitgeteilt hat, dass die Voraussetzungen für den Widerruf oder die Rücknahme vorliegen."

Absatz IV ermöglicht die Erteilung einer Niederlassungserlaubnis an sonstige Ausländer, die dem Abschnitt 5 unterfallen. Unklar ist das Verhältnis von § 26 IV AufenthG zu § 9 II AufenthG. § 9 II AufenthG gewährt einen Rechtsanspruch auf Erteilung einer Niederlassungserlaubnis nach 5 Jahren, § 26 IV AufenthG ist eine Ermessensbestimmung, die unter den gleichen Voraussetzungen wie § 9 AufenthG die Niederlassungserlaubnis ermöglicht. Der einzige Unterschied der beiden Regelungen besteht darin, dass nach § 26 IV 2 AufenthG die Aufenthaltszeit des vorangegangenen Asylverfahrens auf die Frist angerechnet wird.

Der Anwendungsbereich dieser Bestimmung beschränkt sich daher auf die Fälle, in denen das Asylverfahren länger als 2 Jahre gedauert hat und die 5-Jahres-Frist von § 9 II Nr. 1 AufenthG noch nicht erreicht ist.

Warum in diesen Fällen, in denen eine Niederlassung prinzipiell eingeräumt wird, 7 Jahre Aufenthalt und nicht 5 Jahre verlangt werden, wie bei § 9 AufenthG, ist nicht nachvollziehbar. Die Fristen sollten angepasst werden.

§ 29 II AufenthG

Die Regelung privilegiert nur den Familiennachzug zu Asylberechtigten und Flüchtlingen im Sinne der GFK, macht aber den Familiennachzug zu Personen mit einem humanitären Aufenthaltstitel nach § 25 III AufenthG davon abhängig, dass der Lebensunterhalt gesichert ist und kein Ausweisungsgrund vorliegt. Dies ist nicht sachgerecht. Der Schutz der Ehe und Familie kommt allen in gleicher Weise und insbesondere auch den Personen zu, denen in der Heimat Gefahren im Sinne von § 60 II bis VII AufenthG drohen.

§ 29 III AufenthG

Nach der Begründung soll diese Regelung klarstellen, dass ein Familiennachzug eigene humanitäre Gründe verlangt, welche jedoch vorliegen sollen, wenn die Familieneinheit auf absehbare Zeit nur im Bundesgebiet hergestellt werden kann. Letztere Voraussetzung ist bei den Personen, denen eine Aufenthaltserlaubnis nach § 25 III AufenthG erteilt wurde, der Fall. Denn bei ihnen steht fest, dass Abschiebungshindernisse in Bezug auf den Herkunftsstaat vorliegen und ein sicherer Drittstaat nicht erreicht werden kann. Die Erwähnung von § 25 III AufenthG in § 29 III AufenthG ist daher überflüssig.

§ 30 I AufenthG

Voraussetzung der Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis nach § 25 III AufenthG ist, dass Abschiebungshindernisse nach § 60 II bis VII AufenthG in Bezug auf den Herkunftsstaat vorliegen und ein sicherer Drittstaat nicht existiert. Wenn dies der Fall ist, steht fest, dass die familiäre Gemeinschaft nur in Deutschland hergestellt werden kann. Es ist daher sachgerecht, auch in diesen Fällen einen Rechtsanspruch auf Familiennachzug vorzusehen.

§ 32 AufenthG

Wie beim Ehegattennachzug steht bei dem Personenkreis des § 25 III AufenthG fest, dass die familiäre Lebensgemeinschaft nur in Deutschland gelebt werden kann. Auch ihnen ist daher ein Rechtsanspruch auf Kindernachzug einzuräumen.

Nicht nachvollziehbar ist, dass nicht der Besitz einer Niederlassungserlaubnis schlechthin, sondern nur der einer Niederlassungserlaubnis nach §§ 19, 20 AufenthG einen Rechtsanspruch begründen soll. Die Niederlassungserlaubnis berechtigt zum Daueraufenthalt und dokumentiert die Integration und rechtfertigt damit stets einen Familiennachzug.

Es ist zu begrüßen, dass das minderjährige ledige Kind eines Ausländers, der asylberechtigt oder Flüchtling ist, einen Rechtsanspruch auf Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis besitzt. Die Kinder anderer aus humanitären Gründen aufgenommenen Ausländer haben hingegen einen Rechtsanspruch nur bis zum 12. Lebensjahr. Danach greift die Ermessensbestimmung von § 32 III AufenthG, und damit auch das Verbot von § 10 III AufenthG, in bestimmten Fällen eine Aufenthaltserlaubnis zu erteilen (siehe die Darlegungen zu § 10 AufenthG, § 14 a AsylVfG-E). Dies führt zu sachlich unerträglichen Ergebnissen: Einem beispielsweise 13-jährigen Kind, dessen Asylantrag als offensichtlich-unbegründet qualifiziert wird, dessen Eltern aber einen Aufenthaltstitel haben, kann ohne vorherige Ausreise ein Aufenthaltstitel nicht erteilt werden! Sollte dieses Ergebnis nicht gewollt sein, ist in § 32 III AufenthG ein Satz 2 aufzunehmen: "§ 10 III AufenthG findet keine Anwendung."

§ 33 AufenthG

Dass ein Kind, das im Bundesgebiet geboren wird, ein abgeleitetes Aufenthaltsrecht nur nach der Mutter, nicht aber auch nach dem sorgeberechtigten Vater erhält, ist gleichheitswidrig. Spätestens seit der Reform des Kindschaftsrechtes ist eine solche Differenzierung nicht mehr akzeptabel.

§ 51 AufenthG

Die Regelung in § 51 I Nr. 8 AufenthG, wonach mit Stellung eines Asylantrages ein Aufenthaltstitel gemäß §§ 22, 23 oder 25 III bis V AufenthG erlischt, ist nicht sachgerecht. Sie steht zudem in einem Widerspruch zur Regelung in § 55 II AsylVfG. Dort ist geregelt, dass nur Aufenthaltstitel unter 6 Monaten erlöschen.

Ein aktuelles Beispiel, dass die Regelung unangemessen ist, ist die Situation afghanischer Flüchtlinge. Diese erhielten bisher allenfalls Abschiebungsschutz nach § 53 VI AuslG und sind größtenteils im Besitz von Aufenthaltsbefugnissen. Die Rechtsprechung des BVerfG und die geänderte Entscheidungspraxis des Bundesamtes seit April diesen Jahres eröffnet ihnen die Möglichkeit, durch die Stellung eines Asyl(folge)antrages, ihren Aufenthalt zu verbessern (durch Erhalt einer unbefristeten Aufenthaltserlaubnis nach Asylanerkennung) und jedenfalls den Flüchtlingsstatus zu erwerben (und damit z. B. GFK-Pass und die sonstigen Vergünstigungen der GFK). Die vorgesehene Regelung würde in diesen Fällen zum Erlöschen der gegenwärtigen Aufenthaltsbefugnis führen und die Betreffenden in den unsicheren Status der Asylantragsteller mit einer Aufenthaltsgestattung zurückwerfen. Zudem gingen sie ihrer "Anwartschaften" im Sinne von § 35 AuslG möglicherweise verlustig. Die Stellung eines Asyl(folge)antrages kann diesen Personen auch nicht als "missbräuchlich" vorgeworfen werden oder mit negativen Sanktionen belegt werden, weil sie nichts anderes ist als die Konsequenz einer verfassungswidrigen Entscheidungspraxis (BVerfG vom 10.08.00) und die Notwendigkeit eines Asylfolgeantrags ausschließlich der staatlichen Seite zuzuschreiben ist. Es ist sachwidrig, dies, wie bei der Neuregelung vorgesehen, mit dem Verlust des bisherigen Aufenthaltstitels zu bestrafen.

§ 52 AufenthG

Die Bestimmung in Nr. 4, dass der Aufenthaltstitel des Ausländers widerrufen werden kann, wenn seine Anerkennung als Asylberechtigter oder seine Rechtsstellung als Flüchtling erlischt oder unwirksam wird, ist nicht akzeptabel. Der Wortlaut ermöglicht auch den Widerruf einer Niederlassungserlaubnis. Diese ist aber ein Daueraufenthaltstitel, der den Aufenthalt des Ausländers verfestigt und sichert und wesensgemäß nicht mehr an einen Aufenthaltszweck oder -anlass gebunden ist. Generell erscheint es fraglich, ob überhaupt der Widerruf einer Niederlassungserlaubnis in Betracht kommt. Jedenfalls aber muss klargestellt werden, dass der Verlust der Statusfeststellung als Flüchtling nicht zum Widerruf ermächtigt, wenn bereits eine Niederlassungserlaubnis erteilt wurde.

In Nr. 4 ist daher ein zweiter Satz anzufügen: "Dies gilt nicht, wenn er im Besitz einer Niederlassungserlaubnis ist."

Die vorgeschlagene Regelung korrespondiert mit der Regelung in § 56 I Nr. 1 AufenthG.

§ 56 AufenthG

Obwohl die Regelung weitgehend dem bisherigen § 48 AuslG entspricht, ist durch den Wegfall der förmlichen Duldung eine Regelungslücke entstanden. Besonderen Ausweisungsschutz besitzen nach § 56 I Nr. 5 AufenthG nur Asylberechtigte und Flüchtlinge im Sinne der GFK, nicht aber solche Personen, die aus humanitärem Grund im Besitz einer Aufenthaltserlaubnis sind. Sind sie noch nicht im Besitz einer Niederlassungserlaubnis (so dass § 56 I Nr. 1 AufenthG eingreift), erlischt ihr Aufenthaltstitel (§ 51 I Nr. 4 AufenthG), auch wenn ihre Ausreise oder Abschiebung nicht möglich ist. Da die Wirkung der Ausweisung wie bisher ohne vorherige Ausreise nicht befristet werden kann (§ 11 I 2 AufenthG) bedeutet dies, dass sie auf Dauer im Bundesgebiet bleiben und allenfalls eine Bescheinigung nach § 60 XI 2 AufenthG erhalten können. Ein solches Ergebnis ist unhaltbar.

Sachgerecht ist es, den besonderen Ausweisungsschutz deshalb auch auf den Personenkreis zu erstrecken, der im Besitz einer Aufenthaltserlaubnis nach § 60 III bis VII AufenthG ist – zumindest dann, wenn sich die Betreffenden seit 3 Jahren im Bundesgebiet aufhalten.

§ 59 AufenthG

Die Bestimmung in § 59 IV 1 1. Hs. AufenthG, wonach Umstände, die vor Unanfechtbarkeit der Abschiebungsandrohung eingetreten sind, bei den weiteren Entscheidungen der Ausländerbehörde über die Abschiebung oder die Aussetzung der Abschiebung zwingend unberücksichtigt bleiben müssen, ist verfassungswidrig und steht mit Art. 3 EMRK nicht im Einklang. Wenn eine Verletzung von Art. 1 I GG, Art. 2 I GG droht oder der nach der Rechtsprechung des EGMR unabdingbare Schutz von Art. 3 EMRK eingreift, sind diese Gefahren auch dann zu berücksichtigen, wenn sie vor der Bestandskraft der Abschiebungsandrohung entstanden sind. "Niemand darf sehenden Auges dem Tod oder einer menschenrechtswidrigen Behandlung überantwortet werden." Dieser absolute Schutz kann nicht durch eventuelle Nachlässigkeiten im Verfahren präkludiert werden.

Die im nächsten Halbsatz enthaltene Ermessensbestimmung, wonach "sonstige ... Umstände, die der Abschiebung ... entgegenstehen, ... unberücksichtigt bleiben" können, ist ebenfalls zu streichen. Sie ist überflüssig. Wenn es um die Verletzung von Menschenrechten, Grundrechten oder anderen wichtigen Aspekten geht, gebietet der Grundsatz der Bindung der staatlichen Gewalt an Gesetz und Recht die Berücksichtigung aller relevanten Umstände. Sie können nicht beliebig – was aber die Vorschrift suggeriert – ausgeblendet werden. Ohnedies ist selbstverständlich, dass auch die näheren Umstände – also z. B. ein früheres Verschweigen oder die mutwillige Schaffung der Umstände – bei der Ermessensausübung eine Rolle spielen. Der Verweis darauf, dass diese Umstände im gerichtlichen Verfahren geltend gemacht werden können, stellt eine unnötige Belastung der Gerichte dar. Diese schon bisher misslungene Regelung (§ 70 III AuslG) des § 59 IV AufenthG sollte ersatzlos gestrichen werden.

§ 60 AufenthG

Diese Bestimmung fasst die Regelungen der §§ 51 und 53 AuslG zusammen, ohne sie wesentlich zu ändern.

Damit wird auch die durch die bisherige Verwaltungspraxis aufgerissene Schutzlücke für die Opfer nicht-staatlicher Verfolgung und die Opfer von Bürgerkriegen festgeschrieben. Um die Schutzlücke zu schließen, bedarf es einer Klarstellung.

Satz 2 wird Satz 3.

Die Übernahme der Formulierung von § 53 IV AuslG in § 60 V AufenthG perpetuiert in gleicher Weise die bisherige Rechtsprechung und ermöglicht damit die Mißachtung der Rechtsprechung des EGMR. Dies ist abzustellen.

Die Änderung der Kann-Bestimmung des bisherigen § 53 VI 1 AuslG in eine Soll-Bestimmung in § 60 VII AufenthG ist ungenügend. Wenn für einen Ausländer eine erhebliche konkrete Gefahr für Leib, Leben und Freiheit besteht, ist die Abschiebung unzulässig, der Abschiebungsschutz ist in diesen Fällen zwingend.

Die Übernahme der Sperrwirkung des § 53 VI 2 AuslG in § 60 VII 2 AufenthG ist abzulehnen. Die Sperrwirkung ist verfassungswidrig bzw. bei verfassungskonformer Auslegung überflüssig. Nach der Rechtsprechung des BVerfG sind erhebliche konkrete Gefahren auch dann zu berücksichtigen, wenn sie gleichzeitig für eine Bevölkerungsgruppe oder die gesamte Bevölkerung eine allgemeine Gefahr darstellen (BVerfG InfAuslR 1995, 251). Nach dem Wortlaut der Regelung und Art. 1 und 2 I GG ist nicht entscheidend, ob die konkreten und individualisierbaren Gefahren neben dem Einzelnen auch eine Gruppe oder einen Bevölkerungsteil treffen. Entscheidend ist einzig, ob die Gefahren im Sinne von § 60 II 1. Hs. AufenthG erheblich und konkret sind. Die im 2. Halbsatz ausgesprochene Sperrwirkung ist daher ersatzlos zu streichen.

Die Regelung in Absatz XI Satz 2, dass dem Betreffenden "eine Bescheinigung" über die Aussetzung der Abschiebung auszustellen ist, macht deutlich, dass die vollmundige Erklärung, die Duldung werde abgeschafft, nur die halbe Wahrheit ist. Diese Regelung ist wortidentisch mit dem bisherigen § 55 I, der so die förmliche Duldung definiert. Richtig ist jedoch, dass die neue Aussetzungs-Bescheinigung den Betreffenden eine geringere Rechtsposition als den bisherigen Duldungsinhabern verleiht. Da es zahlreiche Fallkonstellationen gibt, in denen die Aussetzung der Abschiebung nicht nur kurzfristig, sondern über einen längeren Zeitraum erfolgen muss, erscheint die Abschaffung einer förmlichen Duldung fraglich. Zumindest müsste die Möglichkeit eröffnet werden, hinsichtlich der Rechtsfolgen zu differenzieren, also beispielsweise die räumliche Beschränkung (§ 61 I AufenthG) aufzuheben.

Nicht hinnehmbar ist, dass die Bescheinigung auch zeitlich unbefristet erteilt werden kann. Um sicherzustellen, dass die Zielsetzung der Abschaffung der förmlichen Duldung mit der Konsequenz entweder abzuschieben oder einen regulären Aufenthaltstitel zu geben auch erreicht wird, ist zwingend die Befristung dieser Bescheinigung vorzuschreiben; damit die Verwaltungsbehörden nicht in selbstgeschaffene Ersatzpapiere ausweichen, muss darüber hinaus klargestellt werden, dass nach Ablauf der Befristung eine Aufenthaltserlaubnis erteilt werden muss.

§ 61 AufenthG

Die Rechtsfolge einer zwingenden räumlichen Beschränkung ist abzulehnen. Es genügt die räumliche Beschränkung des gewöhnlichen Aufenthalts (z. B. auf ein Bundesland) bzw. eine Wohnsitzauflage. Zumindest müssen Ausnahmen ermöglicht werden. Dies ist insbesondere dann der Fall, wenn eine Aufenthaltserlaubnis nicht erteilt werden darf, gleichwohl auf Dauer eine Ausreise nicht möglich und zumutbar ist.

Die Schaffung von Ausreiseeinrichtungen neben der Abschiebungshaft ist abzulehnen. Durch die Abschaffung der Duldung sind hierdurch nicht nur Personen betroffen, die bislang im Besitz von Grenzübertrittsbescheinigungen waren, sondern auch viele, die bislang Duldungen hatten. Betroffen sein werden nicht nur jene, die eine zumutbare Ausreise ablehnen, sondern auch Menschen, bei denen tatsächliche oder inlandsbezogene (bislang § 55 II AuslG) Abschiebungshindernisse vorliegen. Entsprechend der Zielsetzung der Ausreiseeinrichtungen, Druck auszuüben, ist zu erwarten, dass sie in vielen Ländern als halb-offene Abschiebungshafteinrichtungen ausgestaltet werden. Im Ergebnis wird das schon bisher unverhältnismäßige Abschiebungshaftsystem erweitert und nicht eingeschränkt. Dies ist abzulehnen.

§ 62 AufenthG

Die unveränderte Übernahme der bisherigen Regelungen des § 57 AuslG ist unakzeptabel. Erforderlich ist eine Überarbeitung sowohl im Hinblick auf die Dauer der Abschiebungshaft, als auch auf die Bedingungen.

§ 78 AufenthG

Die unveränderte Übernahme von § 68 AuslG ist unakzeptabel. Die Bestimmung nach § 78 I AufenthlG ist ein Verstoß gegen die UN-Kinderrechtskonvention. Volljährigkeit und damit auch unbeschränkte Geschäftsfähigkeit und Verfahrensfähigkeit beginnt danach erst mit dem 18. Lebensjahr.

Die Regelung von Absatz II, wonach die mangelnde Handlungsfähigkeit einer Zurückweisung und Zurückschiebung nicht entgegensteht, widerspricht ebenfalls der UN-Kinderrechtskonvention und Art. 19 IV GG. Kinder werden hierdurch zu bloßen Objekten staatlichen Handelns gemacht. Die Bestimmung ist ersatzlos zu streichen.

§ 93 AufenthG

Die Einführung einer eigenständigen Strafnorm in Absatz I Nr. 5, wonach strafbar ist, wer "keine oder falsche Angaben über seine Identität oder Staatsangehörigkeit" macht, ist abzulehnen. Nach geltendem Recht ist die inkriminierte Handlung als mittelbare Falschbeurkundung strafbar. Gelingt der Nachweis einer Falschangabe über die Identität und die Staatsangehörigkeit im Behördenverkehr, erfolgt schon jetzt eine Bestrafung. Das Strafverfahren kommt jedoch zur Zeit nur in Gang, wenn objektive Anhaltspunkte, etwa in Form einer Urkunde, vorliegen. Denn der Verdacht der mittelbaren Falschbeurkundung kann hierdurch belegt werden.

Die Erweiterung des Straftatbestandes auf falsche Identitätsangaben überschneidet sich zwar regelmäßig inhaltlich mit der mittelbaren Falschbeurkundung (so dass Tatmehrheit vorliegt), ist jedoch vom Ansatz her weiter, weil schon die Angabe selbst (nicht aber die Übernahme in ein offizielles Schriftstück) die Strafbarkeit auslöst. Dies führt dazu, dass die Strafverfolgungsbehörden nach dem Offizialprinzip verpflichtet sind, in allen Fällen, in denen auch nur ein Verdacht besteht, ein strafrechtliches Ermittlungsverfahren einzuleiten müssen – selbst wenn die Erfahrung lehrt, dass dabei nichts herauskommen wird. Da ein Großteil der Flüchtlinge ohne Identitätspapiere einreist, besteht in diesen Fällen ein Anfangsverdacht, der die Strafverfolgungsbehörden zur Einleitung eines strafrechtlichen Ermittlungsverfahrens zwingt. Das Ergebnis ist eine Verfahrensmehrung und potentielle Kriminalisierung, jedenfalls aber Diskriminierung der meisten Asylbewerber als potentielle Straftäter. Gleichwohl werden die einzelnen Strafverfahren zum Großteil eingestellt werden müssen, weil – eben infolge mangelnder Dokumente – eine Überführung nicht möglich sein wird. Ist sie im Einzelfalls möglich, kann auch schon jetzt eine Bestrafung wegen mittelbarer Falschbeurkundung erfolgen.

Die vorgesehene Änderung führt daher nur zu einer Diskriminierung der Flüchtlinge und einer erheblichen Mehrung des Verwaltungsaufwandes, ohne in der Sache selbst etwas zu bewirken.

§ 5 AsylVfG

Die ersatzlose Streichung des Amtes des Bundesbeauftragten bedingt nicht notwendig die Abschaffung des weisungsunabhängigen Einzelentscheiders. Vielmehr ist eine differenzierte Lösung sachgerecht. Einerseits bedingt das Interesse der Einheitlichkeit der Entscheidungspraxis des Bundesamtes den Erlass von Weisungen. Andererseits beinhaltet jede Entscheidung über ein Einzelschicksal eine Bewertung, die nicht übertragbar ist, sondern einen persönlichen Eindruck voraussetzt und einen Beurteilungsspielraum beinhaltet. Die Richtigkeitsgewähr dieser individuellen Glaubwürdigkeitsbeurteilung wird nicht dadurch größer, dass sie von einer übergeordneten Verwaltungseinheit getroffen wird. In Bezug auf das Einzelfallschicksal droht keine uneinheitliche Entscheidungspraxis, vielmehr liegt es im Wesen einer Einzelfallentscheidung, dass diese je nach Sachverhalt differiert.

Umgekehrt kann durch allgemeine Weisungen zur Beurteilung der Situation in bestimmten Herkunftsländern, aber auch im Hinblick auf sonstige allgemeine Kriterien (z. B. Glaubwürdigkeitskriterien) für eine einheitliche Entscheidungspraxis gesorgt werden.

§ 6 AsylVfG

Die ersatzlose Streichung des Amtes des Bundesbeauftragten für Asylangelegenheiten ist zu begrüßen. Sie trägt zur Verfahrensbeschleunigung bei.

§ 11 a AsylVfG

Die vorgesehene Regelung der bisherigen Praxis bei Umbruchsituationen in den Herkunftsländern die Entscheidungen auszusetzen, findet hier eine gesetzliche Grundlage. Dies ist prinzipiell nicht zu beanstanden. Allerdings wurde in der Vergangenheit diese Möglichkeit auch angewandt, obwohl die tatsächliche Lage zureichend geklärt war und die Umbruchsituation zu einer dauerhaften geworden war. Um einen derartigen Missbrauch zu verhindern, bedarf es einer Klarstellung.

Eine Umbruchsituation ist ihrem Wesen nach eine nur vorübergehende. Spätestens nach 1/2 Jahr ist die verlangte Verfolgungsprognose zu treffen. Eine gesetzliche Ermächtigung, den Entscheidungsstopp auf unbestimmte Zeit zu verlängern (und dies tut Satz 2), ist abzulehnen. Den Betroffenen wird dann nicht nur vorübergehend der ihnen potentiell zustehende Asylrechtsstatus/Status nach der GFK vorenthalten. Sie werden auch noch rechtlos gestellt, weil ihnen die gesetzliche Regelung die Möglichkeit einer Untätigkeitsklage nimmt.

§ 14 AsylVfG

Die Belehrung in § 14 I 2, dass die Erteilung eines Aufenthaltstitels gemäß § 10 III des Aufenthaltsgesetzes eingeschränkt ist, ist abzulehnen.

a) § 10 III AufenthG schreibt vor, dass einem abgelehnten Asylbewerber vor der Ausreise ein Aufenthaltstitel nur nach Maßgabe des Abschnittes 5 und nur dann erteilt werden kann, wenn keiner der in § 30 III des AsylVfG genannten Sachverhalte vorliegt, soweit nicht ein Anspruch auf Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis vorliegt.

Die Regelung ist verfehlt.

Die Anknüpfung eines humanitären Aufenthaltstitels daran, dass vorher keine offensichtlich-unbegründet-Entscheidung ergangen ist, ist nicht sachgerecht.

o-u-Entscheidungen nach § 30 III AsylVfG setzen nicht notwendig einen Missbrauchstatbestand voraus, was aber der gedankliche Hintergrund der Regelung ist. Ein Beispiel ist § 30 III Nr. 4, der eine o-u-Entscheidung vorschreibt, wenn der Betreffende den Asylantrag gestellt hat, um eine drohende Aufenthaltsbeendigung abzuwenden, obwohl er zuvor ausreichend Gelegenheit hatte, einen Asylantrag zu stellen. In der Praxis gibt es immer wieder Fälle von Personen, die infolge eines gesicherten Aufenthaltes (z. B. wegen eines Studiums oder einer Ehe) keine Notwendigkeit hatten, einen Asylantrag zu stellen, solange ihr Aufenthaltsrecht gesichert war. Sie verschieben einen theoretisch möglichen Asylantrag in der Hoffnung, dass sich die Verhältnisse in ihrem Herkunftsstaat ändern. Die Notwendigkeit einer Asylantragstellung wird in diesen Fällen regelmäßig erst akut, wenn eine Aufenthaltsbeendigung droht.

Ein anderes Beispiel liefert der Gesetzesentwurf mit der neu eingeführten Regelung von § 30 III Nr. 7, wonach der Asylantrag eines handlungsunfähigen Ausländers als o-u abgelehnt werden muss, wenn zuvor die Asylanträge der Eltern unanfechtbar abgelehnt worden sind. Das Ergebnis tritt selbst dann ein, wenn man über die Asylberechtigung der Eltern (oder auch des Kindes) trefflich streiten kann. Ein Beispiel aus der jüngsten Geschichte: Bis zum April diesen Jahres wurden Asylanträge afghanischer Asylbewerber regelmäßig abgelehnt. Erst seitdem führt die Entscheidung des BVerfG vom 10.08.00 in einer Vielzahl der Fälle zu einer positiven Entscheidung. Wäre die vorgesehene Regelung von § 30 III Nr. 7 im AsylVfG schon in Kraft gewesen, wären all diese Kinder/Jugendlichen mit dem Makel einer o-u-Entscheidung behaftet, mit der Konsequenz, dass ihnen ein Aufenthaltstitel selbst aus humanitären Gründen nicht ohne vorherige (überflüssige und nur schwer zu bewerkstelligende) Ausreise erteilt werden dürfte. Andere Beispiele sind Menschen aus Somalia, Angola, D. R. Kongo u. a. m.

b) Zu kritisieren ist auch, dass allenfalls ein humanitärer Aufenthaltstitel nach Abschnitt 5 des AufenthG in Betracht kommen soll, nicht aber ein Aufenthalt nach den anderen Regeln (soweit kein Anspruch vorliegt).

Die historische Erfahrung mit Flüchtlingen aus Bosnien-Herzegowina und Kosovo, die nach einem längerfristigen als dem geplanten Aufenthalt als Arbeitskräfte in Deutschland benötigt wurden, hat gezeigt, dass es Fallkonstellationen geben kann, bei denen es sachgerecht ist, einen Wechsel vom Flüchtlingsstatus in den eines regulären Arbeitnehmers zu ermöglichen. Die vorgesehene zwingende Regelung steht einem solchen Übergang bei auch künftig möglichen vergleichbaren Konstellationen entgegen.

Im übrigen siehe hierzu die Ausführungen zu § 10 III AufenthG.

Die Belehrung in § 14 I 2 AsylVfG ist daher als in der jetzigen Fassung inhaltlich falsch abzulehnen. Zudem ist sie überflüssig, weil sie Fallkonstellationen regelt, die zum Zeitpunkt der Belehrung noch nicht aktuell und absehbar sind.

Der Zweck, überflüssige Asylanträge zu vermeiden, wenn ein anderer Aufenthaltstitel erreichbar ist, kann besser dadurch erreicht werden, dass die betreffenden Personen vor der Asylantragstellung über ihre Möglichkeiten und Rechte belehrt werden. Dies bedarf jedoch keiner gesetzlichen Regelung (welche ohnedies generell in § 25 VwVfG bereits vorgeschrieben ist). Eine entsprechende gezielte Belehrung kann zudem in Allgemeinen Verwaltungsvorschriften zum AsylVfG oder Dienstanweisungen vorgeschrieben werden.

§ 14 a AsylVfG

1) Gegen den Vorschlag der gesetzlichen Fiktion der Asylantragstellung durch ein minderjähriges Kind unter den im Entwurf genannten Bedingungen bestehen Bedenken.

a) Zwar trifft es zu, dass damit den Fällen einer sukzessiven, die Ausreise verzögernden Asylantragstellung begegnet wird, gleichwohl handelt es sich hierbei um, auch statistisch nicht relevante, Ausnahmefälle.

b) Dem gegenüber steht eine Mehrung der Verfahren beim Bundesamt, denen gerade in den Missbrauchsfällen eine doppelte Anzahl von Verfahren bei den Gerichten folgen wird (wegen der vorgesehenen o-u-Entscheidung gemäß § 30 III Nr. 7 AsylVfG werden Klagen und Eilanträge eingereicht werden).

Die Beschleunigungseffekte nach a) werden durch die Verfahrensmehrung nach b) kompensiert.

Durch die vorgesehenen o-u-Entscheidungen in diesen Fällen werden sich erhebliche Folgeprobleme ergeben, wenn den nur einfach abgelehnten Eltern ein Aufenthaltsrecht eingeräumt werden soll (weil nach der vorgesehenen Regelung in § 10 III AufenthG dies für die Kinder nicht möglich ist). Unter dem die Überschrift prägenden Aspekt der "Familieneinheit" wäre allenfalls eine Regelung akzeptabel, die das Ergebnis hat, dass das Schicksal der Kinder den Eltern folgt, was in der Konsequenz bedeuten müsste, dass auch die Kinder Familienasyl im Sinne von § 60 I AufenthG erhalten (was jedoch in § 26 AsylVfG nicht vorgesehen ist). Konsequenz ist, dass sie keine Aufenthaltserlaubnis nach § 25 II AufenthG erhalten und wegen § 10 III AufenthG auch keinen Aufenthaltstitel nach § 25 III AufenthG.

§ 20 AsylVfG

Die Regelung in § 20 II AsylVfG, wonach die Vorschriften des Asylfolgeverfahrens dann anzuwenden sind, wenn der Ausländer nach Stellung eines Asylgesuches der Verpflichtung nach der Weiterleitung nach § 18 I oder § 19 nicht unverzüglich oder bis zu einem genannten Zeitpunkt folgt, anzuwenden sind, ist unakzeptabel.

a) Die Regelung ist schon unbestimmt. Der Begriff "unverzüglich" wird von der Rechtsprechung unterschiedlich interpretiert (zwischen 24 Stunden und mehreren Tagen). Auch die Praxis ist sehr unterschiedlich. In manchen Fällen wird eine Frist von nur einem Tag zur Asylantragstellung, in manchen eine solche von ein oder zwei Wochen gesetzt. Damit ist unklar, ab wann die Regelung eines Asylfolgeantrages überhaupt anzuwenden wären.

b) Schwerwiegender ist die Überlegung, objektiv vorhandene Vorfluchtgründe generell zu präkludieren (und dies ist die Konsequenz, wenn die Meldepflicht auch nur kurzfristig überschritten wird). Es ist aus der Materie des Asylrechtes (Schutz von politisch Verfolgten) nicht begründbar, warum eine geringfügige Fristüberschreitung (oder eine unterschiedliche Interpretation des Begriffes "unverzüglich") eine Schutzverweigerung bzw. zumindest die Statusverweigerung rechtfertigen soll, wenn weder böser Wille noch grobe Fahrlässigkeit vorliegen. Es gibt vielfältige Gründe im alltäglichen Leben, warum jemand glauben darf, er habe noch "unverzüglich" reagiert, oder warum jemand eine ihm gesetzte Frist kurzfristig überzieht. Die unbedingte Regelung trägt diesen Vielfältigkeiten des Lebens nicht Rechnung.

c) Zu bedenken ist auch, dass eine entsprechende Anwendung der Regelung von § 71 AsylVfG weitreichende und unverhältnismäßige Folgen zeitigt.

aa) Grundsätzlich geht § 71 AsylVfG davon aus, dass ein Asylfolgeantrag die Abschiebung nicht hindert, sondern eine solche prinzipiell möglich bleibt – lediglich aufschiebend bedingt bis zur Entscheidung des Bundesamtes darüber, ob ein beachtlicher Folgeantrag vorliegt oder nicht.

bb) Nimmt man die vorgesehene Regelung ernst, wird die Entscheidung des Bundesamt negativ sein müssen, weil dem Bundesamt kein Ermessen bei Fristversäumnis eingeräumt ist. Da auch nach diesem Zeitpunkt entstandene Nachfluchtgründe nicht beachtlich sein sollen [siehe hierzu die Ausführungen zu § 28 AsylVfG] kann ein solcher Antrag vom Bundesamt nur dann positiv verabschieden werden, wenn neue Beweismittel vorliegen oder neue Tatsachen, die in der Zwischenzeit entstanden sind (und keine Nachfluchtgründe darstellen). Dies wird nur in extremen Ausnahmefällen vorliegen. Das Ergebnis der vorgesehenen Regelung wird daher sein, dass bei einer schlichten Fristversäumnis jeglicher Schutz – zumindest aber jeglicher Status – dem Betroffenen verwehrt wird.

cc) Die Regelung steht in einem ungelösten Widerspruch zu § 55 I AsylVfG, der unverändert übernommen werden soll. Danach erwirbt der Ausländer mit dem Asylgesuch eine Aufenthaltsgestattung, also einen rechtmäßigen Aufenthalt. Damit nicht zu vereinbaren ist die Regelung in § 71 AsylVfG, die von einem nicht mehr rechtmäßigen Aufenthalt ausgeht. Es ist unklar, wie sich die beiden Vorschriften zueinander verhalten sollen. Denn auch der Ausländer, der einen – wenn auch verspäteten – Asylantrag stellt, erwirbt nach § 55 I AsylVfG eine Aufenthaltsgestattung. Konstruiert man, was gesetzestechnisch fragwürdig erscheint, einen Vorrang von § 20 II gegenüber § 55 AsylVfG, bleibt der Widerspruch, dass unabhängig von der Frage einer Asylrelevanz bzw. Relevanz im Sinne einer Verfolgung nach der GFK gemäß § 60 I AufenthG in jedem Fall eine Prüfung von Abschiebungshindernissen gemäß § 60 II bis VII AufenthG zu erfolgen hat. Da dieser Abschiebungsschutz nach der Rechtsprechung des EGMR absolut ist, bewirkt die vorgesehene Regelung keine Verfahrensbeschleunigung und keine Verfahrensverkürzung, sondern allenfalls eine Statusverringerung für den Fall, dass ein Schutzgrund vorliegt. Ist dieser Schutzanspruch jedoch nicht gegeben, spielt es keine Rolle, ob der asylrechtliche Schutzanspruch inhaltlich überprüft werden muss oder nur der (im Prüfungsumfang ohnedies weitgehend identische) Schutzanspruch nach der EMRK bzw. § 60 II bis VII AufenthG. In jedem Fall wird eine Aufenthaltsbeendigung erst nach Verfahrensabschluss möglich sein.

Die vorgesehene Regelung bewirkt daher nur eine Schutzreduzierung für die Personen, die schutzwürdig sind, und hat keine Effizienz im Hinblick auf die Personen, die nicht schutzwürdig sind.

Die gegenwärtige Regelung, wonach die Aufenthaltsgestattung nach Ablauf von zwei Wochen Kraft Gesetzes erlischt (§ 67 I Nr. 2 AsylVfG) und nach Ablauf einer Woche eine polizeiliche Ausschreibung möglich ist (§ 66 I Nr. 1 AsylVfG) genügt vollkommen, um in den seltenen Fällen, in denen jemand seiner Antragsverpflichtung nicht Folge leistet, Herr zu werden.

§ 23 AsylVfG

Die vorstehenden Ausführungen gelten entsprechend für die neu vorgesehene Regelung in § 23 II AsylVfG.

§ 25 AsylVfG

Nach dem Bericht der Unabhängigen Kommission zur Zuwanderung soll das Bundesamtsverfahren intensiviert und als ein Ermittlungsverfahren ausgestaltet werden. Die Gerichte sollen auf diese Weise entlastet werden und sich auf eine Kontrollinstanz beschränken. Um dies zu erreichen, ist es zum einen erforderlich, eine umfassende Beratung des Asylsuchenden vor der Asylantragstellung sicherzustellen und andererseits dem Bundesamt die umfassende, abschließende und erschöpfende Sachverhaltsaufklärung inklusive einer Beweiserhebung aufzugeben. Dies muss gesetzlich klargestellt werden:

§ 26 AsylVfG

Die vorgesehene Regelung ist abzulehnen. Sie nimmt lediglich eine redaktionelle Anpassung an die Rechtsprechung des BVerwG vor und berücksichtigt nicht sonstige sachgerechte Vorschläge.

a) Zentraler Punkt ist, dass die im niedersächsischen Gesetzesentwurf vom 31.08.00 (BR-Ds. 522/60) erhobene Forderung, das Familienasyl auch auf Konventionsflüchtlinge zu erstrecken, keine Berücksichtigung fand. Unter dem Aspekt der Familieneinheit, der in § 14 a AsylVfG seinen Niederschlag fand, ist eine solche Ergänzung unausweichlich.

b) Nicht berücksichtigt ist, dass der Gesetzestext insbesondere im Hinblick auf den § 14 a AsylVfG vorgesehenen Automatismus einer Ergänzung dahingehend bedarf, dass die vom BVerwG für den Regelfall vorgeschriebenen 2-Wochen-Frist obsolet ist. Der für die Entscheidung des BVerwG maßgebliche Gesichtspunkt der Verhinderung einer Verfahrensverzögerung durch eine missbräuchliche Asylantragstellung für Kinder ist obsolet, seit dem das AsylVfG vorschreibt, dass die Anerkennung des Asylberechtigten rechtskräftig sein muss (weil damit der Missbrauchsgedanke obsolet ist, weil das Kind jedenfalls ein abgeleitetes Aufenthaltsrecht hat) und ist erst recht obsolet, wenn ein automatischer Asylantrag in § 14 a AsylVfG vorgesehen ist. Da nach § 14 a AsylVfG die Anzeigepflicht, die zum Asylantrag führt, auch der Ausländerbehörde obliegt, kann eine Verzögerung (auch) der Ausländerbehörde nicht zu einem Rechtsverlust führen, welchen aber die bisherige Rechtsprechung festschreibt. Auf der Basis des Referentenentwurfes ist daher in § 26 II AsylVfG der Verweis auf die Nummer 3 zu streichen.

§ 28 AsylVfG

Die vorgesehene Regelung in Absatz II ist abzulehnen.

Die GFK differenziert nicht danach, ob der Fluchtgrund selbstverursacht ist oder nicht. Der generelle Ausschluss des Flüchtlingsstatus nach der GFK bei selbst verursachten Nachfluchtgründen im Folgeverfahren ist daher konventionswidrig. Er wird auch nicht dadurch gerechtfertigt, dass ersatzweise auch die EMRK bzw. die Regelung in § 60 II bis VII AufenthG die Abschiebung verhindern. Denn hierdurch werden allenfalls Einzelteile des GFK-Schutzes ersetzt, die mit dem GFK-Status verbundenen Rechte eines Flüchtlings (z. B. Paß, weitgehende sozialrechtliche Gleichstellung mit Inländern etc.) werden hierdurch nicht aufgewogen. Das in der Begründung angeführte Argument, der GFK-Schutz sei nicht temporär, trägt nicht. Mit diesem Argument könnte generell unter Verweis auf § 60 II bis VII AufenthG und Art. 3 EMRK jeglicher Flüchtlingsschutz im Sinne der GFK verwehrt werden. Asylrechtlicher Schutz, sowohl im Sinne der GFK als auch im Sinne des Asylrechtes, ist schon seinem Wesen nach insoweit temporär, als er zu widerrufen ist, wenn die Schutzbedürftigkeit wegfällt. Genau dies ist schon jetzt in § 73 AsylVfG geregelt.

Die Regelung ist auch nicht effizient im Sinne einer Verfahrensbeschleunigung.

Wenn die Begründung anführt, hierdurch solle ein "Anreiz" ein Folgeverfahren durchzuführen, genommen werden, wird übersehen, dass das Bundesamt in jedem Fall ein auf das Vorliegen von Abschiebungshindernissen im Sinne von § 60 II bis VII AufenthG beschränktes Folgeverfahren durchzuführen hat. Die Sachverhaltsermittlung und Tatsachenermittlung im Hinblick auf die Herkunftsländer ist identisch; lediglich der Rechtsfolgenausspruch wird unterschiedlich sein. Das Ergebnis kann also keine Verfahrensbeschleunigung sein, sondern allenfalls ein Rechtsverlust der schutzwürdigen Personen.

Auch das Ziel, einen "Daueraufenthalt" ausschließen, wird hierdurch nicht verhindert (ungeachtet der Fraglichkeit dieses Ziels bei verfolgten Menschen): § 26 IV AufenthG ermöglicht auch im Fall der vorgesehenen Regelung einen Daueraufenthalt.

§ 30 AsylVfG

Die Regelung der Anfügung einer Nr. 7 bei § 30 III AsylVfG ist nicht sachgerecht und abzulehnen. Schon die gegenwärtige Regelung erlaubt es, bei Asylanträgen von Kindern eine offensichtlich-unbegründet-Entscheidung zu treffen, wenn sie eigene Asylgründe nicht vorbringen und die Asylgründe der Eltern für eine Verfolgung nichts hergeben.

Die vorgesehene zwangsweise o-u-Entscheidung führt jedoch bei Asylanträgen von Ausländern, bei denen die Rechtslage umstritten ist, zu nicht sachgerechten Ergebnissen. Wenn, wie beispielsweise bei afghanischen Flüchtlingen in der Vergangenheit, ein erheblicher Teil der Rechtsprechung ein Asylrecht zuerkannte (das gleichwohl von den Obergerichten regelmäßig aufgehoben wurde), bis die zu entscheidende Frage, ob eine politische Verfolgung stattfindet oder nicht, vom BVerfG entschieden wurde (Urteil vom 10.08.00) ist es nicht sachgerecht, die Asylanträge der Kinder als offensichtlich unbegründet zu etikettieren (mit den weitreichenden Folgen aus § 10 III AufenthG [siehe hierzu die Darlegungen zu § 14 I AsylVfG]), nur weil das betroffene Kind zufällig zu einem Richter kam, der der herrschenden Meinung folgte (während 49 % der vergleichbaren Fälle zu einem Richter kamen, der die herrschende Meinung zu Recht ablehnte).

Aber selbst bei den Fallkonstellationen, bei denen die asylrechtliche Qualifizierung als "unbegründet" unstrittig ist, jedoch Abschiebungshindernisse ernsthaft diskutiert werden, ist im Hinblick auf die aufenthaltsrechtlichen Folgen (Ausreisefrist eine Woche, § 36 I AsylVfG) und den angeordneten Sofortvollzug (§ 36 III AsylVfG) die zwangsweise o-u-Entscheidung abzulehnen. Denn in diesen Fällen wären die Betroffenen gezwungen, zur Vermeidung von Rechtsverlusten neben den regulären Klagen zusätzlich verfahrensmehrende Anträge nach § 80 V VwGO einzuleiten. In der gegenwärtigen Praxis des Bundesamtes konnte bei den Fällen, in denen zwar eine Asylberechtigung nach herrschender Meinung zu verneinen war, das Vorliegen von Abschiebungshindernissen nach § 53 AuslG aber diskutabel war, eine differenzierte Lösung gefunden werden, indem das Bundesamt auf das o-u-Etikett verzichtete und auf diese Weise eine gerichtliche Klärung im Hauptsacheverfahren ermöglichte, bei der die strittige Frage des Vorliegens von § 53 AuslG diskutiert werden konnte. Die vorgesehene Regelung wird zu einer Mehrung der Eilverfahren führen (und damit zu einer zusätzlichen Belastung der Gerichte) sowie zu einer tendenziell größeren Anzahl positiver Eilentscheidungen, um einen vorschnellen Vollzug bei strittigen Rechtsfragen im Hinblick auf § 53 AuslG (künftig § 60 II bis VII AufenthG) zu vermeiden.

Dies ist nicht sachgerecht. § 30 III Nr. 7 AsylVfG ist daher ersatzlos zu streichen. Wie bisher bleibt dem Bundesamt die Möglichkeit, im konkreten Einzelfall eine o-u-Entscheidung im Hinblick auf ein Kind zu treffen, wenn sein Asylbegehren offensichtlich unbegründet erscheint und auch Abschiebungshindernisse nicht ernsthaft zur Debatte stehen. Die vorgesehene Regelung verhindert die bisherige, bewährte Differenzierung durch das Bundesamt.

§ 32 AsylVfG

Die vorgesehene Regelung, im Fall eines Verzichtes gemäß § 14 a III AsylVfG eine Entscheidung über Abschiebungshindernisse zu treffen, wird zu einer Verfahrensmehrung führen. Dies ist nicht sinnvoll. In der gegenwärtigen Praxis wurde in vielen Fällen entsprechend der Rechtsprechung des BVerwG, wonach familiäre Abschiebungshindernisse als inlandsbezogene Abschiebungshindernisse von den Ausländerbehörden zu beurteilen sind, auf ein Asylverfahren für das Kind verzichtet, mit der Folge, dass weder das Bundesamt noch die Gerichte mit diesen Verfahren belastet wurden. Die vorgesehene Regelung wird dazu führen, dass gerade die anwaltlich nicht vertretenen Asylbewerber, die nach natürlichem Verständnis nicht verstehen, dass die Entscheidung des Bundesamtes über das Nicht-Vorliegen von Abschiebungshindernissen (die nur zielstaatsbezogen sind) und die zwangsweise damit verbundene Ausreiseaufforderung und Abschiebungsandrohung nicht bedeutet, dass ihre Kinder wirklich abgeschoben werden, in der Sache unbegründete Verfahren einleiten.

Das Ergebnis dieser Regelung wird daher eine Mehrbelastung der Gerichte sein.

§ 71 V 1 AsylVfG

Die Streichung der 2-Jahres-Frist in § 71 V 1 AsylVfG wird abgelehnt.

Die heute in § 71 V 1 AsylVfG vorgesehene 2-Jahres-Frist wurde erstmals in § 21 III AsylVfG (vom 16.07.82) eingefügt mit der Begründung, es sei mit Art. 16 II 2 GG kaum vereinbar, einem Asylbewerber die Aufenthaltsgestattung zu versagen und ihm die Möglichkeit zu nehmen, sich bis zur endgültigen Entscheidung über den Folgeantrag im Geltungsbereich des Gesetzes aufzuhalten, wenn der Antrag mehr als zwei Jahre nach Rechtskraft des abgelehnten oder zurückgenommenen Asylantrages gestellt wird (BT-Ds. 9/1630, S. 22/23, zitiert nach Marx/Strate/Pfaff, Kommentar zum AsylVfG, 2. Auflage, 1987). Der Gesetzgeber sah also allein im Zeitablauf ein Indiz dafür, dass eine Aufenthaltsbeendigung ohne intensive Prüfung des Asylbegehrens nicht sachgerecht sei. Hintergrund war wohl die allgemeine Erfahrung, dass sich innerhalb von zwei Jahren eine Änderung in den tatsächlichen und rechtlichen Verhältnissen im Herkunftsstaat ergeben könnte, die Anlass für eine Neu-Bewertung des früheren Asylbegehrens bzw. das Vorliegen von Abschiebungshindernissen geben konnte.

Inwiefern diese frühere Einschätzung des Gesetzgebers heute nicht mehr aktuell sei, legt die Gesetzesbegründung nicht dar. Berücksichtigt man, dass der 2-Jahres-Zeitraum erst ab Rechtskraft beginnt, also der maßgebliche Zeitpunkt der Überprüfung (§ 77 AsylVfG) regelmäßig erhebliche Zeit zurückliegt, kommt man im Regelfall auf einen Zeitraum von etwa drei Jahren, der damit etwa dem der obligatorischen Prüfung im Sinne des § 73 AsylVfG entspricht. Es ist widersprüchlich, wenn einerseits § 73 AsylVfG unterstellt, dass sich innerhalb von drei Jahren wesentliche Änderungen ergeben könnten, die zum Verlust des Asylrechtsschutzes führen können, andererseits aber die bisherige Unterstellung, dass sich innerhalb des Zeitraumes Umstände ergeben können, die zu einer Anerkennung führen können, von dem selben Gesetz beseitigt werden soll. Wenn man eine Regel-Überprüfung nach drei Jahren einführt, muss zumindest die bisherige Annahme in § 71 V AsylVfG, dass sich nach etwa dem selben Zeitraum auch Änderungen ergeben könnten, die zu einer positiven Entscheidung führen (mit der Konsequenz eines vorläufigen Aufenthaltsrechtes), bestehen bleiben. Vertretbar ist allenfalls, die dem Betreffenden ein höheres Maß an Sicherheit gewährleitende Regelung von § 71 V AsylVfG zu belassen, ohne gleichzeitig eine Regelüberprüfung anzuordnen.

§ 73 III a AsylVfG

Die obligatorische Durchführung eines Widerrufs- oder Rücknahmeverfahrens nach drei Jahren wird abgelehnt.

a) Es gibt keinen Erfahrungssatz, dass sich innerhalb der ersten drei Jahre nach rechtskräftiger Anerkennungsentscheidung die Verhältnisse im Herkunftsland ändern werden. Im Gegenteil zeigen die bisherigen Erfahrungen (auch aufgrund der Tatsache, dass jede positive Entscheidung eine Zukunftsprognose enthalten muss) auf, dass sich erst zu einem späteren Zeitpunkt die generellen Verhältnisse ändern. Insoweit würde eine standardmäßige Überprüfung regelmäßig ins Leere laufen. Falls sich jedoch im Einzelfall herausstellt, dass eine Verfolgungsgefahr nicht mehr besteht, ermöglicht schon die jetzige Regelung des § 73 AsylVfG eine sachgerechte Reaktion.

b) Die Folge der automatischen Überprüfung ist in jedem Fall eine massive Verfahrensmehrung. § 73 III a AsylVfG ist eine Präzisierung der Widerrufs- und Rücknahmebestimmungen des § 73 AsylVfG und unterliegt damit den allgemeinen Regelungen, insbesondere im Hinblick auf die Anhörung und die umfassende Aufklärungspflicht. Eine bloße kursorische Überprüfung, etwa anhand nur der aktuellen Länderberichte des Auswärtigen Amtes – wie dies die Begründung vorspiegelt –, genügt nicht den gesetzlichen Bestimmungen von § 73 AsylVfG. Erforderlich ist vielmehr eine umfassende Sachverhaltsermittlung. Stets erforderlich ist eine Beteiligung des betreffenden Ausländers gemäß § 73 IV Nr. 2 AufenthG.

Damit wird jedoch dem betreffenden Ausländer schon nach drei Jahren der Eindruck vermittelt, dass sein Aufenthalt beendet werden soll, jedenfalls aber unsicher ist. Er sieht sich erneut – spätestens nach drei Jahren – einem neuen förmlichen Verfahren ausgesetzt, das das potentielle Ziel seiner Entfernung aus dem Bundesgebiet in sich trägt. Hierdurch wird eine massive Verunsicherung provoziert und das Ziel einer Integration konterkariert. Der Ausländer wird depriviert.

c) Soweit nach § 26 III AufenthG eine Niederlassungserlaubnis erteilt werden soll, ist ein obligatorisches förmliches Widerrufsverfahren nicht erforderlich. Entsprechend der Praxis bei der Einbürgerung eines Flüchtlings genügt es, wenn die Ausländerbehörde zunächst intern beim Bundesamt anfragt, ob ein Widerrufsverfahren durchgeführt werden soll. Verneint dies das Bundesamt, ist die Niederlassungserlaubnis zu erteilen; anderenfalls ist ein Widerrufsverfahren durchzuführen, das sich dann nicht auf die Erkenntnisse des Auswärtigen Amtes beschränken darf.

Mit Erteilung der Niederlassungserlaubnis ist ein vom Asyl unabhängiges Aufenthaltsrecht entstanden. Ein nach § 73 I und II AsylVfG jederzeit mögliches Widerrufs- und Rücknahmeverfahren betrifft dann nur die Statusfeststellung, nicht aber das Aufenthaltsrecht.

§ 76 AsylVfG

Die Einführung des obligatorischen Einzelrichters ist abzulehnen. Bislang soll die Entscheidung durch einen Einzelrichter ergehen, künftig muss sie es. Nur in Ausnahmefällen, wenn der Richter von der Kammerrechtsprechung abweichen will oder die Rechtssache besondere Schwierigkeiten tatsächlicher oder rechtlicher Art aufweist oder Grundsatzbedeutung hat, kann der Einzelrichter den Rechtsstreit an die Kammer übertragen. Dies kann zu einer Verfahrensverzögerung führen, wenn sich das Vorliegen dieser Voraussetzungen erst nach durchgeführter mündlicher Verhandlung beim Einzelrichter ergibt. Langfristig wird sich eine "Kammermeinung" nicht mehr herausbilden können, weil es sachgerechter Praxis entspricht, die kammerinternen Zuständigkeiten nach Ländern aufzuteilen. Es wird sich hierdurch ein Einzelrichter-Recht herausbilden, das zwangsläufig stärker differieren wird. Hierdurch wird die Anzahl der Berufungen steigen.

Es gibt keinen Anlass, von der bisherigen, bewährten Regelung, die den Richtern mehr Handlungsspielraum belässt, abzuweichen.

§ 87 b AsylVfG

Die vorgesehene Regelung, wonach gerichtliche Verfahren fortgeführt werden sollen, wenn der Bundesbeauftragte gegen eine anerkennende Entscheidung schon Klage eingereicht hatte, ist abzulehnen, weil damit eine beschleunigte Entscheidung von Neu-Fällen verhindert wird, während der Berg von Alt-Fällen weiter bestehen bleibt.

Sachgerecht wäre es, dass mit Inkrafttreten der Neu-Regelung alle Klagen des Bundesbeauftragten als zurückgenommen gelten. In den wenigen Fällen, in denen der Bundesbeauftragte Klage zugunsten der Betroffenen eingereicht hat, besteht die Möglichkeit einer Abhilfeentscheidung durch das Bundesamt (die durch Dienstanweisung des BMI verfügt werden kann).

Der Abbau der Rückstände ist Voraussetzung einer künftigen Angleichung der Verfahrenszeiten in den verschiedenen Bundesländern.

C) Was fehlt?

Zahlreiche berechtigte Forderungen, die teilweise auch von der unabhängigen Kommission "Zuwanderung" erhoben wurden, wurden bei dem Gesetzesentwurf nicht berücksichtigt. Ohne Anspruch auf Vollständigkeit seien hier nur einige wichtige Aspekte erwähnt:

1) Der Schutz der Opfer nicht-staatlicher oder geschlechtsspezifischer Verfolgung ist unbefriedigend geregelt.

2) Der Schutz unbegleiteter minderjähriger Flüchtlinge und anderer Kinder im Sinne der UN-Kinderrechtskonvention ist nicht ausreichend berücksichtigt.

3) Die Regelung der Abschiebungshaft ist nicht überarbeitet.

4) Die Umgestaltung des asylrechtlichen Verfahrens im Sinne eines "Ermittlungsverfahrens" mit der Möglichkeit und Verpflichtung zur Beweiserhebung ist nicht erfolgt. Erforderlich sind zumindest:

a) Eine Vorschrift, die dem Asylsuchenden vor der persönlichen Anhörung Gelegenheit gibt, sich umfassend zu informieren (inklusive einer Regelung, wie die in der Regel mittellosen Asylbewerber solche rechtlichen Informationen erhalten können).

b) Sonderregelungen für traumatisierte Personen und unbegleitete minderjährige Flüchtlinge; die Regelungen müssen gewährleisten, dass die betreffenden Personen überhaupt als solche erkannt werden (z. B. durch die Vorschaltung einer schriftlichen Anhörung) und darauf Rücksicht nehmen, dass es ihnen manchmal erst zu einem späteren Zeitpunkt, insbesondere nach erfolgter Behandlung, möglich ist, ihre wahren Fluchtgründe zu offenbaren (z. B. durch Aussetzung des Verfahrens bei gleichzeitiger Einräumung eines temporären Aufenthaltsrechts).

c) Bestimmungen zur Beweiserhebung durch das Bundesamt (z. B. Verpflichtung, Hinweisen durch eigene Ermittlungen nachzugehen [etwa durch eine Beweisaufnahme oder Beziehung von Akten] inklusive eines entsprechenden Antragsrechts der Flüchtlinge).

d) Abschaffung oder zumindest Neugestaltung des Flughafenverfahrens (z. B. Herausnahme von UMF)

e) Erleichterte Übernahme sowohl der Asylverfahren als auch der betreffenden Personen ins Bundesgebiet, wenn sich nächste Verwandte (zumindest Eltern/Kinder) in anderen EU-Staaten befinden. Die gegenwärtige Praxis wird dem Schutzanspruch von Art. 6 GG nicht gerecht.

f) Es fehlt die Einführung eines "Familienasyls" für Konventionsflüchtlinge.

5) Der Entwurf packt nicht das Problem der Legalisierung des illegalen Aufenthalts an.

6) Die Forderung nach einer Härtefallregelung ist nicht – oder allenfalls unvollständig – umgesetzt.

7) Es fehlt eine Schlussstrichregelung.