Hubert Heinhold, München,04.08.01

Der am 03.08.01 der Öffentlichkeit präsentierte Entwurf eines neuen Ausländergesetzes durch Otto Schily hat ein weitgehend positives Echo gefunden. Die gesellschaftlichen Gruppen und Parteien loben Otto Schily überwiegend für sein "Konsenspapier", das eine gute Grundlage für das weitere Verfahren sei.

Lob also gibt es genug, Tadel nur vereinzelt. Um eine sachgerechte Diskussion zu ermöglichen und Fehler zu vermeiden, hier 10 Schwachstellen des Entwurfes:

Mit dieser Regelung schreibt Otto Schily das Grundgesetz um. Der besondere Schutz von Art. 6 GG soll künftig nicht mehr allen Familien zugute kommen, sondern nur denen von "Hochqualifizierten". Ein solches 2-Klassen-Recht ist ein Rückschritt ins Mittelalter, das dem Adel und den Gebildeten viel zugestand, was dem des Lesens unkundigen gemeinen Volk verwehrt blieb.

Ob eine Differenzierung des Nachzugsanspruches danach, ob er im Familienverband stattfindet oder nicht, sinnvoll ist, ist diskussionswürdig. Hält man daran fest, muß jedenfalls sichergestellt werden, daß die bisherigen strengen Voraussetzungen des Familiennachzuges im Hinblick auf Einkommen und Wohnungsgröße nicht für den Familienverband verlangt werden: Denn gerade kinderreiche Familien, die ja prinzipiell erwünscht sind, können diese Voraussetzung nicht erfüllen.

Die Kritik an der Praxis, Kinder außerhalb der Familie im Herkunftsland aufwachsen zu lassen, ist berechtigt. Ob die Absenkung des Nachzugsanspruches auf 12 Jahre ein geeignetes Mittel ist, bedarf der Diskussion; daß sie kein verhältnismäßiges ist, zeigt die Tatsache auf, daß auch die Vielzahl der Fälle erfaßt werden, bei denen es um den Familiennachzug vorehelicher Kinder nach einer Eheschließung in Deutschland geht.

Es wäre schön, wenn es so einfach wäre, zwischen Personen, "die nicht zurückkehren können" und solchen, "die nicht zurückkehren wollen", zu unterscheiden und den einen ein Aufenthaltsrecht einzuräumen und die anderen abzuschieben. Bei den Problemfällen – und für diese braucht es eine gesetzliche Regelung und nicht für die unproblematischen – behauptet die staatliche Seite das eine und der Betroffene das andere. Und auch der Richter, der zu entscheiden hat, weiß oft nicht, wer nun Recht hat.

Die bisherige Duldung ermöglichte in diesen Fällen einen vorübergehenden legalen – aber als nicht rechtsmäßig definierten – Aufenthalt. Die Duldung wurde diskreditiert, weil die Behörden sie inflationär verwendeten und auch den Personen, die ohne Verschulden nicht zurückkehren konnten, den möglichen legalen Aufenthalt verweigerten und sie über Jahre mit einer Duldung abspeisten.

Der Schily-Vorschlag schüttet das Kind mit dem Bade aus. So richtig es ist, den Personen, die nicht zurückkehren können, einen legalen Aufenthalt einzuräumen, so falsch ist es, hierzu nur eine Alternative bereitzuhalten, nämlich die des strafbaren, illegalen Aufenthaltes, denn nur dies kann die Konsquenz der Abschaffung der Duldung sein. Hierdurch wird eine Fülle von Rechtsstreitigkeiten provoziert, weil der Betroffene, schon um nicht bestraft zu werden, darauf dringen muß, daß seine Kategorisierung als "Person, die nicht zurückkehren will", falsch ist. In vielen Fällen wird es zu einem Unentschieden kommen, weil weder der Betroffene seine Staatsangehörigkeit beweisen kann, noch der Staat, daß die angegebene Herkunft falsch ist. Es ist nunmal so auf der Welt, daß viele Staaten keine dem deutschen Einwohnerwesen vergleichbare Registrierung kennen und die Grenzen in vielen Staaten der Dritten Welt ohne Rücksicht auf Volkszugehörigkeit und Ethnie gezogen sind (was die Abklärung der Herkunft oft unmöglich macht).

Ohne eine "Duldung" (oder ein vergleichbares Instrument) geht es also nicht, wobei es sicher richtig ist, die Dauer der Duldung zu begrenzen. Nach dieser Zeitspanne muß dann entweder die Abschiebung stehen oder – ist sie nicht möglich – der legale Aufenthalt.

Dieser Vorschlag entspricht der Logik, dem Kritiker ein "dann mach es halt Du besser" entgegenzuschleudern. Weil die Kirchen den Staat mit ihrem Kirchenasyl geärgert haben, hatte der bayerische Innenminister Beckstein schon vor Jahren den Vorschlag gemacht, den Schutz von Flüchtlingen in die eigene Hand (und finanzielle Verantwortung) zu übernehmen; wenn die Kirchen mit den Ergebnissen des staatlichen Schutzfeststellungsverfahrens unzufrieden seien, sollten sie doch auswählen, wer hierbleiben dürfe und wer zurückmüsse. Hierdurch hoffte Beckstein nicht nur die Kritik an der staatlichen Entscheidungspraxis abzuwürgen, sondern auch durch die Überwälzung der finanziellen Verantwortung die Kirchen zum sparsamen Umgang mit der beschränkten Ressource der "Humanität" zu nötigen. Die Kirchen haben die Falle erkannt und sich diesem Angebot bislang verweigert; nun versucht es Otto Schily erneut.

Das Angebot ist abzulehnen. Abgesehen davon, daß die Kirchen die Verantwortung für die Auswahl der Flüchtlinge (denn eine Begrenzung ist einem solchen Vorschlag immanent) nicht übernehmen wollen, und hierfür Mittel nicht vorhanden und wohl auch kaum in ausreichender Menge bei den Gläubigen erschließbar sind, spricht hiergegen auch die gesetzliche Systematik und übergeordnete Überlegungen.

Systemimmanent ist zunächst festzuhalten, daß es zu den Kirchenasylfällen nur dann kommt, wenn die staatliche Entscheidungspraxis fehlerhaft oder zumindest so fragwürdig ist, daß sie vor dem humanitären Anspruch der Kirchen keinen Bestand haben kann. Denn Kirchenasyl wird nur als letztes Mittel eingesetzt, wenn alle staatlichen Instanzen den Schutz verweigert haben. Wenn die regelmäßig angerufenen Petitionsausschüsse oder Härtefallkommissionen ihrer Ablehnung ein "Wir würden ja gerne, aber wir können nicht." vorausschicken, macht dies deutlich, wo der Fehler liegt: im staatlichen Schutzsystem. Denn dieses ist, so ausgefeilt es auch ist, fehlerhaft. Dies ist nichts Besonderes, perfekt ist auf Erden nichts.

Erforderlich, ausreichend und nötig ist es, auf staatlicher Ebene für diese, wenigen Fallkonstellationen eine Regelung zu finden. Eine solche könnte eine allgemeine Härteklausel sein, die die kirchlichen Verbände und Wohlfahrtsorganisationen seit langem und konkret (es gibt mehrere Vorschläge) fordern. Könnte sich Otto Schily durchringen, diesem Vorschlag zu folgen, wäre das Kirchenasyl praktisch abgeschafft; eines Kirchenkontingents bedürfte es dann nicht.

Ein weiteres Argument spricht gegen diesen Schily-Vorschlag. Warum eigentlich sollen die Kirchen oder sonstige "international tätige Körperschaften" privilegiert werden? Die Bundesrepublik Deutschland ist ein laizistischer Staat, die Kirchen haben nur Sonderrechte, soweit sie in Erfüllung ihres kirchlichen Auftrages handeln. Der Schutz von Menschen, die eine politische Verfolgung oder eine sonstige menschenrechtswidrige Behandlung fürchten, aber ist keine originäre kirchliche Aufgabe. Auch andere Vereinigungen, wie beispielswseise amnesty international, die in den Bundesländern vorhandenen Flüchtlingsräte, aber auch Nachbarschaftsinitiativen oder manches wohlmeinende Individuum könnten mit gleichem Recht für sich beanspruchen, "ihrem" Flüchtling Schutz erkaufen zu wollen. Am Ende dieser Überlegung steht die Privatisierung des Schutzes: Der wohlwollende Reiche kauft sich seinen Flüchtling, indem er für den Lebensunterhalt aufkommt; der arme Familienvater, der einen Freund vor der Folter retten will, muß dessen Abschiebung hinnehmen. Das, was die Genfer Flüchtlingskonvention und das deutsche Asylrecht als wesentliche Neuerung geschaffen haben, nämlich das Recht auf Schutz, bliebe auf der Strecke!

Schon das geltende Recht beschränkt den Aufenthalt von ausreisepflichtigen Personen räumlich (§ 42 V AuslG).

Es erscheint zweifelhaft, ob die Schaffung von Sonderlagern geeignet ist, eine schnellere Ausreise zu gewährleisten. Handelt es sich um Personen, deren Herkunft (und damit deren Zielstaat) objektiv nicht klärbar ist, nutzt es nichts, sie in diesen Ausreiseeinrichtungen einzusperren. Handelt es sich um Personen, die sich vorsätzlich der Ausreise widersetzen, verspricht auch der Druck einer Zwangsunterbringung nur wenig Erfolg. Ein Großteil der Betroffenen – die die geltende Rechtslage ja nicht akzeptieren – wird den Ungehorsam vorverlagern und gleich in die Illegalität abtauchen.

Der Vorschlag entspricht der Ratio, durch eine umfassende Datenerhebung schon im Vorfeld unerwünschtes Handeln unterbinden zu können. Er wird der Realität nicht gerecht.

Es gibt keine Erkenntnisse darüber, daß Personen, die ohne gültige Papiere nach Deutschland gekommen sind, vorher mit ihren Papieren einen Visumsantrag bei den deutschen Auslandsvertretungen gestellt haben. Das Gegenteil ist wahrscheinlich. Die Regelung geht also weitgehend ins Leere. Es bleibt, daß ganze Länder in einen Vorbeugeverdacht genommen und diskreditiert werden. Hierunter leidet nur das Ansehen Deutschlands in der Welt.

Schon nach geltender Rechtslage wird wegen mittelbarer Falschbeurkundung bestraft, wer falsche Papiere im Rechtsverkehr benutzt. Nicht bestraft werden kann allerdings, wer einen falschen Namen nur angibt, ohne hierzu Dokumente vorzulegen.

Ein Großteil der Flüchtlinge reist ohne Papiere ein. Manche besitzen tatsächlich keine, andere müssen sie den Schleppern aushändigen (als Teil des Schlepperlohnes: sie stellen ein wertvolles Kapital dar) und manche vernichten sie, weniger deshalb, um eine spätere Abschiebung zu verhindern, als vielmehr, weil die verbreitete Meinung existiert, daß man sonst sogleich wieder zurückgeschoben würde – in Bezug auf die Drittstaaten ist diese Meinung ja auch richtig. Die vorgesehene Neuregelung stellt alle, die ohne Papiere nach Deutschland kommen, also fast alle Asylbewerber, unter Strafverdacht. Da das "Offizialprinzip" Polizei und Staatsanwaltschaft verpflichtet, zu ermitteln, wenn der Verdacht einer Straftat besteht, führt dies dazu, daß gegen sie alle ein Strafverfahren einzuleiten ist.

Es gehört nicht viel dazu, zu prognostizieren, daß diese Strafverfahren zu einem Großteil wieder eingestellt werden müssen: Wenn schon bislang das Bundesamt für die Anerkennung ausländischer Flüchtlinge und die Ausländerbehörden eine andere Identität als die angegebene nicht ermitteln konnten, wird dies auch der Strafjustiz nicht gelingen, schon deshalb nicht, weil im Strafrecht der Grundsatz herrscht, daß sich niemand selbst belasten muß, also schweigen darf. Übrig bleiben werden die, die auch jetzt schon bestraft werden, weil sie nämlich falsche Papiere vorlegen.

Der Vorschlag wird daher nur zwei Folgen zeitigen: Zum einen die Kriminalisierung der Asylbewerber und zum zweiten, die Polizei von den wichtigen Aufgaben der Verbrechensbekämpfung abzuhalten.

Die Verknüpfung von Ausländerpolizeirecht mit dem Sozialhilferecht wurde schon bislang, unter anderem auch von der SPD-Bundestagsfraktion und den GRÜNEN anläßlich der Einführung dieser Bestimmung zu Recht kritisiert. Genauso könnte man den Betroffenen z. B. den Führerschein entziehen, den Besuch von Kulturveranstaltungen oder Schwimmbädern verbieten oder vorschreiben, daß sie nicht heiraten dürfen. Denn auch solche Anordnungen oder andere Belastungen sind potentiell geeignet, den Anreiz zu vermindern, die Asylverfahren und die Beendigung des Aufenthaltes zu verzögern. Sie sind jedoch sachfremde Mittel.

Zudem liegt der Hauptgrund der langen Verfahrensdauer in der mangelnden Pesonalausstattung der Gerichte. Dies beweist die teilweise drastisch kürzere Verfahrensdauer mancher Bundesländer, beispielsweise Bayerns.

Dieses Vorhaben verstößt gegen die völkerrechtliche Bestimmung von Art. 33 der Genfer Flüchtlingskonvention und mißachtet die Vorgaben des Bundesverfassungsgerichtes. Dieses hat schon in seinem Beschluß vom 18.06.93 (2 BvR 1815/92) betont, daß diese völkerrechtliche Bestimmung selbstverständlich in allen Fällen von Nachfluchttatbeständen zu beachten ist. Nach der GFK kommt es nicht darauf an, warum jemand politisch verfolgt wird; entscheidend ist nur, daß er politisch verfolgt wird. Wenn Herr Schily nicht vorhat, die GFK zu kündigen und damit Deutschland außerhalb der Völkergemeinschaft zu stellen, muß er dieses Vorhaben ersatzlos streichen.

Die Erfahrung mit den Bosnien- und Kosovo-Flüchtlingen hat gelehrt, daß aus Flüchtlingen Einwanderer werden können. Viele haben sich integriert und sind ihren Arbeitgebern unverzichtbar geworden. Dem hat die Politik Rechnung getragen, indem sie jenen ein Bleiberecht einräumte, die 2 Jahre beschäftigt waren. Der Rigorismus der vorgesehenen Regelung berücksichtigt diese Erfahrungen nicht.

In den Vorschlägen findet sich kein Wort zur Problematik der nicht-staatlichen Verfolgung oder der Verfolgung aus geschlechtsspezifischen Gründen, die bisher unzureichend geregelt sind. Auch die Tatsache, daß das bisherige Recht die UN-Kinderschutzkonvention in Deutschland nur unzureichend umsetzt (dies gilt nicht nur für unbegleitete minderjährige Flüchtlinge), findet keine Berücksichtigung.