Der Bundesbeauftragte für den Datenschutz Der Bundesbeauftragte für den Datenschutz
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Telefon Datum
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Der Bundesbeauftragte für den Datenschutz, Postf. 200112, 53131 Bonn |
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11014 Berlin
nachrichtlich:
Oberste Bundesbehörden
- gemäß Verteiler -
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Betr.: |
Entwurf eines Gesetzes zur Bekämpfung des internationalen Terrorismus (Terrorismusbekämpfungsgesetz) nebst Begründung; |
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hier: |
Abstimmung innerhalb der Bundesregierung |
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Bezug: |
Ihr Schreiben vom 12. Oktober 2001 - P 1 - 611 120/0 |
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Das vorgenannte Gesetzgebungspaket bedarf hinsichtlich seines Umfanges und wegen der zum Teil gravierenden Eingriffe in das Persönlichkeitsrecht der Bürgerinnen und Bürger auch einer vertieften datenschutzrechtlichen Überprüfung, die in der engen Terminsetzung nicht möglich ist. Ich werde mich deshalb nachfolgend mit einigen mir besonders weitreichend erscheinenden Maßnahmen auseinandersetzen.
Gegen das Phänomen des internationalen Terrorismus ist zwar konsequentes Vorgehen angesagt, doch ist auch insoweit das verfassungsrechtliche Prinzip der Verhältnismäßigkeit zu wahren. Zur Bekämpfung des internationalen Terrorismus sollen die bestehenden gesetzlichen Instrumente weitgehend fortentwickelt werden. Nach einer ersten kursorischen Durchsicht habe ich den Eindruck, dass einige geplante Maßnahmen zum Teil weit über diese Zielsetzung hinausgehen und kaum geeignet erscheinen, den internationalen Terrorismus angemessen zu bekämpfen.
Viele Regelungen lassen sich derzeit im Hinblick auf die Mittel/Zweck-Relation nur schwer abschätzen. Ich halte deshalb für den Fall der Verabschiedung je nach dem Regelungsgehalt und der Eingriffstiefe der Maßnahme eine im Gesetz festgelegte zeitliche Befristung und insbesondere eine Evaluation nach 3 bis 4 Jahren Wirksamkeit für dringend geboten.
Im Einzelnen habe ich folgende vorläufige Bemerkungen zu einigen Regelungen des Entwurfs, die mir im Hinblick auf die Zielsetzung bereits jetzt besonders zweifelhaft erscheinen:
Zu Nr. 3
Gegen die in dem neuen Paragraphen 7a vorgesehene Befugnis des Bundeskriminalamtes, in Fällen, in denen es für die Strafverfolgung nach § 4 Abs. 1 BKA-Gesetz zuständig ist, Datenerhebungen bereits im Vorfeld eines Anfangsverdachts im Sinne des § 152 Abs. 2 StPO vornehmen zu können, habe ich erhebliche Bedenken.
Diese Befugnis des BKA zu sog. Initiativermittlungen war bereits Gegenstand der Erörterungen im Jahre 1993 anlässlich der Beratungen zur Novelle des Bundeskriminalamtgesetzes. In den meisten der vom BKA während der damaligen Beratungen geschilderten Anwendungsfälle konnte jedoch ein Anfangsverdacht im Sinne von § 152 Abs. 2 StPO angenommen werden. Im Hinblick darauf, dass somit nur wenige Fälle in Betracht kommen werden, in denen die dem BKA vorliegenden Hinweise keine zureichenden tatsächlichen Anhaltspunkte für eine verfolgbare Straftat darstellen, muss die Erforderlichkeit von Vorfeldermittlungen erheblich in Zweifel gezogen werden.
Da zudem die in § 7a geregelte Befugnis nach herrschender Meinung zum Bereich der Gefahrenabwehr zählt, ist es fraglich, ob in den Fällen, in denen dem BKA lediglich Hinweise auf eine mögliche strafbare Handlung vorliegen, überhaupt eine konkrete Gefahr als Voraussetzung für ein entsprechendes polizeiliches Handeln gegeben ist. Damit verschwimmt die Abgrenzung der polizeilichen Tätigkeit zu dem Aufgabenbereich der Nachrichtendienste.
In den beim BKA als Zentralstelle der Polizeien des Bundes und der Länder geführten polizeilichen Dateien können bereits jetzt Daten zu Personen gespeichert werden, die in der Vergangenheit weder Beschuldigte noch Tatverdächtige waren, bei denen aber aufgrund einer kriminalistisch-kriminologischen Prognose bestimmte Tatsachen die Annahme rechtfertigen, dass der Betroffene künftig Straftaten von erheblicher Bedeutung begehen werde. Auf diese Daten kann auch das BKA in seiner Funktion als Strafverfolgungsbehörde zu Zwecken der Verdachtsverdichtung zugreifen.
§ 7a lässt offen, welche "weiteren Maßnahmen" neben der Datenerhebung das BKA im Zusammenhang mit den Vorfeldermittlungen durchführen darf. Die Regelung trägt damit in diesem Punkt dem rechtsstaatlichen Gebot der Normenklarheit, nach dem die Voraussetzungen und der Umfang der Beschränkung des informationellen Selbstbestimmungsrechts für den Bürger klar erkennbar sein müssen, nicht hinreichend Rechnung.
2. Zu Artikel 3 Änderung des Bundesverfassungsschutzgesetzes
Es bestehen keine grundlegenden Bedenken gegen die nach § 3 Abs. 1 Nr. 4 vorgesehene Aufgabenerweiterung des Verfassungsschutzes. Ich halte jedoch wie bei den in Nrn. 1 und 3 der Regelung genannten Bestrebungen auch insoweit eine Art Legaldefinition durch Ergänzung des § 4 BVerfSchG für geboten, damit der Aufgabenbereich des Verfassungsschutzes rechtsstaatlich eindeutig bestimmt bleibt.
Der Entwurf sieht erstmals, wenn auch auf Ersuchen des BfV, eine Auskunftspflicht nicht öffentlicher Stellen gegenüber dem Verfassungsschutz vor, vgl. § 8 Abs. 6, 7 und 8. Ich habe gegen diese, obgleich selektive Unterrichtungspflicht privater Stellen über privatrechtliche Rechtsbeziehungen zu nachrichtendienstlichen Zwecken aufgrund des Verhältnismäßigkeitsprinzips erhebliche Bedenken. Die Offenbarung privatrechtlicher Geschäftsgeheimnisse, auch ohne Vorliegen eines Anfangsverdachts, halte ich für unverhältnismäßig. Meines Erachtens reichen in diesem Falle die Aufgaben und Befugnisse der Strafverfolgungsbehörden, die an das Vorliegen eines Anfangsverdachts anknüpfen, aus. Meine Bedenken stützen sich nicht zuletzt darauf, dass ein Betroffener gegenüber Nachrichtendiensten, ungeachtet des § 15 Bundesverfassungsschutzgesetz, nur sehr beschränkte Auskunftsrechte hat, die überdies in der Regel, gerade bei Anhaltspunkten für Terrorismus, ausgeschlossen sind.
Für besonders gravierend halte ich die Einschränkung des Postgeheimnisses, ohne dass die Voraussetzungen des G 10-Gesetzes gegeben sind, vgl. § 8 Abs. 7 neu .
Hinsichtlich einer Rechtsgrundlage für den Einsatz des sog. IMSI-Catchers bestehen Bedenken grundsätzlicher Art, weil auch unbeteiligte Dritte betroffen werden.
Soweit in § 12 Abs. 3 Satz 1 Bundesverfassungsschutzgesetz eine Verlängerung der Frist zur Einzelfallüberprüfung von 5 auf 10 Jahre angestrebt ist, hat dieser Vorschlag mit der Bekämpfung des internationalen Terrorismus nichts zu tun. Er dient ausschließlich der Arbeitserleichterung beim BfV, verschlechtert andererseits jedoch nicht unerheblich die Rechtsposition des Betroffenen; denn wenn 5 Jahre lang keine neuen Erkenntnisse gegen eine gespeicherte Person beim Verfassungsschutz anfallen, ist in der Regel auch danach nicht mit weiteren Erkenntnissen zu rechnen. Dies gilt auch für die sogenannten Schläfer.
Dieselben Bedenken bestehen gegen eine Ausdehnung der Höchstspeicherfrist von 10 auf 15 Jahre, zumal der Täterkreis des internationalen Terrorismus vielfach auch durch Abteilung IV des BfV in NADIS-PZD eingestellt wird und der Aufgabenbereich des § 3 Abs. 1 Nr. 2 BVerfSchG nicht der Befristung nach § 12 Abs. 3 Satz 2 unterliegt. Im übrigen konnte schon bisher die Höchstspeicherdauer von 10 Jahren im Einzelfall verlängert werden, was zeigt, dass der Vorschlag nur der Arbeitserleichterung des BfV dienen soll.
Hinsichtlich der Teledienstenutzungsdaten bekommt der Verfassungsschutz hier eine zusätzliche Eingriffsmöglichkeit, die er bisher nicht hatte. Dies ist aus Sicht des Datenschutzes ein gravierender Einschnitt in die Freiheitsrechte der Bürgerinnen und Bürger.
Bedenklich ist die Regelung in Abs. 2 Ziff. 4, wonach die Standortkennung auch mitgeteilt werden soll, soweit nicht telefoniert wird. Dadurch soll es möglich sein, Bewegungsbilder zu erstellen. Aus datenschutzrechtlicher Sicht ist die Erstellung von Bewegungsbildern als problematisch anzusehen. Vor allem ist davon auszugehen, dass zunächst auch Bewegungsbilder von Personen erstellt werden, die zwar zunächst als spionageverdächtig angesehen werden, sich dann aber als unschuldig erweisen. Es können also von einer solchen Maßnahme auch Unbeteiligte betroffen werden.
zu Artikel 6 Änderung des Gesetzes über Personalausweise
In beiden Gesetzen werden Änderungen hinsichtlich der Aufnahme biometrischer Daten beabsichtigt. Wegen des tiefgehenden Eingriffs in die Grundrechte des Einzelnen kann die Bestimmung der biometrischen Daten, die aufgenommen werden dürfen, aber nicht dem Verordnungsgeber überlassen bleiben, sondern ist vom Gesetzgeber selbst zu treffen.
Vor allem fehlen Regelungen, die die Errichtung von Referenzdateien den Bereich des örtlich zuständigen Pass- oder Personalausweisregisters ausgenommen ausschließen. Außerdem sollte eine Vorschrift eingefügt werden, die den Betroffenen berechtigt, die in seinem Dokument verschlüsselt aufgenommenen Daten auszulesen.
Zu Nr. 5 c)
Zu den in den Entwurf aufgenommenen Regelungen, die bereits seit einiger Zeit diskutiert wurden, gehören die vorgesehenen Bestimmungen zur Identitätsfeststellung durch Abnahme von Fingerabdrücken in Visa-Erteilungsverfahren und die Erstellung einer Passkopie für bestimmte Länder. Es handelt sich hierbei um die Realisierung einer alten Forderung der IMK-Arbeitsgruppe "Optimierung der Zusammenarbeit mit den deutschen Auslandsvertretungen", die mit dem Kampf gegen der Terrorismus unmittelbar nichts zu tun hat.
Die Abnahme von Fingerabdrücken im Visa-Verfahren könnte nur Sinn haben, wenn gleichzeitig eine Referenzdatei geschaffen würde, in der u.a. festgehalten würde, bei welcher Auslandsvertretung die biometrischen Daten abgenommen wurden. Auch müssten entsprechenden Daten dort aus allen Schengen Staaten eingespeist werden. Ein Ausländer hätte sonst die Möglichkeit, über einen Schengen Staat einzureisen, der keine biometrische Daten erhebt.
5. Zu Artikel 10 Änderung des Asylverfahrensgesetzes
Es ist nach der gewählten Formulierung nicht ersichtlich, ob die vorgesehene Sprachaufzeichnung während der gesetzlich vorgesehenen Anhörung des Asylbewerbers oder während einer zusätzlich vorgenommenen Befragung angefertigt werden soll. Im ersten Falle würden sich erhebliche datenschutzrechtliche Bedenken ergeben, da während der Anhörung persönliche Daten des Betroffenen aufgenommen und für eine Sprachanalyse weitergegeben würden.
b) Zu Nr. 1 d)
Mit der im Gesetzentwurf vorgesehenen Änderung des § 16 Abs. 5 AsylVfG wird die unterschiedliche Zweckbindung, die für erkennungsdienstliche Unterlagen von Asylbewerbern einerseits nach dem AsylVfG und für erkennungsdienstliche Unterlagen der Polizeien des Bundes und der Länder andererseits nach derzeitiger Rechtslage bestehen, aufgehoben.
Nach der geltenden Rechtslage ist eine Nutzung der Fingerabdruckdaten von Asylbewerbern zu Strafverfolgungszwecken nur im Einzelfall zulässig, "wenn bestimmte Tatsachen die Annahme begründen, dass dies zur Aufklärung
einer Straftat führen wird, oder wenn es zur Abwehr einer erheblichen Gefahr für die öffentliche Sicherheit erforderlich ist". Mit der beabsichtigten Streichung dieses Bedingungssatzes in § 16 Abs. 5 AsylVfG können nunmehr Daten über Asylbewerber schrankenlos zum Zwecke der Feststellung der
Identität oder der Zuordnung von Beweismitteln verwendet werden.
Von Asylbewerbern erhobene erkennungsdienstliche Daten gemäß § 16 Abs. 1 AsylVfG werden damit den auf der Grundlage des § 81b StPO bzw. der Polizeigesetze der Länder erhobenen Fingerabdrücken von Beschuldigten und Verdächtigen gleichgestellt.
Die in § 16 Abs. 4 AsylVfG gebotene Trennung zwischen Daten von Asylbewerbern zu den anderen polizeilichen Daten, wäre zudem nicht mehr gewährleistet. Zwar werden die Daten von Asylbewerbern in einer von den übrigen polizeilichen Daten logisch getrennten Datei, der Datei "AFIS-A", gespeichert. Eine generelle Nutzungsmöglichkeit von Asylbewerberdaten für repressive Maßnahmen würde diese Trennung jedoch faktisch unterlaufen.
Es bestehen daher erhebliche Zweifel an der Verhältnismäßigkeit der vorgesehenen Datenverarbeitungsmöglichkeiten.
Zu den weiteren in dem Entwurf vorgesehenen Maßnahmen mit datenschutzrechtlicher Relevanz werde ich mich so bald wie möglich äußern.
In Vertretung
Bachmeier