| Asyl- und Migrationspolitik in Europa Schengen - Arbeitsprogramm |
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| Deutsche Schengen-Präsidentschaft Arbeitsprogramm des deutschen Vorsitzes
Vorbemerkung: Zwei Gesichtspunkte sind für die Schengener Kooperation gegenwärtig von besonderer Bedeutung: Einerseits befindet sich Schengen gegenwärtig in einer grundlegenden Umbruchphase. Das Protokoll zur Einbeziehung des Schengener Besitzstands in den Rahmen der Europäischen Union ermächtigt die Schengen-Staaten zur Begründung einer engeren Zusammenarbeit unter dem rechtlichen und institutionellen Dach der Europäischen Union. Schengen wird damit in die EU integriert. Diese Integration wird für die Modalitäten der Zusammenarbeit unter den Mitgliedstaaten weitreichende Konsequenzen haben. Denn damit endet das selbständige Bestehen Schengens auf der Basis der intergouvernementalen Zusammenarbeit. Die Zusammenarbeit der Schengen-Staaten wird unter europäischen Vorzeichen fortgesetzt werden. Zum anderen steht die EU vor der Herausforderung, die Beitrittskandidaten bereits heute auf die von ihnen zu übernehmenden Standards vorzubereiten. Zugleich ist es zwingend erforderlich, den Sicherheitsacquis der EU zu komplettieren und fortzuentwickeln. Dies sollte von den Schengen - Staaten so konkret wie möglich vorbereitet werden. Für die Arbeiten unter deutschem Vorsitz ergeben sich hieraus die beiden folgenden Gesichtspunkte: Die bevorstehende Überführung Schengens in die EU ist kein Anlaß, neue Initiativen und erforderliche Aktivitäten zur Fortentwicklung und weiteren Verbesserung der Schengen-Kooperation aufzuschieben oder sogar zu unterlassen. Schengen-Projekte, die bis zum Inkrafttreten des Amsterdamer Vertrages noch nicht abgeschlossen werden konnten, werden sodann unter dem Dach der EU fortzuführen sein. im Vorfeld der Integration wird die „EU-Verträglichkeit" der Arbeiten unter deutschem Vorsitz besondere Bedeutung haben. Im Zusammenhang mit den derzeit im Rat der EU laufenden Überführungsvorarbeiten geht es auf der Schengener Seite im wesentlichen um Vorstellungen für die Zuordnung des Schengener Besitzstandes zu den Rechtsgrundlagen des Amsterdamer Vertrages, die Festlegung der Rechtsbeziehungen Islands und Norwegens, die mit den Schengen-Staaten einen Kooperationsvertrag geschlossen haben, zur EU, institutionelle Fragen wie die Überführung des Schengen-Sekretariates in das Generalsekretariat des Rates und die Weiterführung des Schengener Informationssystems unter europäischem Dach. Übergreifende Schwerpunkte: Heranführung der EU-Beitrittskandidaten an den JI - Acquis Ein Schwerpunkt der Außenbeziehungen wird die Heranführung der Beitrittsländer an den JI - Acquis sein. Sie müssen auf die Erfüllung des JI - Acquis vorbereitet werden. Hierzu gehören im Bereich der inneren Sicherheit folgende Kriterien:
Die Heranführung der Beitrittskandidaten an den JI - Acquis soll unter deutscher Präsidentschaft erfolgen durch
Gewährleistung der Schengener Standards durch zukünftige Beitrittsstaaten und jetzige Mitgliedstaaten Das Schengener System fußt auf der Doppelgleisigkeit von Freizügigkeit und Sicherheit. Die Abschaffung der Personenkontrollen an den Binnengrenzen der Schengen-Staaten setzt das tatsächliche Funktionieren der vorgesehenen Ausgleichsmaßnahmen voraus. Der Wegfall der Grenzkontrollen an den Binnengrenzen gegenüber Schengener Partnern und später gegenüber neuen Mitgliedern der Europäischen Union ist nur möglich, wenn und soweit diese Staaten ihren Verpflichtungen bei der Kontrolle und Sicherung der Außengrenzen verantwortlich auch für die übrigen Teilnehmerstaaten des Schengener Verbundes nachkommen. Die Fähigkeit zur Teilnahme am Schengener Informationssystem als einer der wesentlichen Ausgleichsmaßnahmen für den Abbau der Binnengrenzen sowie weitere Voraussetzungen treten hinzu. Die Schengen-Staaten sind aufgefordert, sich die geeigneten Instrumente zur Überprüfung der Schengener Standards zu schaffen und anzuwenden. Dies gilt insbesondere für den unter belgischer Präsidentschaft beratenen Prüfausschuß mit dessen umfassenden Untersuchungskompetenzen. Beteiligung Griechenlands an der Schengener Zusammenarbeit Seit dem 08. Dezember 1997 wendet Griechenland das Schengener Durchführungsübereinkommen praktisch an mit Ausnahme der Bestimmungen, die sich auf die Abschaffung der Binnengrenzkontrollen beziehen. Intra-Schengen-Verkehrsverbindungen von und nach Griechenland unterliegen weiterhin Personenkontrollen in den anderen Schengen-Staaten. Die Daten und Modalitäten der Aufhebung der Binnengrenzkontrollen bleiben einem weiteren Beschluß des Exekutivausschusses - auf der Basis aller hierfür notwendigen Voraussetzungen - vorbehalten. In Vorbereitung dieses Beschlusses wird die Arbeitsgruppe „Grenzen" und die Zentrale Gruppe dem Exekutivausschuß 1998 einen Bericht vorlegen. Der Exekutivausschuß wird diesen Bericht spätestens in der letzten Sitzung 1998 beraten. In den einzelnen Teilbereichen der Schengener Kooperation beabsichtigt der deutsche Vorsitz folgende Schwerpunktthemen zu behandeln: Polizeiliche Zusammenarbeit: Verbesserung der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit in Fällen der Strafverfolgung auf Ersuchen Das Schengener Durchführungsübereinkommen enthält für den polizeilichen Informationsaustausch in den Bereichen Repression wie Prävention eine Reihe von Vorschriften, deren Umsetzung in der Praxis allerdings z.T. umständlich ist und zu Zeitverlusten führt. So ist die Ermittlung von Informationen zum Zweck der vorbeugenden Bekämpfung von Straftaten und der Aufklärung von Straftaten von einem vorausgehenden Ersuchen abhängig. Die Mitgliedstaaten haben sich die Bearbeitung derartiger Angelegenheiten durch ihre Justizbehörden vorbehalten, sofern ihr innerstaatliches Recht dies vorsieht. Im Interesse einer möglichst reibungslosen polizeilichen Kooperation muß im Rahmen von Art. 39 SDÜ die Möglichkeit gesucht werden, wie die Polizeien der Mitgliedstaaten möglichst direkt die für ihre Tätigkeit benötigten Informationen austauschen können. Fortentwicklung der Rechtsgrundlagen für die polizeiliche Zusammenarbeit Eine Reihe von Vorschriften des SDÜ zur polizeilichen Zusammenarbeit ist daraufhin zu überprüfen, ob sie eine effiziente polizeiliche Tätigkeit tatsächlich gewährleisten. Die innere Sicherheit der Schengener Partnerstaaten darf nicht dadurch beeinträchtigt werden, daß notwendige praktische polizeiliche Maßnahmen wegen unzulänglicher Rechtsgrundlagen in ihrer Durchführung behindert werden oder ganz unterbleiben. So ist beispielsweise die Einführung des von einem vorausgehenden Ersuchen unabhängigen polizeilichen Informationsaustauschs auch in Fällen der Strafverfolgung, die mögliche Einführung grenzüberschreitender Observationen auch für präventive Zwecke sowie im repressiven Bereich die Observation in Bezug auf Personen aus dem Täterumfeld sowie Tatopfer, die Harmonisierung der Nacheilemodalitäten, die Eröffnung der Nacheile mit Luftfahrzeugen über die Luftgrenzen sowie die Einräumung von Sonder- und Wegerechten in Fällen von Observationen und Nacheilen unter strikter Beachtung rechtsstaatlicher Grundsätze zu untersuchen. Ziel muß es sein, daß sich die Ergebnisse dieser Reformüberlegungen möglichst bald in neuen Rechtsgrundlagen für die Polizei - etwa in Gestalt novellierter Bestimmungen der Art. 40 und 41 SDÜ - niederschlagen werden. Sicherung der Außengrenzen Nach Abschluß der planerischen Vorarbeiten ist das Schengen-Pilotprojekt „Routen/Illegale Migration" im Oktober 1998 durchzuführen. Im Rahmen dieses Projekts werden operative, aufeinander abgestimmte Kontroll- und Ermittlungsmaßnahmen zur Bekämpfung der illegalen Zuwanderung an erkannten Brennpunkten und Zuwanderungsrouten (Außengrenzen, wichtigen Verkehrswegen und Knotenpunkten wie Straßen, Schienenverbindungen und Flughäfen) ergriffen. Die Einsatzmöglichkeiten gemeinsamer Grenzkontroll- und -überwachungsteams sind zu überprüfen. Auf diese Weise können Polizeibeamte aus Partnerstaaten ihr know how unmittelbar weitergeben und je nach Einbindung in die Tätigkeit der Kräfte vor Ort diese unterstützen. Der deutsche Vorsitz strebt an, die Zusammenarbeit der Schengen-Partnerstaaten beim Einsatz von Dokumentenberatern bei Fluggesellschaften und Auslandsvertretungen weiter zu verbessern. Über die bloße gegenseitige Information über die Entsendung von Experten hinaus sind die Erarbeitung von abgestimmten Entsendungskonzepten und die Bildung gemischt besetzter Beratergruppen anzustreben. Die Kontrollmaßnahmen an den Schengener Außengrenzen im Hinblick auf das Erkennen von Fahrzeugen mit verkehrstechnischen Mängeln, die eine Gefahr für den Straßenverkehr und damit für die öffentliche Sicherheit darstellen, sind zu intensivieren und nach möglichst einheitlichen Kriterien durchzuführen. Dies gilt auch für die Zurückweisung derartiger Fahrzeuge. Telekommunikation In diesem Bereich ist die Behandlung folgender Themen geplant: Maßnahmen zur Herstellung der Interoperabilität der von den Mitgliedsstaaten geplanten und teilweise betriebenen unterschiedlichen Digitalfunksysteme TETRA und TETRAPOL. Durchführung des belgisch-deutsch-niederländischen Dreiländerprojektes TETRA zur Feststellung der Geeignetheit des europäischen Datenfunkstandards für die grenzüberschreitende Zusammenarbeit der Sicherheitsbehörden. Entwicklung eines Kryptokonzeptes zur Gewährleistung der Integrität und Vertraulichkeit von Nachrichten bei der Übertragung im grenzüberschreitenden Digitalfunksystem der Sicherheitsbehörden. Waffen/Munition Im Hinblick auf Erkenntnisse über den illegalen Waffenhandel, der auch für den Terrorismus Bedeutung hat, wird der deutsche Vorsitz die Vorarbeiten zur Planung des Pilotprojekts „illegaler Waffenhandel" fortsetzen und das Projekt nach deren Abschluß durchführen. Personenverkehr/Harmonisierung der Visumpolitik Ziel ist die Vollharmonisierung der Visumpolitik. Unter deutschem Vorsitz soll dies auf der Grundlage des Beschlusses des Exekutivausschusses vom 15. Dezember 1997 und in enger Abstimmung mit Österreich als EU - Vorsitz für die Schengen-Staaten erreicht werden. Bis Ende dieses Jahres sollen Drittstaatsangehörige im Verhältnis zu den Schengen-Staaten entweder visumpflichtig oder visumfrei sein. Die „graue Liste" mit derzeit 23 Ländern, für die z.T. Visumpflicht und z.T. Visumsfreiheit gilt, soll aufgelöst werden. Weitere Schwerpunkte des deutschen Vorsitzes werden sein: Einheitliche Anwendung der Schengen - Visaregelungen. Die Prüfung von von Visaanträgen muß weiter vereinheitlicht werden. Hierzu dient vor allem die Harmonisierung der Unterlagen, die als Nachweise dafür dienen, ob der Antragsteller in der Lage ist, die Reisekosten und die Kosten seines Aufenthalts im Schengen - Gebiet mit eigenen Mitteln oder mit Hilfe Dritter bestreiten zu können (Verpflichtungserklärungen, Krankenversicherungsschutz). Ferner soll eine Intensivierung der konsularischen Zusammenarbeit die einheitliche Anwendung der Visa-Regelungen gewährleisten. Vor Ort werden regelmäßige Treffen der Auslandsvertretungen anberaumt werden. Ferner sind Besuche ausgewählter Auslandsvertretungen der Schengen-Staaten durch Expertenteams beabsichtigt. Die Einrichtung gemeinsamer Visa-Stellen ist zu prüfen. Verbesserung des Austauschs von Visadaten. Zum einen geht es darum, Doppel- und Mehrfachanträge zu unterbinden. Hierfür ist es erforderlich, daß die Auslandsvertretungen der Schengen-Staaten unter anderem über Entscheidungen über Visumsanträge unterrichtet sind. Zum anderen müssen die Inlandsbehörden der Schengen-Staaten bei der Kontrolle ausweisloser Drittausländer rasch nachprüfen können, ob dem Drittausländer ein Visum erteilt worden ist. Es ist deshalb anzustreben, daß die Visadaten den Kontrollbehörden zur Verfügung gestellt werden. vorzeitige Einführung einheitlich gestalteter Aufenthaltstitel für Drittausländer durch die Schengen - Staaten auf der Grundlage der Beschlüsse des Rates vom Dezember 1996 und Dezember 1997. Nach den EU-Beschlüssen sollen die Aufenthaltstitel bis zum 17. Dezember 2002 eingeführt werden. Für die Schengen-Staaten wird der 31. Dezember 1998 als Einführungstermin angestrebt. Rückführung Mit dem Ziel, die Ausreise von ausreisepflichtigen Drittstaatern, die das Hoheitsgebiet eines der Schengener Vertragsstaaten freiwillig verlassen wollen, besser zu dokumentieren, soll ein schengenweit harmonisiertes Papier, daß die Erfüllung der Ausreisepflicht bestätigt (Ausreisenachweis), eingeführt werden. Dieses Papier soll bei jeder Grenzübergangsstelle der Schengener Außengrenzen abgegeben werden können. Dazu ist ein Informationsfluß zu organisieren, der sichert, daß das Bestätigungspapier der ausstellenden Ausländerbehörde zugestellt wird. Dies sichert den Ausländerbehörden die notwendigen Informationen über die vollzogene Ausreise und verhindert mit Blick auf den betreffenden Drittstaater, daß dieser zur Einreiseverweigerung ausgeschrieben wird und kein Visum mehr erhält. Justizielle Zusammenarbeit Der Abschluß der Verhandlungen zum Übereinkommen über die Zusammenarbeit bei der Verfolgung von Zuwiderhandlungen gegen Vorschriften des Straßenverkehrs und über die Vollstreckung hierfür verhängter Geldbußen und Geldstrafen wird angestrebt. Außenbeziehungen Nach Inkraftsetzung des Schengener Durchführungsübereinkommens für Österreich und Italien wird die Schweiz ausnahmslos von Staaten umgeben, die aktive Teilnehmer der Schengener Kooperation sind. Eine Intensivierung der Kooperation zwischen den Schengen-Staaten einerseits und der Schweiz andererseits wäre für beide Seiten sowohl unter dem Gesichtspunkt der Freizügigkeit als auch dem der inneren Sicherheit von Vorteil. Die Möglichkeiten hierzu sollen unter deutschem Vorsitz weiter geprüft werden. Schengener Informationssystem Der Aufrechterhaltung und Fortentwicklung des Wirkbetriebs des Schengener Informationssystems (SIS) kommt eine herausragende Bedeutung zu. Der deutsche Vorsitz wird sich in diesem Zusammenhang unter Berücksichtigung der Regelungen der EU, die für die Einbeziehung des SIS in die EU getroffen werden, folgenden Schwerpunkten zuwenden: SIS I + Dieses Projekt hat einerseits das Ziel, die Erneuerung der Hardware- und Software-Basis des bestehenden SIS zur Sicherstellung der Funktions- und Wartungsfähigkeit vorzunehmen und dabei die Jahr 2000-Problematik zu lösen. Andererseits wird in einem weiteren Schritt die Integration der nordischen Staaten an das SIS vorgenommen. Das Projekt SIS I + ist bereits angelaufen und wird den Staaten der Schengener Kooperation beträchtliche finanzielle Anstrengungen abverlangen. Allerdings gibt es - unter Berücksichtigung aller Rahmenbedingungen - zur Durchführung dieses Projekts keine Alternative. Nachdem die Erarbeitung des Pflichtenhefts und das Ausschreibungsverfahren mit der Auswahl der Firma zur Durchführung des Projekts SIS I + bereits abgeschlossen worden sind, stehen folgende weitere konkrete Verfahrensschritte an: hinsichtlich der Sicherstellung der Funktions- und Wartungsfähigkeit des SIS und der Lösung der Jahr -2000-Poblematik: Vertragsunterzeichnung - ab 9. Juli 1998 Beginn der Arbeiten - spätestens 22. Juli 1998 Abnahme der erneuerten Hard- und Software - Dezember 1998 Abnahme der erneuerten Kommunikationssoftware (user agent I) - März 1999 Betriebsnachweis des erneuerten C.SIS, Migration, Test des Wirkbetriebs - Oktober 1999 endgültiger Betriebsnachweis und Abnahme des erneuerten SIS - Dezember 1999 hinsichtlich der Integration der nordischen Staaten in das SIS: Beginn der Arbeiten - März 1999 Abnahme der erweiterten Kommunikationssoftware (user agent II) - April 2000 Betriebsnachweis des erweiterten C.SIS - Juli 2000 Verbindung zu den nordischen Staaten, Testdaten laden, Echtdaten laden - Oktober 2000 endgültiger Betriebsnachweis und Abnahme des erweiterten SIS - Dezember SIS II Dieses Projekt verfolgt das Ziel, die inhaltliche Fortentwicklung der polizeilichen Fahndung im SIS entscheidend voranzutreiben und damit die mit dem derzeitigen Wirkbetrieb des SIS gesammelten Erfahrungen umzusetzen. Andererseits erfolgt die Vorbereitung des SIS zur Aufnahme der MOE-Staaten im Zuge der EU-Erweiterung. Das Projekt SIS II befindet sich derzeit in der Planungsphase. Zunächst wird eine Vorstudie zur möglichen Architektur des SIS II durchgeführt. Danach werden die weiteren Schritte festgelegt. Erste Überlegungen zu den inhaltlichen Anforderungen an das SIS II wurden bereits formuliert. Ebenfalls abgeschlossen wurden
die Auswahl der die Vorstudie erstellenden Firma, die Vertragsunterzeichnung. Nächste weitere Schritte werden sein Vorschläge zu möglichen Architekturvarianten - September 1998 Auswahl der Architektur - Dezember 1998. Weitere Fragen in Bezug auf das SIS werden sein: Überführung des SIS in die Europäische Union (u.a. zukünftige Gremienstruktur und Modalitäten zur Beratung von SIS - Themen, zukünftiges Schicksal der Management Unit, Finanz- und Haushaltsfragen). SIS-Daten und EUROPOL. Zugriff von Kraftfahrzeugregisterbehörden auf das SIS. Modernisierung und Beschleunigung des Datenaustauschs durch vollständige Implementierung des SIRENE Phase II-Netzes Betäubungsmittel In diesem Bereich ist die Bearbeitung folgender Themen beabsichtigt: Verbesserung des Informationsaustauschs über aktuelle Rechtsentwicklungen im Betäubungsmittelbereich in den Schengener Vertragsstaaten, Ermittlung des Schengen-Besitzstands im Betäubungsmittelbereich; Vereinbarung eines wechselseitigen Evaluationsmechanismus nach dem Vorbild der Financial Action Task Force, Sachstandserhebung und Schaffung einheitlicher Rahmenbedingungen für den anlaßbezogenen Austausch von Verbindungsbeamten in konkreten Ermittlungsverfahren gem. Art. 47 Abs. 2a SDÜ. gemeinsame Kontrollmaßnahmen der Schengen-Staaten im Betäubungsmittelbereich - Auswertung der Ergebnisse des Projektes „Routen/ Betäubungsmittel", das im April/Mai 1998 durchgeführt wurde.
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