Arbeitsprogramm der deutschen EU-Ratspräsidentschaft im Bereich Inneres und Justiz (Auszüge)

Die Bundesrepublik Deutschland übernimmt den Vorsitz im K.4.- Ausschuß in einer entscheidenden Phase der Vertiefung der Zusammenarbeit im Bereich Justiz und Inneres. Der Vertrag von Amsterdam, der aller Voraussicht nach während der deutschen Präsidentschaft in Kraft treten wird, begründet mit der Vergemeinschaftung wichtiger Themen der Innen- und Justizpolitik, mit der Verbesserung des institutionellen Rahmens für die in der intergouvernementalen Zusammenarbeit verbleibenden Bereiche sowie mit der Integration des Schengen-Besitzstandes entscheidende Fortschritte in der innen- und justizpolitischen Zusammenarbeit in der EU.

Ausgehend von den erfolgreichen Arbeiten der österreichischen Präsidentschaft wird der deutsche Vorsitz in vielen Bereichen an diese Arbeiten anknüpfen, sie weiterführen oder soweit geboten und möglich abschließen. Sie werden ergänzt durch Sachprojekte, deren Umsetzung oder Einleitung Schwerpunkte im Arbeitsprogramm des deutschen Vorsitzes sind. Der deutsche Vorsitz wird sich intensiv der Fortführung der Arbeiten zum Inkrafttreten des Amsterdamer Vertrages widmen und alles daran setzen, den Übergang von Maastricht zu Amsterdam reibungslos zu vollziehen. Nachdem der unter österreichischen Vorsitz verabschiedete Aktionsplan zum Aufbau eines Raums der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts das Arbeitsprogramm für die ersten fünf Jahre festlegt, gilt es nunmehr, die hierfür erforderlichen Arbeitsstrukturen festzulegen. Darüber hinaus wird der Vorsitz unabhängig vom genauen Zeitpunkt des Inkrafttretens des Amsterdamer Vertrages erste Initiativen zur Umsetzung des Vertrages und des ihn konkretisierenden Aktionsplans vorbereiten und diese – sofern zeitlich möglich – förmlich einbringen.

Ein vorrangiges Ziel des deutschen Vorsitzes wird die wirksamere Anwendung des Dubliner Übereinkommens sein. Hierzu werden die Arbeiten an der Einrichtung eines europaweiten automatisierten Systems zur Identifizierung von Fingerabdruckdaten (EURODAC) fortgesetzt. Der deutsche Vorsitz strebt an, die Arbeiten an den Rechtsgrundlagen (Konvention, Protokoll und vom Rat zu erlassende Durchführungsbestimmung) möglichst abzuschließen und die technische Realisierung von EURODAC vorzubereiten.

Die unter britischem und österreichischem Vorsitz begonnenen Arbeiten zu Auslegungs- und Anwendungsfragen des Dubliner Übereinkommens werden fortgesetzt. Schwerpunkt wird dabei die Anwendung des Dubliner Übereinkommens bei Familienangehörigen sein. Außerdem beabsichtigt der deutsche Vorsitz die Frage zu diskutieren, inwieweit das Dubliner Übereinkommen nach Ansicht der Mitgliedstaaten anläßlich einer Transformation in einen Rechtsakt des „1.Pfeilers" geändert werden sollte. Im Bereich der „Flüchtlingspolitik" wird der Schwerpunkt bei der Frage liegen, wie im Falle von Massenfluchtbewegungen ein faires und angemessenes System des Solidarausgleiches geschaffen werden kann. Die Beratungen hierzu werden auf Grundlage der Entwürfe der Kommission und des österreichischen Vorsitzes zum „vorübergehenden Schutz" und zum „ Solidarausgleich" fortgesetzt. Außerdem sollen Grundsatzfragen zu einer Harmonisierung des „subsidiären Schutzes" diskutiert werden. Schließlich wird der deutsche Vorsitz den Informationsaustausch über die Situation in ausgewählten Herkunftsstaaten und die Asylpraxis der Mitgliedstaaten fortsetzen. Es ist vorgesehen, in CIREA jeweils eine gemeinsame Sitzung mit den USA und Kanada sowie mit den assoziierten Staaten Mittel- und Osteuropas und Zypern abzuhalten. Der deutsche Vorsitz wird sich außerdem um eine verstärkte Einbeziehung auch der nationalen Überprüfungsinstanzen / Gerichte in den Arbeitsauftrag von CIREA bemühen. Die spezifischen Problemstellungen der Gerichte / nationalen Überprüfungsinstanzen finden derzeit im europäischen Rahmen keine zureichende Beachtung; dieses Defizit könnte durch eine Förderung des Informationsaustausches bis hin zu einem möglichen Aufbau eines justiziellen Netzes im Asylbereich für Mitglieder von Gerichten / Überprüfungsinstanzen behoben werden.

2. Migration (Zulassung)

Der deutsche Vorsitz beabsichtigt, die zukünftige Strategie zur Migrations- und Asylpolitik anhand des vom österreichischen Vorsitz vorgelegten Strategiepapiers zur Migrations- und Asylpolitik in den zuständigen Arbeitsgruppen des Rates zu diskutieren. Der Rat der Justiz- und Innenminister hat sich am 3./4. Dezember 1998 für die Weiterbehandlung des Papiers ausgesprochen. Unter deutschem Vorsitz soll in einem säulen- und politikübergreifenden Ansatz die niederländische Initiative zur Verstärkung der Bemühungen, der illegalen Zuwanderung und dem Zustrom von Asylbewerbern in die Mitgliedstaaten der Europäischen Union entgegenzuwirken, vorangebracht werden. Der niederländische Vorschlag zur Einsetzung einer Task Force Asyl/Migration ist durch den Rat der Justiz- und Innenminister am 3./4. Dezember 1998 gebilligt worden. Die Hochrangige Arbeitsgruppe Asyl und Migration ist am 17. Dezember 1998 erstmals zusammengekommen, um über ihr Mandat zu beraten. Der deutsche Vorsitz hat die Absicht, die Tätigkeiten der Gruppe durch die Arbeitsgruppe Migration (Aufnahme) im Rahmen ihrer Zuständigkeit aktiv zu unterstützen. Die in der Hochrangigen Arbeitsgruppe erzielten Ergebnisse werden eine rasche Aufnahme der Tätigkeiten der Task Force zu ermöglichen. Deutschland wird sich unter seiner Präsidentschaft intensiv darum bemühen, die Arbeit der Task Force erfolgreich zu gestalten. Die hier erzielten Ergebnisse werden von Bedeutung im Hinblick auf den von der finnischen Präsidentschaft geplanten Sondergipfel in Tampere im Oktober 1999 sein.

Der deutsche Vorsitz wird die bereits unter österreichischer Präsidentschaft begonnene Diskussion über Informationskampagnen in Herkunfts- und Transitländern über die rechtlichen Voraussetzungen für den Zuzug von Drittstaatsangehörigen in die Mitgliedstaaten fortsetzen. Ziel soll es sein, bis zum Ende der Präsidentschaft Einigung über Inhalt und Form von solchen Kampagnen zu erreichen. Der deutsche Vorsitz wird entsprechend dem Ratsbeschluß vom 22. Dezember 1995 einen Fragebogen versenden, in dem die Mitgliedstaaten aufgefordert werden mitzuteilen, in welcher Weise sie die im Bereich der Zulassung angenommenen Rechtsakte umgesetzt haben. Dabei wird an die unter britischem Vorsitz vorgenommene Abfrage angeknüpft werden. Dem deutschen Vorsitz erscheint es nicht sinnvoll, den Rechtsakt über die Zulassung von Staatsangehörigen dritter Länder in das Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten in einem zweiten Beratungsdurchgang zu beraten, bevor der Vertrag von Amsterdam in Kraft getreten ist und die Kommission einen darauf beruhenden Richtlinienentwurf vorgelegt hat. Ungeachtet dessen hat der Vorsitz die Absicht, die Stellungnahme des Europäischen Parlaments zu dem Vorschlag der Kommission in der Gruppe Migration zu diskutieren, sobald diese vorliegt. Darüber hinaus könnten einzelne grundlegende Aspekte des Übereinkommensentwurfs erneut aufgegriffen werden. Der Vorsitz ist bereit, in solche Erörterungen einzutreten oder einen neuen Text zu besprechen, wenn von Mitgliedstaaten oder durch die Kommission ein solcher Wunsch geäußert werden sollte.

3. Migration (Rückführung)

Der deutsche Vorsitz wird aufbauend auf die Initiativen Italiens und der Niederlande im 2.Halbjahr 1998 sowie die Ausführungen im Strategiepapier des österreichischen Vorsitzes zur „Asyl- und Einwanderungspolitik" die Arbeiten an einer kohärenten Politik gegenüber Herkunftsstaaten fortsetzen. Ein wichtiger Aspekt einer derartigen Politik ist die Frage, wie die Kooperationsbereitschaft von Herkunftsländern gewonnen und damit die Rückführung ausreisepflichtiger Drittausländer ermöglicht wird. Dieser Aspekt soll während der deutschen Präsidentschaft vertieft werden. Dabei wird es vom Ergebnis der Beratungen zum niederländischen Vorschlag, eine Task Force einzurichten, abhängig sein, in welcher Ratsarbeitsgruppe das Thema behandelt wird. Der deutsche Vorsitz wird die unter österreichischer Präsidentschaft begonnene Erarbeitung eines Musterentwurfs eines gemeinsamen Rückübernahmeabkommens mit Drittstaaten fortsetzen. In diesem Zusammenhang werden auch die Aufnahme von Rückübernahmeklauseln in Abkommen der Europäischen Gemeinschaft und ihrer Mitgliedstaaten und die Verwendung des EU-Standardreisedokuments weiter erörtert werden. Ferner beabsichtigt der deutsche Vorsitz, ausgewählte Probleme beim Transit im Rahmen von Rückführungsmaßnahmen zu behandeln. Angestrebt werden könnte eine gemeinsame Maßnahme für die Unterstützung der die Rückführung durchführenden Beamten eines Mitgliedstaats durch die zuständigen Behörden des Transitstaates.

4.Visumpolitik

Das Instrument der „Visumpolitik" als eine Maßnahme zur Verhinderung illegaler Zuwanderung soll weiterhin verbessert werden. Unter deutschem Vorsitz wird versucht werden, weitere Fortschritte bei der Liste der visumpflichtigen Drittstaaten sowie bei der Frage der Visumpflicht beim Transit auf Flughäfen zu erreichen. Weitere Schwerpunkte der Arbeiten unter deutschem Vorsitz werden das Erkennen von Dokumentenverfälschungen in Auslandsvertretungen und die „Evaluierung des Visummarken-Konzept sein. Die Evaluierung soll nach Vorstellung des deutschen Vorsitzes zwei Stufen umfassen: Zum einen gilt es, das bisherige Konzept durch konkrete Maßnahmen zu optimieren. Zum anderen soll langfristig ein Konzept für eine technisch neue Visummarke unter Berücksichtigung neuer Technologien entwickelt werden.

Soweit nicht Ratifizierungsakte der Mitgliedstaaten, wie etwa beim Immunitätenprotokoll, und die Verabschiedung der Geschäftsordnung für die Gemeinsame Kontrollinstanz noch ausstehen, sind Europol-intern die notwendigen Vorarbeiten für die Tätigkeitsaufnahme zu leisten. Hierzu gehören vor allem die für die Aufnahme der Analysetätigkeit noch erforderlichen Regelungen. Neben den Errichtungsanordnungen für konkrete Analyseprojekte betrifft dies die Ausarbeitung einer Protokollierungsregelung sowie nähere Bestimmungen für das Indexsystem.

Es müssen zudem Festlegungen zur Anzahl der Verbindungsbeamten, die jeder einzelne Mitgliedstaat zu Europol entsenden kann, getroffen werden.

Die Zusammenarbeit der Mitgliedstaaten innerhalb der Europol-Kooperation hat dem Umstand Rechnung zu tragen, daß die Kriminalität, die die Mitgliedstaaten bedroht, nicht allein vom Staatsgebiet der Europäischen Union ausgeht. Daher sind die Möglichkeiten, die das Übereinkommen für Kooperationsbeziehungen mit Drittstaaten und Drittstellen eröffnet, zu nutzen. Die Arbeits- und Informationsbasis von Europol ist in diesem Sinne gezielt zu erweitern. Neben den Staaten, zu denen bereits aufgrund des Beitrittsprozesses enge Beziehungen bestehen, sind auch weitere Schlüsselstaaten einzubeziehen, die für Europol von besonderem Interesse sind. Große Bedeutung hat in diesem Zusammenhang auch die Zusammenarbeit Europols mit Interpol. Instrument dieser Kooperationsbeziehungen werden Abkommen sein, die der Direktor von Europol mit den Partnern schließt. Soweit es um Stellen und Staaten außerhalb der EU geht, hat der Rat die Aufnahme von Verhandlungen sowie deren Ergebnisse zu billigen. Die Europol-Mandatserweiterung auf die Deliktsfelder des Terrorismus sowie der Geldfälschung einschließlich der Fälschung von Zahlungsmitteln ist umzusetzen. Die Arbeit von Europol hat hier im Hinblick auf den Euro große praktische Bedeutung für die ab 1999 beginnende Einführungsphase der neuen Währung.

Mit der Aufstellung des Haushalts für das Jahr 2000 ist vor allem durch Zuweisung einer ausreichenden Zahl von Planstellen sicherzustellen, daß die Europol die übertragenen Aufgaben tatsächlich wahrnehmen kann. Die entsprechende Ratsentscheidung ist durch den Verwaltungsrat vorzubereiten.

Ausbau von Europol auf der Grundlage des Amsterdamer Vertrages

Artikel 30 des Amsterdamer Vertrages schafft Möglichkeiten zur Weiterentwicklung von Europol. Diese sollen -vor dem Hintergrund der sich abzeichnenden Ratifizierung des Amsterdamer Vertrages– aufgegriffen werden. Artikel34 Abs.2 des Amsterdamer Vertrages hält hierfür das notwendige Instrumentarium bereit. Sobald die Arbeitsfortschritte es erlauben, sollen insoweit erste Initiativen ergriffen werden. Ein wichtiger Aspekt ist dabei die Stellung und Rolle der Justizbehörden in ihrem Verhältnis zu Europol.

Organisierte Kriminalität

Vorbeitrittsvereinbarung mit MOEL und Zypern

Der Annäherungsprozeß der Beitrittskandidaten an den Sicherheits-Besitzstand (Sicherheits-Acquis) der EU ist von ebenso großer Bedeutung wie ihre Integration in den gemeinsamen Binnenmarkt. Der Abschluß von Vorbeitrittsvereinbarungen mit den Beitrittsländern, wie z.B. für den Bereich der Bekämpfung der Organisierten Kriminalität, bezweckt, die Beitrittsländer noch vor einem formellen Beitritt zur EU in einen Heranführungsprozeß an die Sicherheitsstandards in der Union einzubeziehen. Die Situation im Bereich der Inneren Sicherheit ist in den meisten Beitrittsländern bisher nicht mit der in EU - Mitgliedstaaten zu vergleichen und erfordert erhebliche Veränderungen. Dabei ist zu berücksichtigen, daß die bevorstehenden Beitritte dadurch geprägt sind, daß es sich bei diesen Staaten um neue Demokratien handelt, die ihre Sicherheitsbehörden neu aufbauen bzw. aufgebaut haben. Hierbei spielen rechtliche, organisatorische, finanzielle, personelle und technische Aspekte eine wichtige Rolle. Die Hilfestellung durch die EU-Staaten im Rahmen des Beitrittsvorganges muß daher intensiver sein als etwa in früheren Fällen. Im Gegensatz zur Evaluierung der Beitrittsländer ist der Vorbeitrittsprozeß seiner Natur nach informeller, unverbindlicher und stärker auf gegenseitige Hilfestellung zur Erreichung der angestrebten Konvergenz der Verhältnisse ausgerichtet.

Es handelt sich um einen kontinuierlichen, während der deutschen Präsidentschaft fortzusetzenden Prozeß, der letztendlich erst mit dem zeitlich derzeit nicht festzulegenden Beitritt der betreffenden Staaten zur EU seinen Abschluß finden wird.

Polizeizusammenarbeit

Bekämpfung internationaler Kriminalität mit Ausbreitung über Routen

Die Schengen-Staaten unternehmen mit Erfolg gemeinsame Aktionen zur Bekämpfung internationaler Kriminalität mit Ausbreitung über Routen. Sie haben bisher drei Pilotprojekte zur Verfolgung der KfZ-Verschiebung, der Betäubungsmittelkriminalität sowie der illegalen Migration und des Menschenhandels durchgeführt. Die Operationen sind dadurch gekennzeichnet, daß in allen oder mehreren Staaten gleichzeitig unter hohem Personaleinsatz und Konzentration auf ein routengebundenes Deliktsfeld polizeiliche Einsätze mit intensiven Kontroll- und Fahndungsaktivitäten auf bestimmten Routen stattfinden. Zweck solcher konzertierten Aktionen ist es, ein Höchstmaß polizeilicher Erfolge, vor allem in Form von Aufgriffen, zu erzielen, die Koordinierung gemeinsamen polizeilichen Handelns und eine reibungslose Kommunikation einzuüben und zusätzliche Erkenntnisse über Täterverhalten und Begehungsweisen zu gewinnen. Im Hinblick auf die bevorstehende Einbeziehung Schengens in die Europäische Union ist Vorsorge zu treffen, daß die Routeneinsätze durch die EU-Mitgliedstaaten fortgesetzt und gegebenenfalls auf weitere Deliktsbereiche ausgedehnt werden. Nach Beendigung der Pilotphase soll eine Bewertung der bisherigen Erfahrungen erfolgen und geprüft werden, durch welche gemeinsamen Maßnahmen die Routen-Strategie verbessert werden kann. Dabei ist zu bedenken, daß durch den Wegfall der Personenkontrollen an den meisten Binnengrenzen innerhalb der Europäischen Union die Polizeibehörden zunehmend eine der wichtigen Operationslinien für die Bekämpfung grenzüberschreitender Kriminalität nicht mehr mit den bisherigen Möglichkeiten nutzen können. Ausgehend davon, daß die heutigen Formen internationaler Verbrechensbegehung weitgehend mit räumlicher Mobilität verbunden sind, liegt es nahe, die Fahndungs- und Kontrolltätigkeit der Polizei in den Mitgliedstaaten verstärkt auf Straßentransversalen, Flug- und Schiffahrtswegen zu konzentrieren und die hierzu erforderlichen rechtlichen, personellen und logistischen Voraussetzungen zu schaffen. Die deutsche Präsidentschaft wird über die Arbeitsgruppe „Polizeiliche Zusammenarbeit" einen entsprechenden Vorschlag mit dem Ziel der Finalisierung noch während des ersten Halbjahres einbringen.

Intensivierung der Zusammenarbeit bei der Gefährdungs-einschätzung von Warnmeldungen vor terroristischen Anschlägen

Für die Arbeiten der Arbeitsgruppe „Terrorismus" ist eine schnelle und gesicherte Kommunikation zwischen den Mitgliedstaaten von besonderer Bedeutung. Aus diesem Grunde wurden bereits in der vor Inkrafttreten des Maastricher Vertrages bestehenden sogenannten „TREVI-Kooperation" Verbindungsbüros eingerichtet, die über gesicherte Kommunikationskanäle verfügen und die die schnelle Weiterleitung von Nachrichten garantieren. Die Ausstattung dieser Büros bedarf dringend einer Modernisierung und Anpassung an neue technische Entwicklungen.

In einem Pilotversuch sollen unter Beteiligung mehrerer Mitgliedstaaten neue Systeme getestet und nach erfolgreichem Test die vollständige Neuausstattung aller Verbindungsbüros eingeleitet werden.

Einrichtung eines Informationsaustausches durch Europol über inhaftierte Angehörige islamistischer Terrorgruppen

Aktuell geht eine besondere Bedrohung der Inneren Sicherheit der EU-Staaten von terroristischen Gruppen mit islamistischer Ideologie aus. Für die Sicherheitsbehörden der Mitgliedstaaten ist es daher von besonderer Bedeutung, möglichst umfassende Erkenntnisse über die Strukturen dieser Gruppierungen und ihre Angehörigen zu erhalten. Es erscheint sachdienlich, zwischen den zuständigen Behörden möglichst detaillierte Informationen, die insbesondere im Zusammenhang mit Inhaftierungen anfallen, auszutauschen und einer Bewertung zuzuführen. Die Sammlung und Auswertung dieser Informationen sollte Europol im Rahmen seiner Aufgaben im Bereich der Bekämpfung des Terrorismus übertragen werden.

Der deutsche Vorsitz wird die zuständigen Europol-Gremien mit dieser Initiative befassen und ggf. der Arbeitsgruppe „Terrorismus" Umsetzungsvorschläge unterbreiten. Die Arbeitsgruppe wird sobald die Voraussetzungen dafür gegeben sind, das Verfahren zur Beauftragung von Europol einleiten.

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Der Ausbau des Schengener Informationssystem zum Europäischen Informationssystem muß geprüft werden. Dabei ist mit dem Vereinigten Königreich und Irland über eine Teilnahme am bisherigen SIS zu verhandeln. In diesem Zusammenhang ist das Schengener Durchführungsübereinkommen ggfs. zu ändern. Im Rahmen dieser Erörterungen soll auch der Zugang von Europol auf die polizeilichen Fahndungsdaten des SIS geprüft werden. Die technische Weiterentwicklung des Schengener Informationssystems bleibt auf der Tagesordnung.

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Der Rat hat mit einer gemeinsamen Maßnahme vom die Arbeitsgruppe „Gemeinsame Bewertung" geschaffen. Sie hat den Auftrag, unter Auswertung aller verfügbaren Informationen eine gemeinsame Bewertung der Lage in den Beitrittsländern hinsichtlich der Übernahme, Anwendung und effizienten Umsetzung des Besitzstandes der Union in den Bereichen Justiz und Inneres in enger Zusammenarbeit mit dem -Ausschuß auszuarbeiten und auf dem neuesten Stand zu halten. Dem Rat Justiz und Inneres soll im Dezember 1998 ein erster Bericht vorgelegt werden, ein weiterer Bericht wird für Juni 1999 erwartet.