Subsidiäre Formen des Schutzes:

Bericht Lindeperg (SPE/F) über die Harmonisierung der den Flüchtlingsstatus ergänzenden zusätzlichen Schutzmaßnahmen in der Europäischen Union Dok. A4-450/98 Debatte: 9.2.1999

Der Begriff „Flüchtling" wird im Völkerrecht in Artikel 1.A.2 des Abkommens über die Rechtsstellung der Flüchtlinge vom 28. Juli 1951 definiert. In Artikel 14 der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte heißt es: „Jeder Mensch hat das Recht, in anderen Ländern vor Verfolgungen Asyl zu suchen und zu genießen." Seit einigen Jahren haben die Länder der EU, welche traditionell in den Augen der verfolgten Personen als Asylgebiet galten, insbesondere die Bedingungen für den Zugang zum Flüchtlingsstatus laut Definition des Genfer Abkommens verschärft und zunehmend Abkommen über die Rücknahme in jene Länder geschlossen, die nicht in jedem Falle als „sicher" angesehen werden können. Seit Beginn der 90er Jahre hat der Rat ohne Konsultation des EP mehrere Beschlüsse zur Asylpolitik gefaßt, die vor allem bestimmte Kriterien für die Nichtzulassung von Asylbewerbern zum Verfahren der Feststellung des Flüchtlingsstatus formal festgelegt haben.

Der Ausschuß für Grundfreiheiten hält fest, daß die Flüchtlingsströme vor dem Hintergrund der jüngsten Krisen auf keinen Fall mit anderen Wanderungsbewegungen verwechselt werden dürfen, und daß die Besonderheiten der Asylpolitik eine genaue Unterscheidung zwischen der Asylpolitik und der Einwanderungspolitik erforderlich machen. Auf Grundlage des neuen Titels IV des Amsterdamer Vertrags muß ein Ansatz festgelegt werden, der den effektiven Schutz aller Personen ermöglicht, die auf internationalen Schutz angewiesen sind. Dieser Ansatz soll auch die Entwicklung langfristiger Strategien ermöglichen, mit deren Hilfe die Ursachen der Bewegungen von Flüchtlingen und anderen Personen, die auf der Suche nach internationalem Schutz sind, beseitigt oder abgebaut werden.

Die Mitgliedstaaten müssen über ihre Verantwortung hinaus, auf die Ursachen der Flüchtlingsbewegungen einzuwirken, für die wirksame Geltendmachung dieses Rechts sorgen. Der Ausschuß für Grundfreiheiten stellt fest, daß zwar eine harmonisierte Definition des Begriffs „Flüchtling" gemäß Artikel 1 des Genfer Abkommens im Rahmen der Vergemeinschaftung der Asylpolitik notwendig war, der Rat jedoch eine restriktive Auslegung des Genfer Abkommens durch bestimmte Mitgliedstaaten unterstützt hat. Trotz der Vereinheitlichungsversuche für die Kriterien hinsichtlich der Zuerkennung des Flüchtlingsstatus des Genfer Abkommens differieren die Zulassungsquoten je nach Mitgliedstaat ganz erheblich. Nach Auffassung des Ausschusses muß das Genfer Abkommen auch auf solche Personen Anwendung finden, die von nichtstaatlichen Kräften bedroht werden, sofern der Staat selbst nicht imstande ist, seine Bürger zu schützen. Trotz der Übertragung der Asylpolitik vom III. in den I. Pfeiler nach dem Amsterdamer Vertrag sieht sich das EP nicht eng genug in die Vorbereitung der Beschlüsse eingebunden. Die Kommission wird ersucht, unverzüglich mit den Arbeiten zur Harmonisierung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten über verschiedene Aspekte der Asylpolitik zu beginnen. Der Ausschuß fordert, daß diese Vorschläge sowohl unter dem Gesichtspunkt der Verfahren als auch der gründlichen Prüfung der Asylanträge bzw. der inhaltlichen Ausgestaltung der gewährten Rechte dem Buchstaben wie dem Geist des Genfer Abkommens, der Europäischen Konvention zum Schutze der Menschenrechte und des Übereinkommens der Vereinten Nationen gegen Folter entsprechen müssen.

über die Harmonisierung der den Flüchtlingsstatus ergänzenden zusätzlichen Schutzmaßnahmen in der Europäischen Union

Ausschuß für Grundfreiheiten und innere Angelegenheiten

I N H A L T

BEGRÜNDUNG

3.Stellungnahme des Ausschusses für die Rechte der Frau

Im Anschluß an das Ersuchen der Konferenz der Ausschußvorsitzenden gab der Präsident des Europäischen Parlaments in der Sitzung vom 13. März 1998 bekannt, daß dem Ausschuß für Grundfreiheiten und innere Angelegenheiten die Genehmigung erteilt worden ist, einen Bericht über die Harmonisierung der den Flüchtlingsstatus ergänzenden zusätzlichen Schutzmaßnahmen in der Europäischen Union vorzulegen. Der Ausschuß für die Rechte der Frau wurde am 18. September 1998 und der Institutionelle Ausschuß am 5. Oktober 1998 als mitberatender Ausschuß befaßt. In seiner Sitzung vom 22. April 1998 benannte der Ausschuß für Grundfreiheiten und innere Angelegenheiten Frau Lindeperg als Berichterstatterin. Er prüfte den Entwurf eines Berichts in seinen Sitzungen vom 22. Juli, 1. September, 27. Oktober und 24. November 1998. In der letztgenannten Sitzung nahm er den Entschließungsantrag mit 13 Stimmen bei 9 Gegenstimmen und 2 Enthaltungen an. An der Abstimmung beteiligten sich: die Abgeordneten d‘Ancona, Vorsitzende; Reding und Wiebenga, stellvertretende Vorsitzende; Lindeperg, Berichterstatterin; Berger, Cederschiöld, Colombo Svevo, De Esteban Martin, Deprez, Dupuis, Duhamel (gemäß Artikel 138 Absatz 2 der Geschäftsordnung) Elliott, Gomolka, Nassauer, Oostlander, Pailler, Posselt, Schaffner, Schmid G., Stewart-Clark, Terron I Cusi, Van Lancker, Voggenhuber und Zimmermann. Die Stellungnahme des Ausschusses für die Rechte der Frau ist diesem Bericht beigefügt. Der Institutionelle Ausschuß hat am 28. Oktober 1998 beschlossen, keine Stellungnahme abzugeben. Der Bericht wurde am 26. November 1998 eingereicht. Die Frist für die Einreichung von Änderungsanträgen wird im Entwurf der Tagesordnung für die Tagung angegeben, auf der der Bericht geprüft wird.

Entschließung zu die Harmonisierung der den Flüchtlingsstatus ergänzenden zusätzlichen Schutzmaßnahmen in der Europäischen Union

Das Europäische Parlament ,

unter Hinweis auf den Vertrag über die Europäische Union, insbesondere dessen Titel VI,

unter Hinweis auf den am 2. Oktober 1997 unterzeichneten Vertrag von Amsterdam,

unter Hinweis auf die Europäische Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten

November 1950),

unter Hinweis auf das Genfer Abkommen über die Rechtsstellung der Flüchtlinge (28. Juli 1951) in der mit dem New Yorker Protokoll vom 31. Januar 1967 geänderten Fassung,

unter Hinweis auf die Allgemeine Erklärung der Menschenrechte vom 10. Dezember 1948,

unter Hinweis auf das Übereinkommen der Vereinten Nationen gegen Folter und andere grausame, unmenschliche oder erniedrigende Behandlung oder Strafe (10. Dezember 1984),

unter Hinweis auf die Mitteilung der Kommission an den Rat und das Europäische Parlament über die Einwanderungs- und Asylpolitik (KOM(94)0023-C3-0107/94),

unter Hinweis auf seine Entschließung vom 21. September 1995 zu der genannten Mitteilung der Kommission an den Rat und an das Europäische Parlament 1 ,

unter Hinweis auf die Entschließung des Rates vom 30. November/1. Dezember 1992. zu einem harmonisierten Ansatz bei den Fragen betreffend aufnehmende Drittstaaten, die Schlußfolgerungen des Rates vom 30. November/1. Dezember 1992 zu den Ländern, in denen generell keine ernsthafte Gefahr der Verfolgung besteht, und die Entschließung des Rates vom 30. November/1. Dezember 1992 zu den offenkundig unbegründeten Asylanträgen 2 ,

unter Hinweis auf die Entschließung des Rates vom 20. Juni 1995 zu Mindestgarantien für Asylverfahren 3 ,

unter Hinweis auf den Gemeinsamen Standpunkt des Rates vom 4. März 1996 betreffend die harmonisierte Anwendung der Definition des Begriffs „Flüchtling" 4 ,

unter Hinweis auf die Entschließung des Rates vom 14. Oktober 1996 zur Festlegung der Prioritäten für die Zusammenarbeit im Bereich Justiz und Inneres für den Zeitraum vom 1. Juli 1996 bis zum 30. Juni 1998 5 ,

unter Hinweis auf das Dubliner Abkommen vom 15. Juni 1990 betreffend die Bestimmung des für die Prüfung eines Asylantrags, der in einem Mitgliedstaat der Europäischen Gemeinschaften gestellt wird, zuständigen Staates,

unter Hinweis auf die von der Kommission gemäß Artikel K.3. Absatz 2 Buchstabe b des Vertrags über die Europäische Union vorgelegten Vorschläge für gemeinsame Aktionen betreffend den vorübergehenden Schutz von Vertriebenen (KOM(98)0372 - C4-0505/98 - CNS 97/0081 (CNS) und KOM(98)0372 - C4-0506/98 - 98/0222 (CNS)),

unter Hinweis auf die Entschließung des Rates vom 18. Dezember 1997 zur Festlegung der Prioritäten für die Zusammenarbeit im Bereich Justiz und Inneres für den Zeitraum vom 1.Januar 1998 bis zum Inkrafttreten des Vertrags von Amsterdam 6 ,

unter Hinweis auf die Petition Nr. 852/97, eingereicht von Herrn Friedrich Magirius, deutscher Staatsangehörigkeit, und weiteren Mitunterzeichnern zur Asylpolitik der Europäischen Union,

in Kenntnis des Berichts des Ausschusses für Grundfreiheiten und innere Angelegenheiten sowie der Stellungnahme des Ausschusses für die Rechte der Frau (A4-00450/98),

in der Erwägung, daß die Allgemeine Erklärung der Menschenrechte jedem Menschen das Recht zubilligt, in anderen Ländern vor Verfolgung Asyl zu suchen und zu genießen, und daß dieses Grundrecht Bestandteil der den Ländern Europas gemeinsamen Tradition der Achtung der menschlichen Person ist,

in der Erwägung, daß der Flüchtlingsstatus im Genfer Abkommen geregelt ist, das von sämtlichen Mitgliedstaaten der Europäischen Union unterzeichnet worden ist, und daß sie sich in dem Abkommen verpflichtet haben, allen Menschen Schutz zu gewähren, die aufgrund ihrer ethnischen Zugehörigkeit, ihrer Religion, ihrer Nationalität, ihrer Zugehörigkeit zu einer sozialen Gruppe oder ihrer politischen Überzeugungen Verfolgung befürchten müssen, sofern diese Personen nicht die Bedingungen der Nichtanwendung dieses Abkommens gemäß Artikel 1, Absatz F erfüllen,

in der Erwägung, daß in der Genfer Flüchtlingskonvention als Flüchtlinge Personen bezeichnet werden, die sich aus begründeter Furcht vor Verfolgung wegen ihrer Rasse, Religion, Nationalität, Zugehörigkeit zu einer bestimmten sozialen Gruppe oder wegen ihrer politischen Überzeugung außerhalb des Landes befinden, dessen Staatsangehörigkeit sie besitzen,

in der Erwägung, daß Frauen, die Opfer geschlechtsspezifischer Verfolgung wurden oder begründete Furcht vor geschlechtsspezifischer Verfolgung haben als Angehörige einer sozialen Gruppe als Flüchtlinge im Sinne der GFK anerkannt werden müssen,

in der Erwägung, daß die Flüchtlingsströme vor dem Hintergrund der jüngsten Krisen auf keinen Fall mit anderen Wanderungsbewegungen verwechselt werden dürfen und daß die Besonderheiten der Asylpolitik eine genaue Unterscheidung zwischen der Asylpolitik und der Einwanderungspolitik erforderlich machen,

in der Erwägung, daß im Rat daran gearbeitet wird, die künftige Strategie der Europäischen Union in den Bereichen Einwanderung und Asyl vorzubereiten, daß bei diesen Arbeiten nicht eindeutig genug zwischen Fragen der Einwanderung und des Asyls unterschieden wird und daß das Parlament unverzüglich dazu konsultiert werden muß,

in der Erwägung, daß die Einreise, der Aufenthalt und der Status der Personen, die internationalen Schutz auf dem Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten suchen, nicht auf Fragen der inneren Sicherheit dieser Staaten reduziert werden dürfen und sie in Verbindung mit politischen und moralischen Werten zu sehen sind, die in internationalen Übereinkommen verbrieft sind, welche von den Mitgliedstaaten unterzeichnet wurden,

in der Erwägung, daß die Asylpolitik nicht mehr auf rein nationaler Ebene geregelt werden kann und daß auf der Grundlage des neuen Titels IV des Vertrags von Amsterdam ein Ansatz festgelegt werden muß, der den effektiven Schutz aller Personen ermöglicht, die auf internationalen Schutz angewiesen sind,

in der Erwägung, daß dieser Ansatz auch die Entwicklung langfristiger Strategien ermöglichen soll, mit deren Hilfe die Ursachen der Bewegungen von Flüchtlingen und anderen Personen, die auf der Suche nach internationalem Schutz sind, beseitigt oder abgebaut werden können; dies bedeutet gleichzeitig eine verstärkte Zusammenarbeit mit den Transitländern, den wichtigsten Herkunftsländern der Einwanderer, die Berücksichtigung der Mittel für die Ausweitung der Entwicklungshilfe und wirtschaftlichen Zusammenarbeit, die Anhebung des Schutzniveaus der Menschenrechte in diesen Ländern und einen verstärkten Kampf gegen Schlepperringe für Einwanderer,

in der Erwägung, daß in den letzten Jahren ein durchschnittlicher Rückgang der Asylanträge in der Europäischen Union festzustellen ist, der starke Unterschiede in den einzelnen Mitgliedstaaten nicht ausschließt, und die Quote der Zuerkennung des Flüchtlingsstatus in zahlreichen Ländern stagniert, was nicht mit einer Verbesserung der weltweiten Menschenrechtssituation zu erklären ist;

in der Erwägung, daß mehrere Mitgliedstaaten in den letzten Jahren ihre Rechtsvorschriften in den Bereichen Asyl und Einwanderung verschärft haben, daß diese Verschärfung der Rechtsvorschriften den in den Ländern der Union Schutz suchenden Personen immer härtere Bedingungen auferlegt und außerdem die Zahl der Bedingungen vervielfacht, die von den Asylbewerbern erfüllt werden müssen, um den Zugang zu den Verfahren zu erhalten, in denen über ihren Status entschieden wird,

in der Erwägung, daß nach den Worten des Gemeinsamen Standpunkts des Rates vom 4. März „geeignete, dem nationalen Recht gemäße Formen des Schutzes" für Personen, die keinen Flüchtlingsstatus beanspruchen können, obwohl sie bei einer Zurückweisung in ihr Herkunftsland in ihren Grundrechten bedroht sind, nicht Gegenstand eines gemeinsamen Ansatzes auf der Ebene der Mitgliedstaaten waren und daß die gegenwärtig im Rat zur Diskussion stehende Regelung des vorübergehenden Schutzes von Vertriebenen der Lage der genannten Personen nicht angemessen ist,

in der Erwägung, daß dieser Zustand in mehreren Mitgliedstaaten der Union zu einem rechtlichen Vakuum zwischen den Bestimmungen des Genfer Abkommens einerseits und der Regelung des vorübergehenden Schutzes andererseits führt, die lediglich Krisensituationen und den massiven Zustrom von Vertriebenen betrifft,

in der Erwägung, daß sich - sofern überhaupt vorhanden - die nationalen Vorschriften für Personen, die keinen Flüchtlingsstatus geltend machen können, obwohl sie bei einer Zurückweisung in ihr Herkunftsland in ihren Grundrechten bedroht sind, in den einzelnen Mitgliedstaaten insofern erheblich unterscheiden, als einige von ihnen über einen ergänzenden Status zum Flüchtlingsstatus verfügen, während andere über den aus dem Genfer Abkommen erwachsenden Schutz hinaus keinen alternativen Schutzstatus gewähren,

in der Erwägung, daß diese Vielfalt bei den Rechtssystemen der Mitgliedstaaten die gegenwärtigen Anstrengungen der Union, die darauf abzielen, eine bessere Aufteilung der Verantwortlichkeiten für die Aufnahme und den Aufenthalt der schutzsuchenden Personen zu gewährleisten, zunichte zu machen und dem Geist der Solidarität zwischen den Mitgliedstaaten zu schaden droht,

in der Erwägung, daß jetzt im Interesse der betroffenen Personen und der Mitgliedstaaten selbst die eine stärkere Angleichung der den Flüchtlingsstatus ergänzenden zusätzlichen Schutzmaßnahmen in der EU vorbereitet werden muß und daß in diese Arbeiten die Bewerberländer eingebunden werden müssen,

bekräftigt, daß ein Asylbegehren die Wahrnehmung eines Grundrechts bedeutet, und verweist darauf, daß die Mitgliedstaaten - zusätzlich zu ihrer Verantwortung, auf die Ursachen der Flüchtlingsbewegungen einzuwirken - im Namen ihrer Tradition der Achtung der menschlichen Person und der von ihnen eingegangenen internationalen Verpflichtungen für die effektive Geltendmachung dieses Rechts sorgen müssen;

stellt fest, daß der Rat seit Beginn 90er Jahre ohne Konsultation des Parlaments mehrere Beschlüsse zur Asylpolitik gefaßt hat, die vor allem bestimmte Kriterien für die Nichtzulassung von Asylbewerbern zum Verfahren der Feststellung des Flüchtlingsstatus formal festgelegt haben, auch wenn es sich um Entschließungen oder Empfehlungen handelte, die folglich nicht rechtlich verbindlich sind;

stellt fest, daß zwar eine harmonisierte Definition des Begriffs „Flüchtling" gemäß Artikel 1 des Genfer Abkommens im Rahmen einer Vergemeinschaftung der Asylpolitik notwendig war, der Gemeinsame Standpunkt des Rates vom 4. März 1996 zur harmonisierten Anwendung der Definition des Begriffs „Flüchtling" aber eine restriktive Auslegung des Genfer Abkommens durch bestimmte Mitgliedstaaten unterstützt hat;

bedauert, daß trotz der Versuche einer Vereinheitlichung der Kriterien für die Zuerkennung des Flüchtlingsstatus des Genfer Abkommens die Zulassungsquoten je nach Mitgliedstaat für ähnliche Fälle sehr unterschiedlich sind;

bekräftigt, daß das Genfer Abkommen ebenfalls auf Personen Anwendung finden muß, die von nichtstaatlichen Kräften bedroht werden, wenn der Staat selbst nicht imstande ist, seine Bürger zu schützen;

stellt fest, daß die Untersuchung der Unterlagen zur Bestimmung des Flüchtlingsstatus in einer angemessenen Frist erfolgen muß, was derzeit in mehreren Mitgliedstaaten keineswegs der Fall ist;

bedauert, daß der Vertrag von Amsterdam den theoretischen Fortschritt, den die Verlagerung der Asylpolitik vom III. in den I. Pfeiler bedeutet, nicht durch die Einführung von - ab seinem Inkrafttreten geltenden - wirklichen Mechanismen der demokratischen und gerichtlichen Kontrolle vervollständigt hat, die es dem Europäischen Parlament gestatten, eng in die Vorbereitung der Beschlüsse eingebunden zu werden;

fordert die Kommission auf, unverzüglich mit den Arbeiten zur Harmonisierung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten über verschiedene Aspekte der Asylpolitik zu beginnen, um zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des Vertrags von Amsterdam Vorschläge vorlegen zu können;

fordert, daß diese Vorschläge sowohl unter dem Gesichtspunkt der Verfahren als auch der gründlichen Prüfung der Asylanträge bzw. der inhaltlichen Ausgestaltung der gewährten Rechte dem Buchstaben und dem Geist des Genfer Abkommens, der Europäischen Konvention zum Schutze der Menschenrechte und des Übereinkommens der Vereinten Nationen gegen Folter entsprechen, und daß jeder Entwurf einer einheitlichen Definition des Begriffes „Flüchtling" dem vom Hochkommissariat der Vereinten Nationen für das Flüchtlingswesen - der einzigen zur Auslegung des Genfer Abkommens qualifizierten Autorität - erstellten Leitfaden mit Verfahren und Kriterien für die Bestimmung des Flüchtlingsstatus entspricht;

stellt fest, daß die nationalen Rechtsvorschriften über einen ergänzenden Schutz von einem Mitgliedstaat zum anderen erhebliche Unterschiede aufweisen;

ist besorgt über die Tendenz einiger Staaten, einen zeitweiligen Schutz an die Stelle der Anerkennung eines echten Flüchtlingsstatus aufgrund des Genfer Abkommens zu setzen;

wünscht, daß der Rat in enger Zusammenarbeit mit dem Europäischen Parlament Ziffer 4 Buchstabe g: „Prüfung der Formen des ersatzweisen Schutzes (De facto-Schutz und Aufenthaltsgenehmigung aus humanitären Gründen)" seiner Entschließung vom 14. Oktober 1996 umsetzt, und daß diese Prüfung durch einen Vorschlag der Kommission vervollständigt wird;

ist der Auffassung, daß in einem solchen mit einem Zeitplan versehenen Vorschlag für die Personen, die nicht in den Genuß des Flüchtlingsstatus im Sinne des Genfer Abkommens kommen können, eine Form des zusätzlichen Schutzes vorgesehen werden müßte, die es den Mitgliedstaaten ermöglicht, den betroffenen Personen gemäß ihren internationalen Verpflichtungen zum Schutze der Menschenrechte einen besonderen Status einzuräumen;

wünscht, rechtzeitig zu diesem Vorschlag konsultiert zu werden, und schlägt vor, daß der zusätzliche Status auf der Grundlage der internationalen Instrumente zum Schutz der Menschenrechte insbesondere für folgende Personengruppen gilt:

- Personen, die aus ihrem Heimatland geflohen sind und/oder nicht in dieses zurückkehren können, weil ihr Leben, ihre Sicherheit oder ihre Freiheit durch eine Situation der allgemeinen Gewalt, einen Angriff einer ausländischen Macht, interne Konflikte, massive Verletzungen der Menschenrechte oder andere Umstände, die zu einer schwerwiegenden Störung der öffentlichen Ordnung geführt haben, bedroht sind;

- Personen, die aus ihrem Heimatland geflohen sind und/oder nicht in dieses zurückkehren können, weil sie berechtigten Grund zu der Befürchtung haben, daß sie bei ihrer Rückkehr Opfer von Folter, sexueller oder mit der sexuellen Ausrichtung verbundener Gewalt, einer unmenschlichen oder erniedrigenden Behandlung werden oder aber mit der Todesstrafe oder anderen Verletzungen ihrer Grundrechte rechnen müßten;

fordert, daß bei der Festlegung der Kategorien von Schutzbedürftigen, soweit es um die Rechte von Frauen und Mädchen geht, die international anerkannten Aufnahmegründe der geschlechtsspezifischen Gewaltanwendung und Unterdrückung, insbesondere der Frauenhandel, zur Geltung gebracht werden sollten. Dementsprechend sollten die Betroffenen die erforderliche medizinische und psychologische Hilfe erhalten. Die Frauen sollten einen eigenen, von ihren Angehörigen unabhängigen Status eingeräumt bekommen;

ist der Auffassung, daß der ergänzende Status zum Flüchtlingsstatus den betroffenen Personen Rechte verschaffen muß;

erkennt an, daß dem Einzelfall entsprechend Maßnahmen zur Eingliederung in das Sozial- und Wirtschaftsleben vorzusehen sind. Massnahmen für den besonderen Schutz unbegleiteter Minderjähriger, entsprechend den Richtlinien des UNHCR, einschließlich der angemessenen Unterbringung von dem Zeitpunkt an, an dem der Antrag auf Anerkennung des Flüchtlingsstatus gestellt wird, sind zu treffen;

betont, daß die den Flüchtlingsstatus ergänzenden Formen des Schutzes die volle und uneingeschränkte Anwendung des Genfer Abkommens nich in Frage stellen dürfen und gleichzeitig von der Regelung des vorübergehenden Schutzes unterschieden werden müssen;

begrüßt es, daß die österreichische Ratspräsidentschaft mit ihrem Strategiepapier zur Migrations- und Asylpolitik einen notwendigen Anstoß zur Diskussion auf europäischer Ebene gegeben hat;

wünscht, daß diejenigen, die den den Flüchtlingsstatus ergänzenden Status beantragen und in erster Instanz abgewiesen werden, gegen jede Maßnahme der Ausweisung oder Rückführung mit aufschiebender Wirkung Berufung einlegen können;

wünscht eine enge Einbeziehung der nationalen Parlamente, der Parlamente der Kandidatenländer, des Hochkommissariats der Vereinten Nationen für das Flüchtlingswesen und der betroffenen Nichtregierungsorganisationen in Überlegungen über die Ausarbeitung eines wirklichen, den Flüchtlingsstatus ergänzenden Schutzes in der Europäischen Union;

beauftragt seinen Präsidenten, diese Entschließung dem Rat, der Kommission, den Regierungen und Parlamenten der Mitgliedstaaten sowie den Regierungen und den Parlamenten der Bewerberländer

zu übermitteln.

BEGRÜNDUNG

EINLEITUNG

Der Begriff „Flüchtling" wird im Völkerrecht in Artikel 1.A.2 des Abkommens über die Rechtsstellung der Flüchtlinge definiert, das am 28. Juli 1951 unter der Schirmherrschaft der Vereinten Nationen in Genf unterzeichnet wurde.

In Artikel 14 der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte heißt es ferner: „Jeder Mensch hat das Recht, in anderen Ländern vor Verfolgungen Asyl zu suchen und zu genießen."

Das Genfer Abkommen war Gegenstand bedeutender Gerichtsurteile und unterschiedlicher Auslegungen auf internationaler Ebene, aber auch - wenn auch in geringerem Umfang - auf der Ebene der Europäischen Union. Obwohl sich der vorliegende Bericht auf einen genau abgegrenzten Aspekt beschränkt, soll er an den Bericht Wiebenga (A4-0169/95 anschließen, in dem im Anschluß an die Veröffentlichung der Mitteilung der Kommission im Jahre 1994 über die Einwanderungs- und Asylpolitik eine Reihe von Empfehlungen formuliert wurde.

Seit einigen Jahren scheinen die Länder der Union, die traditionell in den Augen der verfolgten Personen als Asylgebiet galten, alles daran zu setzen, um die Asylbewerber davon abzuhalten, nach Europa zu reisen, indem sie insbesondere die Bedingungen für den Zugang zum Flüchtlingsstatus laut Definition des Abkommens von Genf verschärfen und immer mehr Abkommen über die Rücknahme in Länder abschließen, die nicht in jedem Falle als „sicher" angesehen werden können. Somit kann von einer Verschlechterung der Asylpolitik in Europa gesprochen werden.

Überdies sehen die Rechtsvorschriften der meisten EU-Länder auch die Möglichkeit von Schutzmaßnahmen außerhalb des Anwendungsbereichs des Genfer Abkommens vor, und zwar für Personen, die aus anderen als den im Abkommen festgelegten Gründen verfolgt werden oder sich in außergewöhnlich schwierigen Umständen befinden, die eine Rechtfertigung dafür sind, die betroffenen Personen nicht in ihr Herkunftsland zurückzuschicken. Solche Schutzmaßnahmen stellen seit jeher besondere „Regalrechte" dar, die sich je nach Mitgliedstaat in einer gesonderten Rechtsvorschrift oder lediglich in einfachen Verwaltungsmaßnahmen äußern.

Die Unterschiedlichkeit dieser verschiedenen Schutzformen wirft einige Probleme hinsichtlich der Verwirklichung der im Vertrag über die Europäische Union verankerten Zielsetzungen, der Gleichheit der Bedingungen in den verschiedenen Mitgliedstaaten und schließlich der Belange der Asylbewerber auf.

Mittlerweile stellt sich das Problem, die verschiedenen den Flüchtlingsstatus ergänzenden zusätzlichen Schutzmaßnahmen in der Europäischen Union „von oben" zu harmonisieren.

INSTITUTIONELLE ASPEKTE

º Das Abkommen von Genf ist weiterhin der wichtigste Bezugspunkt im Bereich des Flüchtlingsrechts.

In diesem Abkommen, das - wie wir gesehen haben - die Definition des Begriffs „Flüchtling" enthält, werden die Verpflichtungen aufgeführt, die sich daraus für die Vertragsstaaten ergeben. Zu den Schlüsselprinzipien gehören vor allem der Grundsatz der Nichtzurückweisung und ferner der Grundsatz der Zusammenarbeit mit dem Hochkommissariat der Vereinten Nationen für Flüchtlinge.

º Das Dubliner Übereinkommen, das am 15. Januar 1990 von den Mitgliedstaaten der Europäischen Gemeinschaft unterzeichnet wurde und am 1. September 1997 in Kraft trat, zielt darauf ab, den für die Prüfung eines in einem der Vertragsstaaten gestellten Asylantrags zuständigen Staat zu bestimmen.

Seine Vorschriften ersetzen die entsprechenden Bestimmungen des Zusatzabkommens zum Schengener Abkommen. Mit dem Übereinkommen wird ein zweifaches Ziel verfolgt: Gewährleistung der individuellen Prüfung jedes Asylantrags durch mindestens einen der Vertragsstaaten des Übereinkommens, Einschränkung von Doppelanträgen und Beseitigung der sogenannten „Forum-shopping"-Phänomene unter Asylbewerbern zwischen Staaten der Union.

Zwar bietet die Bestimmung des für die Behandlung eines Asylantrags verantwortlichen Staates theoretisch die Gewähr für eine gründliche Prüfung des Antrags durch einen Mitgliedstaat, doch das Verfahren wurde von den meisten Vertragsstaaten äußerst streng gehandhabt, ohne daß die sozialen und kulturellen Kriterien in Betracht gezogen werden, die den Asylbewerber veranlassen, ein Zielland anstatt ein anderes auszuwählen.

Gemäß Titel VI, Artikel K.1 des Vertrags über die Europäische Union wird die Asylpolitik als „Angelegenheit von gemeinsamem Interesse" für die Mitgliedstaaten betrachtet. Artikel K.1 stellt die Rechtsgrundlage für die meisten Maßnahmen in der Asylfrage dar, die im Rahmen des III. Pfeilers getroffen werden.

Die Praxis des Rates weist bedauerlicherweise ein großes Defizit im Hinblick auf Effizienz und Demokratie auf: In der Praxis hat der Rat Instrumente verabschiedet, die in Titel VI des Vertrags nicht erwähnt werden; das Parlament wurde nicht unterrichtet, und die verschiedenen Arbeitsgruppen traten zu „informellen Treffen" zusammen, ohne daß irgendeine Garantie im Hinblick auf die Transparenz gegeben war 7 .

Trotz des theoretischen Fortschritts, den die Übertragung der Fragen in Verbindung mit der Erteilung von Visa, der Einwanderung und anderen Maßnahmen im Bereich des freien Personenverkehrs vom Pfeiler auf den I. Pfeiler im Vertrag von Amsterdam (Titel IV) darstellt, haben zahlreiche politische Verantwortliche und Nichtregierungsorganisationen die im Vertrag vorgesehene Übergangsphase von fünf Jahren als enttäuschende Verzögerung einer systematischen demokratischen und gerichtlichen Kontrolle kritisiert.

STATISTISCHE ASPEKTE

Im Laufe der letzten fünf Jahre gab es in bezug auf die Asylanträge wichtige Entwicklungen zu verzeichnen. Seit 1993 ging die Zahl der Asylanträge nach einer Rekordzahl von 696.000 Anträgen im Jahre 1992 (nachdem die Zahl zwischen 1988 und 1992 kontinuierlich angestiegen war) entschieden zurück. Dieser Rückgang der Zahl der Anträge ist bedauerlicherweise nicht damit zu erklären, daß sich die internationale Lage im Hinblick auf Frieden und die Achtung der Menschenrechte verbessert hätte, sondern zumindest zu einem großen Teil mit erheblichen Gesetzesänderungen in den meisten Ländern der Europäischen Union im Laufe der letzten Jahre: verstärkte Einwanderungskontrolle, Reform der Verfahren zur Festlegung der Rechtsstellung der Flüchtlinge, Annahme von Gesetzen über „Sanktionen für die Transporteure".

Die Zahlen machen im übrigen eine rückläufige Tendenz der Quote der Zuerkennung der verschiedenen Statusformen insgesamt deutlich, was eher mit dem politischen Kontext in den Aufnahmeländern als mit der inhaltlichen Prüfung der eingereichten Asylanträge zu erklären ist.

Die Zahlen in Europa machen auch bedeutende Ungleichgewichte hinsichtlich der Verteilung der Asylanträge innerhalb der Europäischen Union deutlich. So ist anscheinend Deutschland das wichtigste Bestimmungsland von acht der zehn am stärksten vertretenen Ursprungsländer im Jahre 1996. Diese Ungleichgewichte sind eine Erklärung für die jüngsten Bemühungen der Kommission um einen vorübergehenden Schutz, die Aufnahme von Vertriebenen und die Schaffung eines Mechanismus der Solidarität, der es ermöglicht, den Mitgliedstaaten zu helfen, in denen die meisten Asylanträge gestellt werden. Ein ausgewogene Aufteilung der Asylanträge in Europa durch Schaffung gleicher Chancen für den Schutz der Asylbewerber in sämtlichen Mitgliedstaaten und eine Harmonisierung der den Flüchtlingsstatus ergänzenden zusätzlichen Schutzmaßnahmen ist deshalb unerläßlich.

WICHTIGSTE BESCHLÜSSE IN BEZUG AUF DAS ASYLRECHT MIT AUSWIRKUNGEN AUF DIE PRAXIS DER MITGLIEDSTAATEN

Die Prüfung der wichtigsten Maßnahmen zur Harmonisierung der Rechtsvorschriften im Bereich der Asylpolitik, die im Rahmen des III. Pfeilers getroffen wurden, macht deutlich, daß die meisten dieser Maßnahmen dazu führten, daß der Zugang zu den Verfahren für die Festlegung des Flüchtlingsstatus noch weiter behindert wurde.

Entschließung zu den „sicheren Drittländern" , Schlußfolgerungen zu den „ sicheren Herkunftsländern", Entschließung zu den offensichtlich unbegründeten Asylbegehren

Am 30. November und am 1. Dezember 1992 hat der Rat in London atypische Rechtstexte beschlossen, mit denen bestimmte Kriterien für die beschleunigte Prüfung und die Verweigerung der Zulassung der Asylbegehren formalisiert werden sollten.

Selbst wenn die erklärte Absicht dieser Texte ein harmonisiertes Vorgehen bei der Prüfung der Asylanträge war, obliegt es jedem Staat, nach seinen eigenen Kriterien seine Liste „sicherer Herkunftsländer" und „sicherer Drittländer" (im allgemeinen Transitländer) festzulegen. Im ersten Fall erfolgt die Prüfung des Asylantrags in einem beschleunigten Verfahren; im zweiten Fall werden Zurückweisungen ohne gründliche Prüfung der an der Grenze gestellten Asylanträge erleichtert.

Entschließung des Rates zu den Mindestgarantien für die Asylverfahren

Die Entschließung des Rates vom 20. Juni 1995 zielt darauf ab, daß die Mitgliedstaaten ihre Beschlüsse über die Asylanträge auf der Grundlage gleichwertiger Verfahren und gemeinsamer Mindestgarantien fassen, die ihren Ursprung im Grundsatz der Nichtzurückweisung haben.

Das Europäische Parlament (Bericht A4-0315/96) hat die fehlende Verbindlichkeit der in der Entschließung enthaltenen Bestimmungen, das Fehlen einer parlamentarischen Kontrolle und das Fehlen ausreichender gerichtlicher Garantien für die Asylbewerber kritisiert.

In mehreren Mitgliedstaaten steht die Länge der Verfahren für die Prüfung der Anträge auf Zuerkennung des Flüchtlingsstatus im Gegensatz zu dem Grundsatz, wonach ein Beschluß über einen Antrag auf Zuerkennung des Flüchtlingsstatus „innerhalb einer vertretbaren Frist" gefaßt werden muß. An diesen Grundsatz hat das Europäische Parlament in seiner Entschließung A4-0315/96 zu den Mindestgarantien für die Asylverfahren erinnert.

Gemeinsamer Standpunkt des Rates betreffend die harmonisierte Anwendung des Begriffs „Flüchtling"

Der Begriff „Flüchtling" als Eckpfeiler des gesamten Schutzsystems war am 4. März 1996 Gegenstand eines Gemeinsamen Standpunktes des Rates, dessen Wirkung in erster Linie darin besteht, eine restriktive Auslegung des Genfer Abkommens festzuschreiben. In dieser Auslegung, die inhaltlich zu kritisieren ist, heißt es in Punkt 5.1., daß „die Verfolgung im allgemeinen von einem Organ der Staatsgewalt ... ausgeht". In Punkt 5.2 heißt es, daß „die Verfolgung durch dritte in den Anwendungsbereich des Genfer Abkommens fällt, wenn sie auf die in Artikel 1 Abschnitt A dieses Abkommens genannten Gründe zurückzuführen ist und von den Behörden gefördert oder gebilligt wird . Wenn die Behörden untätig bleiben, ... können geeignete Formen des Schutzes nach einzelstaatlichem Recht für die betroffenen Personen in Betracht kommen".

Der erste Teil dieser Definition enthält eine restriktive Auslegung des Genfer Abkommens, die nicht vom Hochkommissariat der Vereinten Nationen für Flüchtlinge bestätigt wurde. Der zweite Teil des Vorschlags bezieht sich auf den Flüchtlingsstatus ergänzende zusätzliche Schutzmaßnahmen, die sich von einem Land der Union zum anderen noch beträchtlich unterscheiden.

Ihre Berichterstatterin ist der Ansicht, daß das Genfer Abkommen großzügig ausgelegt werden müßte in dem Sinne, daß auch die Verfolgung durch nichtstaatliche Stellen berücksichtigt wird; gleichzeitig möchte sie eine pragmatische Linie verfolgen, damit denjenigen, die darauf angewiesen sind, eine andere Form des Schutzes gewährt wird als der aus dem Flüchtlingsstatus herrührende Schutz.

Protokoll zum Vertrag von Amsterdam über die Gewährung von Asyl für Staatsangehörige von Mitgliedstaaten der Europäischen Union

Mit diesem Protokoll haben die Mitgliedstaaten - in Anbetracht des Niveaus des Schutzes der Grundrechte und Grundfreiheiten in den Ländern der Union - den Grundsatz festgelegt, daß Asylanträge von Staatsangehörigen der Mitgliedstaaten in einem anderen Mitgliedstaaten für unzulässig erklärt werden. Obwohl Ausnahmen vorgesehen sind, verstößt dieser Grundsatz gegen den Buchstaben und den Geist des Genfer Abkommens.

WICHTIGSTE FRAGEN AUF DER TAGESORDNUNG

Vertriebene und vorübergehende Schutzmaßnahmen

Angesichts des massiven Zustroms großer Bevölkerungsgruppen, die zu Beginn der 90er Jahre vor dem Jugoslawien-Konflikts flohen, wurden die Verfahren für die Prüfung des Flüchtlingsstatus ausgesetzt und durch nationale Regelungen ersetzt, mit denen den auf dem Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten befindlichen Personen ein vorübergehender Schutz gewährt werden sollte. Seither haben andere Ereignisse wie der Zustrom von Albanern an den italienischen Küsten oder von Kurden aus dem Irak deutlich gemacht, daß schnell eine umfassende und auf diese Art von Krise abgestimmte Antwort ins Auge gefaßt werden muß.

Die Kommission ergriff 1997 und 1998 Initiativen zur Festlegung der Mindestrechte, die Vertriebenen zu gewähren sind (Aufenthalt, Unterbringung, Recht auf Arbeit und medizinische Betreuung, Zugang zur Bildung, Familienzusammenführung) und zur Einführung eines Mechanismus der finanziellen Solidarität zwischen Mitgliedstaaten, die für die Aufnahme und den Aufenthalt von Personen, die in den Genuß des vorübergehenden Schutzes kommen, aufkommen müssen.

Die Berichterstatterin möchte sich mit dem rechtlichen Vakuum befassen, das auf europäischer Ebene offenkundig zwischen den Vorschriften des Genfer Abkommens (unabhängig davon, welche Auslegung die Mitgliedstaaten auf längere Sicht festschreiben) und der Regelung des vorübergehenden Schutzes besteht, die nur für Krisensituationen und den massiven Zustrom von Personen gilt. Das Vorhandensein einer besonderen Schutzregelung für Krisensituationen und den „massiven Zustrom" ganzer Bevölkerungsgruppen enthebt die Kommission nicht der Verpflichtung, sich um eine harmonisierte Definition des „ergänzenden" Schutzes zusätzlich zum Flüchtlingsstatus zu bemühen; dieser „ergänzende" Schutz muß sich von der Regelung des vorübergehenden Schutzes unterscheiden und für alle Länder der Europäischen Union gelten.

Die Frage der Kandidatenländer

Die Grenzen der Länder Mittel- und Osteuropas (MOEL) sind für zahlreiche Schleuserorganisationen zu traditionellen Schlupflöchern geworden. Für Asylbewerber sind die MOEL zu „Transitländern" geworden „für bestimmte Bevölkerungsgruppen sind es sogar die Herkunftsländer.

Obwohl alle Kandidatenländer dem Genfer Abkommen beigetreten sind und größtenteils neue Ausländergesetze erlassen haben, verfügen sie dennoch nicht über die materiellen Voraussetzungen, um die Belastungen aufgrund der Aufnahme von Asylbewerbern zu bewältigen, und das HCR hält die Lage hinsichtlich der Asylverfahren weiterhin für besorgniserregend. Es wäre deshalb wünschenswert, wenn die Heranführungsstrategie auf eine Angleichung der Rechtsvorschriften und der Strukturen der Kandidatenländer an die völkerrechtlichen Normen in Flüchtlingsfragen ausgerichtet würde.

Die laufenden Arbeiten im Rat

Die Festlegung eines wirklichen de facto-Flüchtlingsstatus in Europa gehört zu den Prioritäten im Mehrjahresprogramm des Rates (Entschließung vom 14. Oktober 1996, Punkt 4 Buchstabe : „Angleichung der Aufnahmebedingungen für Asylbewerber" und Punkt 4 Buchstabe g): „Prüfung der Formen des ersatzweisen Schutzes (de facto-Schutz und Aufenthaltsgenehmigung aus humanitären Gründen)"). Was den ersten Punkt betrifft, hat die Kommission auf den Entwurf eines Übereinkommens verwiesen, doch dieser ist offensichtlich noch immer in der Schwebe; was den zweiten Punkt anbelangt, sind lediglich die Vorarbeiten bestimmter nationaler Delegationen und des Generalsekretariats des Rates (Zusammenstellung der nationalen Instrumente des ersatzweisen Schutzes) zu verzeichnen.

Die österreichische Präsidentschaft hat dem K.4-Ausschuß vor kurzem ein „Strategiepapier" vorgelegt, das dem Rat Justiz und Inneres als Grundlage für die Festlegung der künftigen Einwanderungs- und Asylpolitik der Europäischen Union dienen soll. Das Dokument hat den Vorzug, daß darin die Probleme in den Bereichen Asyl und Einwanderung in ihrer Gesamtheit erfaßt werden. Es kommt jedoch zu häufig zu einer Vermischung zwischen den Flüchtlingsbewegungen und den übrigen Wanderungsbewegungen. Überdies sind die im Dokument vorgeschlagene Infragestellung des Genfer Abkommens und die Neufassung der Instrumente zum Schutz von Flüchtlingen nur sehr schwer zu akzeptieren. Es bleibt deshalb zu hoffen, daß die Reaktionen und die Beiträge der Mitgliedstaaten es ermöglichen werden, die Konzeption des Strategiepapiers in Richtung auf ernsthaftere Antworten im Hinblick auf die Aufnahme und den Schutz von Flüchtlingen zu lenken

8. FORMEN DES „ERSATZWEISEN SCHUTZES" IN DER EUROPÄISCHEN UNION

Die verschiedenen Status-Formen zum Schutz von „de-facto"-Flüchtlingen, d.h. Personen, die nicht in den Genuß des konventionellen Flüchtlingsstatus (Status vom Typ „A") kommen bzw. diesen nicht beanspruchen können und dennoch im Falle einer Rückkehr in ihr Herkunftsland bedroht sind, sind oft in den nationalen Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten verankert, können aber auch aus einfachen Verwaltungspraktiken resultieren.

Die Berichterstatterin möchte sich auf die Formen des ersatzweisen Schutzes konzentrieren, die einer eigenständigen juristischen Regelung (Status vom Typ „B") entsprechen und individuelle Schutzgarantien und das Aufenthaltsrecht miteinander verknüpfen; dabei soll ein umfassender Ansatz zugrundegelegt werden, der den Integrationserfordernissen Rechnung trägt.

Dagegen gibt es in den meisten Mitgliedstaaten Situationen, in denen der Aufenthalt geduldet wird und Abschiebemaßnahmen ausgesetzt werden, was auf einen schwachen Schutz hinausläuft und nicht zu einem echten Status führt; auf derartige Situationen soll im vorliegenden Bericht nicht eingegangen werden.

Die Vielfalt von Schutzformen in Ergänzung zum Flüchtlingsstatus macht deren Klassifizierung schwierig. Dennoch besitzen diese verschiedenen Schutzformen in manchen Ländern gemeinsame Merkmale.

bezüglich der Gründe für die Gewährung des Schutzes

Dies können sein: humanitäre Gründe (Dänemark: Familien aus Kriegsgebieten und Personen, die aufgrund eines Konflikts an physischen oder psychischen Störungen leiden; Niederlande: Unmöglichkeit der Rückkehr in das Heimatland aufgrund der dort herrschendenLebensbedingungen, traumatische Erlebnisse oder rein persönliche Umstände, ganzePersonengruppen derselben Nationalität), außergewöhnliche Umstände (Dänemark: Minderjährige ohne Begleitung; Personen, denen Status „A" nicht zuerkannt wurde, die aber dennoch nicht in ihr Heimatland zurückgeschickt werden können); Situationen wie bewaffnete Konflikte und Bürgerkriege oder Naturkatastrophen (Finnland, Schweden); drohende Verletzung der Grundrechte (Finnland: Personen, denen Status „A" nicht zuerkannt wurde, die dennoch schwerwiegende Menschenrechtsverletzungen fürchten müssen, Schweden: die Befürchtung, mit dem Tode bestraft zu werden oder Folter oder einer anderen unmenschlichen oder erniedrigenden Behandlung ausgesetzt zu werden); Gründe im Zusammenhang mit der Geschlechtszugehörigkeit oder Homosexualität (Schweden).

bezüglich der gewährten Rechte

In der Regel ermöglichen die verschiedenen Formen von Status B die Bewilligung einer auf mehrere Jahre befristeten erneuerbaren Aufenthaltsgenehmigung. Die Verlängerung erfolgt in der Regel automatisch und ist nur selten von einer erneuten Prüfung der Lage in dem betreffenden Land abhängig, was die Status B-Formen - zumindest in diesem Punkt - in die Nähe des Status im Sinne des Genfer Abkommens rückt.

Die Bedingungen unterscheiden sich jedoch im Bereich der Familienzusammenführung eindeutig vom Flüchtlingsstatus: die Familienzusammenführung wird in der Regel erst nach mehrjährigem Aufenthalt auf dem Hoheitsgebiet des Staates und nur unter relativ strikten Bedingungen gewährt. Die sozialen Rechte und das Recht auf Wohnung und Arbeit werden gemäß den Bestimmungen der jeweiligen nationalen Gesetzgebung gewährt, allerdings mit erheblichen Unterschieden von Land zu Land. Die in diesem Bereich besonders fortschrittlichen Länder bemühen sich darum, die Schutzmaßnahmen für Status B an die Bestimmungen des Genfer Abkommens anzugleichen (diese Länder sind Dänemark, Finnland, die Niederlande und Schweden).

Trotz der Vielfalt von Definitionen und Inhalten läßt sich bei dieser Übersicht über die verschiedenen „ergänzend" zum Flüchtlingsstatus bestehenden Schutzmaßnahmen feststellen, daß die meisten Situationen, die nicht in den Anwendungsbereich (im engeren oder weiteren Sinne) des Genfer Abkommens fallen, von den Mitgliedstaaten aufgefangen wurden, sei es aus rein humanitären oder eher pragmatischen Gründen, um ihren internationalen Verpflichtungen bezüglich der Wahrung der Menschenrechte nachkommen zu können.

NOTWENDIGKEIT EINER HARMONISIERTEN DEFINITION DES BEGRIFFS DES"ERGÄNZENDEN" SCHUTZES

Zusammenfassend sei also gesagt, daß die „ersatzweisen" Schutzformen auf nationaler Ebeneim wesentlichen dazu bestimmt sind, schutzsuchenden Personen zu helfen, denen der Flüchtlingsstatus nicht bewilligt wurde oder die die Zuerkennung dieses Status nicht beantragen wollen, aber dennoch bei einer Rückkehr in ihr Heimatland gefährdet sind. Die fehlende Harmonisierung bei diesen Schutzformen führt zu schwerwiegenden Problemen auf der Ebene der Union. Auch wenn im Rahmen des Vorschlags für eine gemeinsame Maßnahmen betreffend den vorübergehenden Schutz für Vertriebene von der Union bereits versucht wird, die Belastungen, die durch die Aufnahmen von Personen „bei massiven Flüchtlingsströmen" entstehen, gleichmäßiger zwischen den Mitgliedstaaten zu verteilen, erscheint es dennoch angebracht, daß sich die Mitgliedstaaten auch über die Definition eines echten „de facto-Flüchtlingsstatus in Europa einigen. Im gegenteiligen Falle werden die genannten Anstrengungen zunichte gemacht, wenn die Chancen auf Gewährung eines „ergänzenden" Schutzes nicht von einem Land zum anderen vergleichbar sind. Die Formen des sogenannten „ersatzweisen" Schutzes müssen als „ergänzend" zu Status A angesehen werden. Sie konkurrieren nicht mit dem Genfer Abkommen, sie ergänzen es bzw. fügen ein zusätzliches „Schutznetz" für jene Menschen hinzu, die durch die Maschen des Netzes des Genfer Abkommens fallen. Die Berichterstatterin möchte den Rat und die Kommission im übrigen daran erinnern, daß das Parlament im Sinne des Berichts von Herrn Wiebenga eine vollständige und umfassende Anwendung der Definition des „Begriffs" Flüchtlings wünscht. Die Berichterstatterin möchte den Rat und die Kommission auffordern, die Festlegung einer gemeinsamen, den Flüchtlingsstatus „ergänzenden" Schutzregelung für folgende Personen zu prüfen:

Personen, die aus ihrem Land geflohen sind und/oder nicht dorthin zurückkehren können, weil ihr Leben, ihre Sicherheit oder ihre Freiheit durch eine Situation der allgemeinen Gewalt, den Angriff einer ausländischen Macht, interne Konflikte, massive Verletzungen der Menschenrechte oder andere Umstände, die zu einer schwerwiegenden Störung der öffentlichen Ordnung geführt haben, bedroht sind;

Personen, die aus ihrem Heimatland geflohen sind und/oder nicht in dieses zurückkehren können oder wollen, weil sie berechtigten Grund zu der Befürchtung haben, daß sie bei ihrer Rückkehr Opfer von Folter, unmenschlicher oder erniedrigender Behandlung werden oder aber mit der Todesstrafe oder einer Verletzung ihrer Grundrechte rechnen müßten.

Eine solche Definition müßte es ermöglichen, auf Gemeinschaftsebene die Grundlagen für ein Regelwerk zu schaffen, das er ermöglicht, den Schutzbedarf beispielsweise aufgrund der Anwendung von Artikel 3 der Europäischen Menschenrechtskonvention oder aufgrund des Übereinkommens der Vereinten Nationen gegen die Folter zu prüfen.

Wie oben bereits angedeutet wurde, unterscheidet sich diese Definition von der des vorübergehenden Schutzes. Die Existenz einer solchen gesonderten Schutzregelung, die speziell auf Notsituationen und „massive Wanderbewegungen" ganzer Bevölkerungsgruppen zugeschnitten ist, enthebt die Kommission nicht ihrer Verpflichtung, sich um eine harmonisierte Definition des „ergänzenden" Schutzes zu bemühen, die für alle Mitgliedstaaten der Europäischen Union gültig ist. Die Kommission müßte aufgefordert werden, bei ihren Überlegungen über die Festschreibung einer solchen Definition ein breites Spektrum an Fachgremien und Personen - allen voran das Hochkommissariat für Flüchtlinge - zu konsultieren und das Europäische Parlament über den Fortgang ihrer Arbeiten auf dem laufenden zu halten.

November 1998