Hintergrund: „burden"- bzw. „responsibility sharing"- Modelle in Verknüpfung mit „temporary protection" in der EU

Das vorliegende Papier soll einen groben Überblick über die aktuelle Diskussion geben. Im Rahmen der EU-Präsidentschaft der Bundesrepublik werden die Vorschläge der Kommission zur Frage „vorübergehender Schutz" und „Lastenteilung" von Bedeutung sein. Die rot-grüne Bundesregierung bezieht sich auf diese Vorschläge positiv: Unter Punkt „EU-Initiativen" heißt es in der Koalitionsvereinbarung: „...gerechte Lastenverteilung unter Berücksichtigung der Kommissionsvorschläge".

Kurzfassungen der verschiedener Modelle bzw. Positionen zur Frage von „responsibility sharing" und „temporary protection" in der EU

Bereits im März 1997 hat die Kommission einen Vorschlag für eine gemeinsame Maßnahme betreffend „vorübergehenden Schutz für Vertriebene" vorgelegt. Es handelte sich um den ersten Vorschlag der Kommission im Rahmen des dritten Pfeilers.

Das Europäische Parlament hat nach Konsultierung durch den Rat eine Reihe von Änderungsvorschläge gemacht. Die Kommission hat zehn Änderungsanträge übernommen. Aufgrund der Kritik und Widerstände im Rat , teilte die Kommission den ursprünglichen Vorschlag in zwei Teile auf, von denen einer den „vorübergehenden Schutz" und einer die „Verteilung der Belastungen" betrifft.

Ziel ist es, daß zumindest das Prozedere für „vorübergehenden Schutz" so bald wie möglich innerhalb des Rates verabschiedet wird. Vorgesehen ist ein zeitgleiches Inkrafttreten beider Rechtsakte. Da aber die Widerstände bei der Ausgestaltung des Solidaritätsmechanismus („Lastenteilung") innerhalb der einzelnen Mitgliedsstaaten größer sind , wurde dieser doppelgleisige Weg gewählt.

Amended proposal for a Joint Action concerning temporary protection of displaced persons (24.06.1998/erste Fassung: 05.03.1997)

Proposal for a Joint Action concerning solidarity in the admission and residence of beneficiaries of the temporary protection of displaced persons (24.06.1998)

Der Vorschlag regelt das Prozedere zur Etablierung von „vorübergehendem Schutz" und dessen Beendigung. Es werden die begünstigten Personen, die Dauer der Regelung und die Mindestrechte festgelegt. Außerdem wird die soziale Ausgestaltung des Aufenthalts geregelt, jeweils unter Beachtung der nationalen Gesetzgebung und Gegebenheiten. Anvisiert wird eine Gleichstellung im Hinblick auf die soziale Ausgestaltung des Aufenthaltes mit anerkannten Flüchtlingen nach der GFK.

„Regelung über den vorübergehenden Schutz": eine Regelung, die Personen, die internationalen Schutzes bedürfen, einen zeitlich begrenzten Schutz gewährt;

„Personen, die internationalen Schutzes bedürfen": Staatsangehörige dritter Länder oder Staatenlose, die ihr Aufenthaltsland verlassen haben und deren sichere Rückkehr unmöglich ist;

„Massenzustrom von Personen, die internationalen Schutzes bedürfen": die Ankunft einer bedeutenden Anzahl von Personen in der Union, die internationalen Schutz beanspruchen oder eine hohe Wahrscheinlichkeit, daß eine solche Lage bald eintreten wird;

Im Falle einer Massenflucht von Personen, die internationalen Schutzes bedürfen, werden die Regelungen über den „vorübergehenden Schutz" vom Rat beschlossen. Vorher wird geprüft , ob in dem Herkunftsgebiet ein angemessener Schutz möglich ist. Dabei werden die betroffenen Personengruppen und die Dauer dieser Regelung festgelegt. Die Kommission legt dem Europäischen Parlament und dem Rat jährlich und spätestens sechs Monate vor Ablauf der vorübergehenden Regelung einen Bericht vor. Unter Berücksichtigung dieses Berichts und spätestens drei Monate vor Ablauf der Regelung über den „vorübergehenden Schutz" beschließt der Rat, den Beschluß zu überprüfen oder die Regelung schrittweise aufzuheben und die Betroffenen zurückzuführen, falls die Lage in ihrem Herkunftsland eine sichere Rückkehr unter menschenwürdigen Bedingungen zuläßt.

Rechte im „vorübergehenden Schutz":

Die EU-Mitgliedsstaaten stellen eine Aufenthaltserlaubnis (Anmerkung: Die Rechtsnatur des betreffenden Dokuments kann je nach Mitgliedsstaat verschieden sein. In der Bundesrepublik wäre dies eine Aufenthaltsbefugnis) für die Dauer dieser Regelung aus. Sie stellen sicher, daß den Betroffenen das Recht auf Familienzusammenführung mit ihren Ehegatten und ihren minderjährigen und unterhaltsberechtigten Kindern gewährt wird. Es wird die Erlaubnis zur Aufnahme einer Erwerbstätigkeit erteilt.

Flüchtlinge, die durch die Regelung über den vorübergehenden Schutz begünstigt werden, werden hinsichtlich Entlohnung, sozialer Sicherheit und sonstigen Arbeitsbedingungen den anerkannten Flüchtlingen gleichgestellt;

Außerdem bemühen sich die Aufnahmeländer, Unterkünfte bereitzustellen, die denen der anerkannten Flüchtlinge entsprechen, sowie die nötige Hilfe in bezug auf Unterhaltsmittel, medizinische Versorgung und den Zugang zu öffentlichen Bildungseinrichtungen zu gewähren.

Verhältnis „vorübergehender Schutz" und Asylantragstellung:

Die Prüfung eines Asylantrags nach der Genfer Flüchtlingskonvention kann solange ausgesetzt werden - dies ist abhängig von der nationalen Gesetzgebung -, wie der Rat keinen Beschluß zur schrittweisen Beendigung der Regelung über den vorübergehenden Schutz gefaßt hat. Die Asylprüfung kann jedoch höchstens für die Dauer von fünf Jahren ab Beginn der Regelung über den „vorübergehenden Schutz" ausgesetzt werden.

Ein Asylgesuch wird im Einklang mit dem nationalen Recht des jeweiligen Mitgliedsstaates geprüft. Welcher Staat zuständig ist, entscheidet sich nach den Kriterien der Dubliner Übereinkunft.

Rechte abgeleitet aus dem Institut „vorübergehender Schutz" können nicht während des Asylverfahrens in Anspruch genommen werden, d.h. in diesem Zeitraum werden die Antragsteller wie Asylsuchende behandelt. Nach Ablehnung des Asylantrages kann die betreffende Person weiterhin - bis zum Widerruf durch den Rat - „vorübergehenden Schutz" beanspruchen.

Ausschluß von Personen:

Von der Regelung über den „vorübergehenden Schutz" ausgenommen sind Personen, von denen „aus schwerwiegenden Gründen" angenommen werden kann:

daß sie ein Verbrechen gegen den Frieden, ein Kriegsverbrechen oder ein Verbrechen gegen die Menschlichkeit im Sinne der internationalen Vertragswerke begangen haben,

daß sie ein schweres nichtpolitisches Verbrechen außerhalb des Aufnahmelandes begangen haben, bevor sie im Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats aufgenommen wurden,

daß sie sich Handlungen zuschulden kommen ließen, die den Zielen und Grundsätzen der Vereinten Nationen zuwiderlaufen.

Zukunftsoptionen:

Hat der Rat fünf Jahre nach Einführung der Regelung über den „vorübergehenden Schutz" keinen Beschluß zur Beendigung dieser Regelung gefaßt, so prüfen die Mitgliedstaaten, ob längerfristige Maßnahmen für Personen, die durch die Regelung geschützt werden, getroffen werden müssen.

Der europäische Haushalt bietet eine finanzielle Soforthilfe für EU-Länder, die von einer „Massenflucht" betroffen sind. Damit soll die vorübergehende Unterbringung, der Lebensunterhalt und die medizinische Versorgung gewährleistet werden.

Das Europäische Parlament befaßt sich erneut am 20.11.1998 mit diesem Thema. Der Ausschuß für Grundfreiheiten und innere Angelegenheiten hat dem Plenum zum Konzept „ vorübergehenden Schutz" 18 Änderungsanträge vorgelegt.

Anstatt einer Information des Europäischen Parlaments, wie sie die Kommission vorschlägt, wird darin eine Konsultation vorgesehen. Ferner werden mehrere Verweise auf die Genfer Flüchtlingskonvention eingeführt. Was die Rückführung der Schutzsuchenden angeht, so sollen die Mitgliedstaaten dafür Sorge tragen, daß die Menschenrechte gewährleistet sind und daß im Falle von Verletzungen dieser Rechte Disziplinarmaßnahmen ergriffen werden. Niemand soll in ein Land abgeschoben werden dürfen, in dem ihm Folter oder eine andere unmenschliche oder grausame Behandlung droht.

ECRE hat bis jetzt noch keine schriftliche Stellungnahme zu den beiden aktuellen Entwürfen der Kommission (Stand: Juni 1998) verfaßt. Aus mündlichen Stellungnahmen ist zu entnehmen, daß ECRE die Kommissionsvorschläge begrüßt. Man geht aber davon aus, daß sie in dieser vorliegenden Form im Rat nicht mehrheitsfähig sind.

Positionspapiere von ECRE zu diesem Themenkomplex:

COMMENTS FROM THE EUROPEAN COUNCIL ON REFUGEES AND EXILES ON THE 1995 „BURDEN SHARING" RESOLUTION AND DECISION ADOPTED BY THE COUNCIL OF THE EUROPEAN UNION (März 1996)

Das Konzept „vorübergehender Schutz" soll nur bei großen Flüchtlingsgruppen („Massenflucht") in einer Notsituation angewendet werden. Keinesfalls sollte das Institut „vorübergehender Schutz" an die Stelle individueller Asylverfahren treten, wo diese angezeigt sind. Visabeschränkungen und andere Einreisebarrieren, wie zum Beispiel die Drittstaatenregelung, sollten in dieser Notsituation ausgesetzt werden.

ECRE unterstützt die Auffassung, daß die europäischen Staaten gemeinsame Kriterien für den „vorübergehenden Schutz" entwickeln, und zwar zusammen mit den mitteleuropäischen Staaten. Parallel zur einheitlichen Gewährung von „vorübergehendem Schutz" sollen faire Regelungen zur Übernahme einer gemeinsamen Verantwortung („responsibility/burden-sharing") erfolgen.

Die Magna Charta des Flüchtlingsschutzes muß die Genfer Flüchtlingskonvention bleiben. Zusätzliche Formen des Schutzes ersetzen diese nicht, sondern ergänzen nur die GFK. Das Konzept „vorläufiger Schutz" darf nicht mißbraucht werden, um bessere Formen des Schutzes auszuhöhlen . Die GFK sieht z.B. die Zuerkennung der Flüchtlingseigenschaft für ganze Gruppen durchaus vor. Von dieser Möglichkeit sollte zukünftig bei Massenfluchtsituationen vorrangig Gebrauch gemacht werden.

„Vorübergehender Schutz" soll für die Dauer von sechs Monaten bis zwei Jahren gewährt werden. Nach zwei Jahren ist davon auszugehen, daß das Schutzbedürfnis weiterhin besteht. Den betroffenen Flüchtlingen ist ein Bleiberecht oder die Möglichkeit der Weiterwanderung zu gewähren.

Folgende Mindestrechte sollen im Zuge des vorübergehenden Schutzes gewährt werden:

Recht auf Familieneinheit; Recht auf Schule und Ausbildung; Recht eine bezahlte Arbeit anzunehmen; eine Sozialhilfe zu erhalten, die ausreicht, um wenigstens die Grundbedürfnisse zu befriedigen; gleiche medizinische Grundversorgung wie die Bürgerinnen und Bürger des Landes; Reisefreiheit und folglich Ausstattung mit den nötigen Reisedokumenten.

Verhältnis vorübergehender Schutz und Asylantragstellung:

Personen, denen vorübergehender Schutz gewährt wird, sollen sobald als möglich Zugang zu einem Asylverfahren haben.

Finanzielle Verteilung vs. physischer Verteilung:

ECRE befürwortet eine finanzielle „Lastenteilung", um eine Weiterverteilung von Flüchtlingen von einem in ein anderes EU-Land zu vermeiden. Dazu wäre die Einrichtung eines entsprechenden Dauerfonds sinnvoll.

Umverteilungen von Flüchtlingen im Rahmen der „Lastenteilung" dürfen nur freiwillig und kurz nach Ankunft erfolgen. Außerdem müssen familiäre, kulturelle und sprachliche Aspekte/Bindungen berücksichtigt werden.

Aus den Positionspapieren von ECRE leiten sich sich u.a. folgende Defizite bezüglich der vorliegenden Kommissionsvorschläge ab:

Es sind keinerlei Maßnahmen explizit vorgesehen, die das Aufheben der Visabeschränkungen, das Aussetzen der Drittstaatenregelung in der „Massenfluchtsituation" vorsehen.

Der Zeitpunkt, wann dieser Mechanismus in Gang gesetzt wird, bleibt vage definiert.

Der Zeitraum der möglichen Aussetzung eines Asylantrages - bis zu fünf Jahren - ist zu lang.