Am 24. Juni 1998 hat die Europäische Kommission einen „Geänderten Vorschlag für eine Gemeinsame Maßnahme betreffend den vorübergehenden Schutz für Vertriebene" (Kom(1998)372 endg.) vorgelegt, der unter der deutschen Präsidentschaft weiterberaten werden soll.

UNHCR hat hierzu eine Stellungnahme erarbeitet („UNHCR-Stellungnahme zum „Geänderten Vorschlag für eine Gemeinsame Maßnahme betreffend den vorübergehenden Schutz für Vertriebene" der Europäischen Kommission vom 24. Juni 1998 (Kom(1998)372 endg."; vgl. Annex I), die im wesentlichen auf die folgenden Punkte hinweist:

Nach Auffassung von UNHCR sollte in der Gemeinsamen Maßnahme ausdrücklich klargestellt werden, dass viele Personen, die von einer Regelung zum vorübergehenden Schutz begünstigt sind, Flüchtlinge iSd Abkommens über die Rechtsstellung der Flüchtlinge (abgekürzt Genfer Flüchtlingskonvention (GFK)) sind, und der Zugang zum Asylverfahren durch eine solche Regelung daher nur für einen bestimmten festgelegten Zeitraum ausgesetzt werden kann.

Eine eventuell vorhandene Schutzmöglichkeit in der Region darf die Zugangsmöglichkeit zu vorübergehenden Schutzmaßnahmen nicht verhindern, sondern ist bei der Prüfung, ob die Furcht vor Verfolgung begründet ist, zu berücksichtigen.

UNHCR begrüßt ausdrücklich, dass sich der Rechtsstatus der Begünstigten nach dem Kommissionsvorschlag an den der Flüchtlinge anlehnt und das Recht zur Familienzusammenführung einschließt.

Hinsichtlich der Dauer der Regelung begrüßt UNHCR den Vorschlag, diese auf drei Jahre mit der einmaligen Verlängerungsmöglichkeit von zwei Jahren zu begrenzen.

UNHCR würde es begrüßen, wenn in die Gemeinsame Maßnahme eine Regelung über die Notwendigkeit einer Beurteilung der Situation im Herkunftsland bei Aktivierung, Überprüfung und Aufhebung einer Regelung zum vorübergehenden Schutz aufgenommen würde.

Nach Auffassung von UNHCR sollte die Verabschiedung längerfristiger Schutzmaßnahmen bei Aufhebung der Regelung zum vorübergehenden Schutz obligatorisch sein, wenn es keine Möglichkeit zur sicheren Rückkehr gibt. Außerdem sollte nach Auffassung von UNHCR der freiwilligen Rückkehr Vorrang eingeräumt werden.

Der Vorschlag für eine Gemeinsame Maßnahme zum vorübergehenden Schutz für Vertriebene ist verknüpft mit dem Vorschlag der Kommission für eine „Gemeinsame Maßnahme betreffend die Solidarität bei der Aufnahme und dem Aufenthalt von Vertriebenen, die durch eine Regelung über den vorübergehenden Schutz begünstigt werden".

Beim Lastenausgleich zwischen den Mitgliedstaaten der Europäischen Union befürwortet UNHCR einen übergreifenden Ansatz, der über den bloßen Schutz und Hilfsmaßnahmen für Flüchtlinge und Vertriebene in den EU-Mitgliedstaaten hinausgeht. Ein solcher Ansatz sollte politische Prozesse ebenso berücksichtigen wie bestehende friedenserhaltende Maßnahmen und Befriedungsversuche. Er sollte Initiativen in folgenden Bereichen mit einbeziehen: Wiederaufbau, Reintegration, Entwicklungshilfe und Weiterwanderung.

UNHCR weist darauf hin, dass Staaten ihre Verantwortung für die Schutzbedürfnisse von Flüchtlingen und Vertriebenen nicht davon abhängig machen können, daß zuvor zwischen ihnen ein Lastenausgleichsmechanismus vereinbart worden ist.

Eine regionale Regelung des Lastenausgleichs innerhalb der EU sollte als ergänzende Maßnahme gesehen werden und nicht auf Kosten globaler Maßnahmen zum Lastenausgleich gehen wie zum Beispiel die Beiträge der EU und ihrer Mitgliedstaaten für die Programme von UNHCR oder die Schaffung von Weiterwanderungsmöglichkeiten für Flüchtlinge, die in den Erstzufluchtstaaten keinen dauerhaften Schutz finden können.

Ein Verteilungssystem für Personen kann nicht allein auf einer numerischen Aufteilung der Schutzsuchenden beruhen. Jede Vereinbarung von Aufnahmequoten muss flexibel genug sein, um den Grundsatz der Familieneinheit und anderer humanitärer Erwägungen berücksichtigen zu können.

Insoweit die Gemeinsame Maßnahme die Möglichkeit von Asyl und Aufnahme in der Region einschließt, sollte berücksichtigt werden, dass die Aufnahmemöglichkeiten in den Nachbarländern gegebenenfalls beschränkt sind.

UNHCR begrüßt das Inkrafttreten des Dubliner Übereinkommens am 1. September 1997, das für die gesamte Europäische Union einen Mechanismus festlegt, der die Verantwortung für die Prüfung eines Asylbegehrens feststellt.

Nach Auffassung von UNHCR sollten allerdings zusätzliche Richtlinien hinsichtlich einiger Bereiche des Verfahrens und der Auslegung einiger Vorschriften des Übereinkommens erarbeitet und verabschiedet werden (vgl. hierzu die Stellungnahme von UNHCR „Umsetzung des Dubliner Übereinkommens" - Einige Anmerkungen von UNHCR - vom Mai 1998; Annex II).

UNHCR appelliert an die deutsche Präsidentschaft, möglichst umgehend die bereits erarbeiteten gemeinsamen Richtlinien zur Umsetzung von Artikel 9 Dubliner Übereinkommens (Humanitäre Klausel) zu verabschieden. Hierbei sollten Gesichtspunkte der Familieneinheit und andere humanitäre Erwägungen großzügige Berücksichtigung finden.

Nach den Informationen von UNHCR soll das von der österreichischen Präsidentschaft vorgelegte Strategiepapier zur Migrations- und Asylpolitik während der deutschen Präsidentschaft weiterberaten werden. UNHCR hat zu diesem Strategiepapier eine Stellungnahme erarbeitet (vgl. „UNHCR-Stellungnahme zum Strategiepapier zur Migrations- und Asylpolitik der österreichischen EU-Präsidentschaft" vom Januar 1999,Annex III).

Nach Auffassung von UNHCR sollte jede Asylstrategie der Europäischen Union sicherstellen, dass Gültigkeit und Vorrang der GFK und anderer völkerrechtlicher Normen zum Flüchtlingsschutz respektiert werden.

Auf Initiative der Niederlande wurde im Dezember 1998 die Hochrangige Arbeitsgruppe Asyl/Migration eingerichtet, die mit der Aufgabe betraut worden ist fachübergreifend für Flüchtlings- und Migrationsbewegungen aus fünf ausgewählten Ländern einen Aktionsplan zu entwickeln. Es ist vorgesehen, dass die Gruppe bei der Analyse der Situation in den Herkunftsländern und bei der Frage der Identifizierung von Möglichkeiten der Aufnahme und Zusammenarbeit mit den Ländern in der Region mit UNHCR zusammenarbeitet.

UNHCR würde es begrüßen, wenn die Hochrangige Gruppe, wie vorgesehen, das Amt regelmäßig über ihre Aktivitäten informieren und in geeigneten Fällen besondere Treffen mit UNHCR einberufen könnte. Das Amt ist bereit, zu den Analysen der Situation im Herkunftsland durch eine eigene Evaluierung beizutragen.

Nach Auffassung von UNHCR sollten die Aktionspläne das ganze Spektrum von den Fluchtursachen über die Aufnahmepolitiken bis zu der Suche nach dauerhaften Lösungen umfassen und nicht vorwiegend aus einer Kontroll- und Abschreckungsperspektive verfasst werden. Die Empfehlungen sollten die Komplexität von Migrationsbewegungen berücksichtigen, die oft eine bedeutende Anzahl von schutzbedürftigen Personen umfassen.

Nach Auffassung von UNHCR sollte der Aktionsplan von der humanitären Verantwortlichkeit der Mitgliedstaaten getragen sein, ihren Anteil an der Aufnahme und dem Schutz von Flüchtlingen und anderen schutzbedürftigen Personen zu übernehmen. Hierbei sollte berücksichtigt werden, dass eine unverhältnismäßig große Anzahl von Flüchtlingen in den Nachbarländern der Konfliktzone die Situation in der Region weiter destabilisieren könnte.

UNHCR ist der Auffassung, dass regionale Lösungsansätze, einschließlich des Konzepts der internen Fluchtalternative nicht als Beschränkung des Zugangs zu Asyl oder temporärem Schutz in den EU-Mitgliedstaaten gesehen werden dürfen. Eine Rückführung von Schutzsuchenden sollte nur erwogen werden, wenn alle notwendigen Bedingungen hierfür erfüllt sind. Dies erfordert enge Konsultationen mit dem entsprechenden Herkunftsland und UNHCR.

Die Zusammenarbeit zwischen UNHCR und PHARE hinsichtlich des Aufbaus von Asylinstitutionen in Zentraleuropa ist weit fortgeschritten. Gegenwärtig arbeitet das Amt in den assoziierten Staaten Mittel- und Osteuropas an der Umsetzung eines Programms zur Sensibilisierung von Entscheidungsträgern und der Ausbildung von Praktikern im Asylbereich.

UNHCR begrüßt das fortgeschrittene Stadium der Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten, insbesondere mit dem deutschen Bundesamt für die Anerkennung ausländischer Flüchtlinge, und der Europäischen Kommission unter dem ‚Phare Horizontal‘ Programm zum Asyl.

UNHCR hält es für notwendig, auch in das ‚Phare National‘ Programm Asylprojekte aufzunehmen. Die von den EU-Mitgliedstaaten vorgenommene Evaluierung der Situation in den assoziierten Staaten kann genutzt werden, um sinnvolle Prioritäten festzulegen. Auch die durch UNHCR ermittelten Bedarfsanalysen für jeden der Beitrittsstaaten können zu diesem Zweck genutzt werden.

In Art. 35 GFK haben sich die vertragsschließenden Staaten zur Zusammenarbeit mit dem UNHCR verpflichtet bei der Ausübung seiner Befugnisse, insbesondere zur Erleichterung seiner Aufgabe, die Durchführung der GFK zu überwachen. Der Vertrag von Amsterdam enthält eine ähnliche Bestimmung. Gemäß der 17. Erklärung zu Art. 63 werden die Mitgliedstaaten in asylpolitischen Maßnahmen Konsultationen mit dem UNHCR und anderen einschlägigen internationalen Organisationen aufnehmen.

UNHCR würde es daher sehr begrüßen, wenn die deutsche Präsidentschaft die Organisation sobald möglich mündlich und schriftlich von neuen EU-Initiativen in Kenntnis setzen könnte und in geeigneter Form in den Entstehungsprozess von Gesetzesvorhaben und anderen Aktivitäten im Asylbereich einbeziehen könnte.

UNHCR würde es weiterhin begrüßen, wenn die Präsidentschaft Vorschläge erarbeiten könnte, wie die Erklärung zu Art. 63 des Amsterdamer Vertrages praktisch umgesetzt werden kann und der Informationsaustausch mit UNHCR auf eine formalere Grundlage gestellt werden kann.