Standards bewahren - die Agenda ausgestalten

1999 werden wichtige Weichen für die künftige Politik der EU in den Bereichen Einwanderung, Asyl und Nichtdiskriminierung gestellt. So ist insbesondere der Vertrag von Amsterdam am 1. Mai 1999 in Kraft getreten, der eine Reihe von neuen institutionellen Vorschriften zur Umsetzung der von der EU aufgestellten Agenda vorsieht. Im Oktober 1999 wird außerdem eine Sondertagung zum Bereich "Justiz und Inneres" der Staats- und Regierungschefs (Tampere- Gipfel) in Finnland stattfinden, der großes öffentliches und politisches Interesse für diese Themen wecken dürfte. Das Europäische Parlament und eine interparlamentarische Konferenz im März haben den Beitrag des Parlaments für diesen Gipfel vorbereitet. Ferner wurde eine "Hochrangige Arbeitsgruppe Asyl/ Migration" eingerichtet, die Vorschläge für auf dem Gipfel zu erörternde Aktionspläne ausarbeiten soll.

In der 17. Erklärung zum Amsterdamer Vertrag wird auf die Aufnahme von Konsultationen mit dem UNHCR und anderen internationalen Organisationen hingewiesen. Die Zivilgesellschaft erhält so die Möglichkeit, ihre Anliegen in diesem aufgabenreichen Jahr vorbringen zu können. Daher haben sich drei Organisationen, die jeweils auf einen Bereich spezialisiert sind, zusammengetan und das vorliegende Papier erarbeitet. Es handelt sich hierbei um einen von Nichtregierungsorganisationen ausgearbeiteten Leitfaden für eine humane und gerechte Umsetzung des Amsterdamer Vertrags durch die Regierungen, bei der internationale Menschenrechtsnormen gewahrt werden.

Der Europäische Flüchtlingsrat (ECRE) ist eine Dachorganisation für die Zusammenarbeit von europäischen Nichtregierungsorganisationen, die im Flüchtlingsbereich tätig sind. ECRE tritt im Namen seiner europaweiten Mitglieder für eine humane, gerechte und umfassende Asylpolitik ein. ECRE wurde 1974 gegründet und umfaßt derzeit rund 70 Mitgliedsorganisationen in 25 europäischen Ländern, darunter die nationalen Flüchtlingsräte, andere, Flüchtlinge im rechtlichen und sozialen Bereich unterstützende Organisationen, nationale Vertretungen internationaler Verbände, Menschenrechts- und kirchliche Organisationen. Das Sekretariat hat seinen Sitz in London und Brüssel und ist insbesondere auf die Beobachtung und Analyse der Asylpolitik der EU- Organe spezialisiert.

Das Europäische Netz gegen Rassismus (ENAR) ist ein Verbund von Nichtregierungsorganisationen, die den Rassismus in den EU- Mitgliedstaaten bekämpfen. Er wurde im November 1997 (dem Europäischen Jahr gegen Rassismus) auf einer Konferenz von Anti- Rassismus- Organisationen gegründet, der 1998 eine Reihe

Runder Tische auf nationaler und europäischer Ebene folgten. 1998 setzte die konstituierende Konferenz ein europäisches Sekretariat mit Sitz in Brüssel ein und verabschiedete ein Aktionsprogramm über den Austausch von Informationen über die politischen Entwicklungen und Haushaltslinien, über die Verknüpfung von Initiativen zwischen Verbänden und Organisationen und über die Lobbyarbeit für eine antirassistische Politik auf europäischer und internationaler Ebene (z. B. Anti- Diskriminierungsvorschriften und Gleichbehandlung von Migranten und Minderheiten). Des weiteren zählt es zu den vorrangigen Aufgaben von ENAR, rassistische Aspekte der europäischen Einwanderungs- und Asylpolitik zu bekämpfen.

Die Gruppe Migrationspolitik (MPG) mit Sitz in Brüssel ist eine unabhängige Organisation, die die Politik im Bereich der internationalen Migration und Integration verbessern will, indem sie einen leichteren Informationsund Meinungsaustausch zwischen Entscheidungsträgern fördert und umfassende, vergleichende Politikanalysen erstellt. Die MPG geht bei ihren Aktivitäten davon aus, daß Diskussionen zwischen den Vertretern aller Gesellschaftsbereiche (dem öffentlichen, dem privaten und dem gemeinnützigen) dazu beitragen können, daß innovative und wirksame Lösungen für die sich durch die wachsende Vielseitigkeit Europas ergebenden Herausforderungen und Chancen gefunden und durchgesetzt werden.

Die Autoren haben mehr getan, als nur die von ihren Organisationen erarbeiteten Positionen zusammenzuführen. Es wurde zum ersten Mal eine wirklich übergreifende Analyse vorgenommen: Die Migrationspolitik wurde aus dem Blickwinkel des Flüchtlingsschutzes betrachtet, die Asylpolitik aus der Sichtweise der Migration, der Integration und der Nichtdiskriminierung. Wir sind der Meinung, daß zwischen der Politik für Flüchtlinge und der für Migranten sehr wohl zu unterscheiden ist, meinen jedoch auch, daß Lösungen zu dem einen Problem nicht zu Lasten des anderen Problems gehen dürfen. Es bedarf also eines umfassenden Konzeptes.

Wir hoffen, daß Beamte der Mitgliedstaaten sowie der EU- Organe und Institutionen, Anwälte, Abgeordnete und andere Entscheidungsträger dieses Papier bei der komplexen Beratung hilfreich finden. Wir hoffen außerdem, daß die Flüchtlinge, Migranten und ethnischen Minderheiten, denen wir als Organisationen letztendlich verpflichtet sind, ihre Interessen und Ansichten durch unsere Vorschläge gut vertreten sehen. Wir danken allen, die bei der Abfassung, Übersetzung und Veröffentlichung dieses Dokuments geholfen haben. Unser besonderer Dank gilt der Joseph- Rowntree- Stiftung und der Europäischen Kommission für die großzügige Unterstützung.

1

l Peer Baneke, Generalsekretär des Europäischen Flüchtlingsrates (ECRE)

l Sukhdev Sharma, Vorsitzender der Gruppe Migrationspolitik (MPG)

l Sukhvinder Kaur Stubbs, Vorsitzende des Europäischen Netzes gegen Rassismus (ENAR)

2

Einleitung

ANALYSE DES VERTRAGS VON AMSTERDAM UND DER GEGENWÄRTIGEN EU- POLITIK IN BEZUG AUF EINWANDERUNG, ASYL UND NICHT- DISKRIMINIERUNG

Das vorliegende Papier befaßt sich mit dem Vertrag von Amsterdam, dem bestehenden Rechtsbestand der dritten Säule, dem Aktionsplan des Rates und der Kommission zur bestmöglichen Umsetzung der Bestimmungen des Amsterdamer Vertrags über den Aufbau eines Raums der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts und einem Teil der Aufgaben der Hochrangigen Arbeitsgruppe Asyl/ Migration. Wir sind der Meinung, daß sich die Europäische Union für die kommenden Jahre ein anspruchsvolles und vielversprechendes Arbeitsprogramm gegeben hat, und daß sich den Staaten viele einzigartige Gelegenheiten für ein kreatives und strukturiertes Vorgehen bieten werden. Nunmehr ist Weitblick und politischer Mut gefragt, um der Fremdenfeindlichkeit und dem extremen Nationalismus, die allzu leicht auch den reichsten und demokratischsten Kontinent beherrschen können, entgegenzutreten. Um die immer vielschichtiger werdenden Gesellschaften regieren zu können, bedarf es einer klaren Führung. Neue Identitäten müssen auf neuen Definitionen von "Grenzen", "Gemeinschaft" und "geteilter Verantwortung" gegründet werden. Hierbei geht es nicht nur darum, Migranten und ethnischen Minderheiten zu einem besserem Leben zu verhelfen und Flüchtlinge zu schützen, sondern auch darum, für die Zukunft wirkliche Freiheit und Sicherheit (sowie Wohlstand) für alle in der Union lebenden Menschen zu schaffen. Der im Oktober 1999 stattfindende Gipfel der Staats- und Regierungschefs könnte hierfür den Grundstein legen. Die Nichtregierungsorganisationen, die das vorliegende Papier erarbeitet haben, sind der festen Überzeugung, daß die Mitgliedstaaten es nunmehr in der Hand haben, nicht nur Standards zu wahren,, sondern auch eine neue öffentliche Debatte einzuleiten.

Als die Regierungskonferenz von 1996/ 97 begann, hofften viele Nichtregierungs- organisationen, daß eine neue Ära der demokratischen und gerichtlichen Kontrolle bei der Entscheidungsfindung der EU in diesem Bereich begonnen hätte. So gesehen kann der Amsterdamer Vertrag einerseits als ein enttäuschender Aufschub der notwendigen Reformen und andererseits als ein wichtiger Schritt zu ihrer Verwirklichung angesehen werden. Klar ist auf jeden Fall, daß der Vertrag die Mitgliedstaaten dazu verpflichtet, in kürzester Zeit eine Reihe von Gemeinschaftsvorschriften zu erlassen, die das Leben vieler Millionen von Migranten, Asylbewerbern, Flüchtlingen und anderen Staatsangehörigen dritter Länder innerhalb und außerhalb der Union regeln werden. Zudem dürfte sich die Harmonisierung in der EU auch indirekt auswirken

auf die Politik und die Praxis in den Beitrittsländern Mitteleuropas, in Island, Liechtenstein, Norwegen und der Schweiz sowie in den Mitgliedstaaten (Dänemark, Vereinigtes Königreich und Irland), die sich - sehr zum Schaden eines umfassenden Konzeptes in der Region - dafür entschieden haben, an der geplanten Harmonisierung in diesen Bereichen nicht teilzunehmen.

Institutionelle Befugnisse

Der Vertrag enthält einen Titel IV (Textverweise beziehen sich auf die konsolidierte Fassung des Vertrags zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft - EGV) über "Visa, Asyl, Einwanderung und andere Politiken betreffend den freien Personenverkehr" zum "Aufbau eines Raums der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts". Dies bedeutet eine Kompetenzausweitung, durch die die Bereiche Einwanderung und Asyl fest im Gemeinschaftsrecht verankert werden. Durch den Wechsel von der Regierungszusammenarbeit (dritte Säule) zur supranationalen Zusammenarbeit (erste Säule) werden auch einige Elemente der demokratischen und gerichtlichen Kontrolle verstärkt.

Im einzelnen sind dies folgende Punkte: - Das Europäische Parlament muß nunmehr zu neuen

Maßnahmen "konsultiert" werden; und - Der Europäische Gerichtshof (EuGH) hat hinsichtlich

der Auslegung dieses Titels auf Vorlage der obersten nationalen Gerichte oder der Regierungen eine neue Rolle.

Gleichwohl werden andere Prozesse der Entscheidungsfindung im Bereich der dritten Säule durch die geplante Übergangszeit von fünf Jahren ab dem Inkrafttreten des Vertrags unnötig hinausgezögert, so daß der Übergang in dieser Hinsicht weniger wirksam ist. Insbesondere ist vorgesehen, folgende Einschränkungen beizubehalten:

• Nicht nur die Kommission, sondern auch jeder EUMitgliedstaat hat das Initiativrecht bei den unter den neuen Titel fallenden Themen. - Entscheidungen über Maßnahmen in diesem Bereich

werden weiterhin durch einstimmige Beschlußfassung, einem sehr ineffektivem Verfahren der Entscheidungsfindung, das in vielen Fällen zu einer Einigung auf dem kleinsten gemeinsamen Nenner führt, gefällt. - Das dem Europäischen Parlament verliehene Recht auf

Anhörung geht längst nicht so weit wie sein Mitsprache- bzw. Vetorecht in anderen Bereichen der ersten Säule. - Mit offenen Fragen der Auslegung im Bereich Einwanderung und Asyl kann der Europäische Gerichtshof

(EuGH) von nationalen Gerichten unterer Instanzen nicht befaßt werden, so daß die Vorschriften des Gemeinschaftsrechts in diesen Bereichen in den Mitgliedstaaten unterschiedlich umgesetzt werden und

3

Asylbewerber und Migranten erst in der letzten (teuren) Instanz derartige Vorabentscheidungen beantragen können.

Am Ende dieser fünfjährigen "Übergangszeit" wird die erste dieser Einschränkungen aufgehoben werden; der Rat wird darüber beschließen, ob die drei anderen Einschränkungen aufgehoben werden sollen. Durch die Verankerung von Titel IV im Rahmen der ersten Säule dürfte der Vergemeinschaftung der Bereiche Asyl und Migration nichts mehr im Wege stehen.

Zunächst einmal fällt auf, daß die Mitgliedstaaten in der vorgesehenen Zeit von fünf Jahren Gemeinschaftsvorschriften nach einem bestimmten Zeitplan erlassen wollen. In bezug auf Aspekte der Freizügigkeit hat die EU ihren Zeitplan weitestgehend eingehalten. Die Autoren des vorliegenden Papiers hegen jedoch den Verdacht, daß der zusätzliche Druck und die zusätzlichen Befugnisse ohne entsprechende demokratische und gerichtliche Kontrollen, wie in anderen Bereichen des Gemeinschaftsrechts und allgemein auf nationalem Niveau, eingeführt wurden.

Der Vertrag von Amsterdam sieht auch die Einbeziehung des Schengen- Besitzstands in das Gemeinschaftsrecht vor. Es bleibt abzuwarten, welche Bestimmungen in die erste Säule und welche in die dritte Säule übernommen werden. Dies könnte zu größerer Transparenz und besserer Kontrolle durch den Europäischen Gerichtshof (EuGH) führen. Erschwerend kommt hinzu, daß das Vereinigte Königreich und Irland beschlossen haben, das entsprechende Protokoll nicht zu unterzeichnen, wohingegen Island und Norwegen Vertragsstaaten des Schengener Übereinkommens, nicht aber Mitgliedstaaten der EU sind.

Beobachter nehmen an, daß sich die neue EG- Rechtsetzung weitgehend auf die zahlreichen Vereinbarungen und rechtlich nicht bindenden Vorschriften, die im Rahmen der dritten Säule verabschiedet wurden, sowie auf die von der Kommission bereits vorgelegten Vorschläge für Richtlinien und Verordnungen gründen soll. Die Organisationen, die dieses Papier erstellt haben, treten dafür ein, daß hierbei einiges kritisch überdacht werden muß, und daß die Mitgliedstaaten grundsätzlich vermeiden müssen, sich auf den "kleinsten gemeinsamen Nenner" zu einigen. Anders als bei der Annahme der rechtlich nicht bindenden Entschließungen und Gemeinsamen Maßnahmen sollten die nationale und europäische parlamentarische Kontrolle sowie die Diskussion in der gut informierten Öffentlichkeit gefördert werden.

Das Maß der Übereinstimmung der neuen Vorschriften mit dem Völkerrecht und anderen internationalen Normen (insbesondere mit der Genfer Flüchtlingskonvention von 1951 und dem Protokoll von 1967, mit den vom Exekutivkomitee des UNHCR erarbeiteten Normen,

mit der Internationalen Konvention über den Schutz der Rechte aller Wanderarbeitnehmer und ihrer Familienangehörigen von 1990, und mit dem Internationalen Übereinkommen zur Beseitigung jeder Form von Rassendiskriminierung) wird ein Gradmesser für das Engagement der Europäischen Union für die Menschenrechte sein.

Ein umfassendes Konzept

Die weltweite Mobilität von Waren, Kapital und Dienstleistungen nimmt stetig zu und wird durch die Beseitigung mobilitätshemmender Barrieren noch erleichtert. Gleichzeitig nimmt auch der Personenverkehr zu. Mehr Menschen als jemals zuvor sind weltweit unterwegs aufgrund von Geschäften, Arbeitsplatzwechsel, Studien, Familienbesuchen, Urlaub, oder auch, weil sie Schutz vor Verfolgung, Krieg und Gewalt suchen.

Die gegenwärtigen komplexen, weltweiten Wanderungsbewegungen stellen neue Herausforderungen an die Politik und bedürfen der Entwicklung von umfassenden Konzepten. Auf diese Notwendigkeit wurde bereits in zahlreichen offiziellen Dokumenten und Erklärungen der EU hingewiesen, die sich auf drei getrennte, jedoch eng zusammenhängende Politikbereiche beziehen:

• Steuerung der Migrations- und Flüchtlingsbewegungen.

Dies beinhaltet einerseits die Schaffung eines effektiven und gerechten Schutzsystems für Flüchtlinge und andererseits die Annahme von Maßnahmen zur Regelung der Zulassung, des Aufenthalts und der Niederlassung von vorübergehend oder auf Dauer aufgenommenen Migranten und ihrer Familienmitglieder.

• Integrationspolitik. Die Annahme und Durchführung von Maßnahmen zur Gleichbehandlung von Migranten und Flüchtlingen und zum Schutz gegen Diskriminierung aufgrund der Zugehörigkeit zu einer Rasse oder ethnischen Gruppe.
• Außenpolitische Aspekte internationaler Migrations- und Flüchtlingsbewegungen. In diesem Zusammenhang wird darauf hingewiesen, daß die Ursachen erzwungener Migration durch Schutz der Menschenrechte und Förderung der sozioökonomischen Entwicklung in den Herkunftsländern bekämpft werden müssen.

Es ist durchaus legitim, daß die Europäische Union die Zuwanderung steuern möchte. Bessere Asyl- und Migrationsgesetze sind im Interesse sowohl der Aufnahme- und Herkunftsländer als auch der Migranten und Flüchtlinge selbst. Die Europäische Union hat jedoch den Begriff "Steuerung" in Umfang und Bedeutung so sehr eingeengt, daß er nunmehr gleichbedeutend mit einer Eindämmung der Immigration ist, und die meisten Maßnahmen stellen nur noch darauf ab, die Zahl der Zuwan4

derer und Flüchtlinge zu begrenzen, die Rückkehr abgelehnter Asylbewerber und Migranten, die ohne gültige Papiere oder illegal eingereist sind, zu erleichtern, Kontrollmechanismen zu verschärfen und Nachbarstaaten beim Aufbau ähnlicher Kontrollen zu helfen. Wurde in den 70er Jahren der Zustrom von Arbeitsmigranten weitestgehend unterbunden und in den 80er und 90er Jahren der Zustrom von Asylbewerbern auf die gleiche Weise eingeschränkt, so steht nunmehr der Zustrom illegaler Migranten im Mittelpunkt der Aufmerksamkeit der ersten Jahre des neuen Jahrtausends.

Der EU- Politik zur Integration von Einwanderern (von außerhalb der Europäischen Union) und Flüchtlingen fehlt immer noch eine feste rechtliche Grundlage in den EU- Verträgen. Immerhin sehen Assoziations- und Kooperationsabkommen in einer Reihe von Bereichen den Grundsatz der Gleichbehandlung vor, und der Amsterdamer Vertrag enthält einen neuen Artikel 13, der die EU- Organe ermächtigt, Diskriminierung aus Gründen der Rasse, der ethnischen Herkunft, der Religion oder der Weltanschauung zu bekämpfen.

Wenn auf die außenpolitischen Aspekte der (erzwungenen) Migration verwiesen wird, konzentrieren sich diese meist ausschließlich auf Prävention. Prävention hat zunehmend die Bedeutung "Migranten und Flüchtlinge nicht ins Land zu lassen" statt "die Fluchtursachen zu bekämpfen". So gesehen werden die Rechtsinstrumente der Außenpolitik meist eher zur Unterstützung einer restriktiven Politik eingesetzt als sie nach Kräften für eine auf Vorbeugung zielende Diplomatie und Friedenserhaltung, sozioökonomische Zusammenarbeit und Entwicklung sowie zur Durchsetzung internationaler Menschenrechtsverpflichtungen zu nutzen. Kürzlich wurden neue Initiativen mit einem weniger restriktiven Ansatz ergriffen.

Wir sind der Meinung, daß der Vertrag von Amsterdam gute Möglichkeiten zur Gestaltung einer EU- Politik in diesen drei Bereichen bietet, die weit über die restriktive Auslegung des Konzeptes der Steuerung von Migration hinausgeht, in den Bereichen Integration und Antirassismus energische Maßnahmen vorsieht und dem Schutz der Menschenrechte sowie der sozioökonomischen Entwicklung in den Herkunftsländern vorrangige Bedeutung beimißt.

Die gegenwärtige Agenda

Seit im Oktober 1997 der Vertrag von Amsterdam unterzeichnet wurde, haben eine Anzahl von EU- Maßnahmen und Dokumenten die Agenda des Amsterdamer Vertrages Gestalt annehmen lassen.

Zunächst ließ die österreichische Präsidentschaft der Europäischen Union im Juli 1998 mit ihrem Strategiepa pier zur Migration und Asylpolitik einen Schatten auf die

Agenda des Amsterdamer Vertrages fallen. Obwohl die bedenklichsten Elemente (wie die Bezugnahme auf ein Ersetzen oder Ändern der Genfer Flüchtlingskonvention von 1951) inzwischen revidiert worden sind, stellt das Konzept des Papiers generell nach wie vor auf die Frage ab, wie Flüchtlingen die Verfahrens- und Rechtsgarantien verweigert und eine "Nulltoleranz" der illegalen Einwanderung erreicht werden können. Gerade in bezug auf den Asylbereich zeigt dieses Papier deutlich, wie wichtig es ist, selbst auf die Wahrung von Standards zu pochen, die erprobt, anerkannt und am weitesten verbreitet sind. Im Bereich Migrationspolitik ist das Papier gefährlich eurozentristisch, gründet sich auf eine "Zuckerbrot und Peitsche"- Taktik (indem z. B. Wirtschaftshilfen von der Unterzeichnung von Rückübernahmeabkommen abhängig gemacht werden) und zeugt von wenig globalem Verantwortungsgefühl. Insgesamt steht es in klarem Widerspruch zur Mitteilung der Kommission "Auf dem Weg zu einem Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts" (vom Juli 1998), die zumindest eine gewisse Aufgeschlossenheit für Themen wie der sozialen Integration und einer konsequenten unionsweiten Politik aufweist. Wie bereits in ihrer Mitteilung zur Zuwanderungs- und Asylpolitik aus dem Jahre 1994 zeigt die Europäische Kommission ihre Fähigkeit, ein objektives und umfassendes Konzept für diese Themen aufzustellen, wohingegen Vorschläge des Rates oder einzelner Mitgliedstaaten dies allzu oft vermissen lassen. Wie sich aus dem gesamten vorliegenden Papier, in dem zu neuen Initiativen aufgerufen wird, herauslesen läßt, trauen es die Autoren eher der Kommission zu, die auseinandergehenden Interessen miteinander in Einklang zu bringen. Nach Meinung der Autoren hat die Kommission in den letzten Jahren verschiedene Vorschläge vorgelegt, die die unterschiedlichen Interessen in geeigneter Weise gegeneinander abwägen und so rasch wie möglich angenommen werden sollten. Anscheinend mangelt es nicht so sehr an Kreativität und Weitblick als vielmehr an dem politischen Willen, sich auf ein gemeinsames Vorgehen zu einigen.

Glücklicherweise hatte das österreichische Strategiepapier keinen großen Einfluß auf den Aktionsplan des Rates und der Kommission zur bestmöglichen Umsetzung der Bestimmungen des Amsterdamer Vertrags über den Aufbau eines Raums der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts (vom Dezember 1998). Der Aktionsplan spricht kurz die Schlüsselfrage an, "welche der bestehenden Regelungen (Rechtsbestand der dritten Säule) allenfalls durch wirksamere ersetzt werden sollen" (Abs. 29). Auf diese Frage wollen wir uns hier konzentrieren, wobei es uns nicht nur um die Wirksamkeit, sondern auch um eine bessere Wahrung humanitärer Grundsätze und der Menschenrechte geht. Wir möchten darauf hinweisen, daß der Beschluß des Rates vom Juni 1997 zur Beobachtung der Durchführung der Rechtsakte im Asylbereich nie vollständig umgesetzt wurde, so daß viele der angenommenen Maßnahmen nicht ausgewertet wurden.

Wir fordern die Mitgliedstaaten auf, diese Evaluierung vorzunehmen, bevor die Maßnahmen aus dem Bereich der dritten Säule vergemeinschaftet werden.

In dem Aktionsplan unterscheidet der Rat zwischen zwei Kategorien von Maßnahmen: solche, die innerhalb der nächsten zwei Jahre zu ergreifen sind, und solche, die innerhalb der nächsten fünf Jahre durchgeführt werden sollen. Nach unserer Ansicht sollten für diese Prioritätensetzung nicht nur "die bestehenden Planungen und die Notwendigkeit der kontinuierlichen Fortentwicklung der bisherigen mittelfristigen Arbeitsprogramme" (Abs. 27) ausschlaggebend sein, sondern auch das, was nach Meinung von Migranten, Flüchtlingen und ethnischen Minderheiten in Europa gegenwärtig am dringendsten getan werden müßte. Auch sollte die Gelegenheit, die sich durch die "Übergangszeit" für innovatives Denken und für eine grundlegende Überprüfung der bisherigen Politik ergibt, nicht durch übereiltes institutionelles Handeln verpaßt werden. Themen wie die Flüchtlingsdefinition und die Standards, die für die ergänzenden Formen des Flüchtlingsschutzes gelten sollen, müßten innerhalb der nächsten zwei Jahre behandelt werden, wohingegen die Ausarbeitung eines neuen Rechtsinstruments bezüglich des Dubliner Übereinkommens und die Zurückweisung in "sichere Drittländer" durchaus verschoben werden kann, bis das Übereinkommen besser bewertet werden kann. Im Bereich Migration sollte der Annahme von Maßnahmen zur Regelung der Einreise und des Aufenthalts von Migranten und zur Förderung der Gleichbehandlung von Staatsangehörigen dritter Länder in bezug auf die Reisefreiheit innerhalb der Union größere Bedeutung beigemessen werden als dem im Aktionsplan enthaltenen Vorschlag, die EU solle "insbesondere in den Bereichen Kontrollen an den Außengrenzen und Bekämpfung der illegalen Einwanderung" aktiv werden. Zum Schluß möchten wir darauf hinweisen, daß es wichtig ist, rechtliche Maßnahmen zur Bekämpfung von Rassismus zu ergreifen. Diese alternativen Prioritäten werden am Ende des Textes in unserem Alternativen Aktionsplan näher erläutert.

Der Aktionsplan der EU nimmt auch Bezug auf eine "Bewertung der Herkunftsländer im Hinblick auf die Ausarbeitung eines länderspezifischen integrierten Ansatzes" (Abs. 36 a). Zu diesem Zweck wurde von der EU eine Hochrangige Arbeitsgruppe Asyl/ Migration eingesetzt, die Aktionspläne für Afghanistan/ Pakistan, Albanien und seine Nachbarregion, Marokko, Somalia und Sri Lanka erstellen soll. Die Einrichtung dieser Arbeitsgruppe, die die säulenübergreifende Zusammenarbeit verstärken soll, wird von den Organisationen, die das vorliegende Papier erarbeitet haben, begrüßt und als ein wichtiger Schritt zu einem umfassenderen Konzept betrachtet. Sie weckt die Hoffnung, daß unter Steuerung der Migration endlich mehr verstanden wird als nur Abschreckung. Wir hoffen, daß langfristige Maßnahmen entwickelt werden, die der Beseitigung der Fluchtursa chen größeres Gewicht beimessen als der Aktionsplan gegen den Zustrom von Zuwanderern aus Irak und den Nachbargebieten von 1998.

Aus diesen Aktionsplänen scheint hervorzugehen, daß die Einwanderungskontrollen außerhalb des EUHoheitsgebietes noch verstärkt werden sollen, was grundsätzlich und praktisch zu dem Dilemma führt, daß der Flüchtlingsschutz gleichzeitig außerhalb des EUHoheitsgebietes erfolgen muß. Die Bemühungen, Flüchtlinge außerhalb des EU- Gebietes zu schützen, reichen von dem verheerend unsicheren Konzept der "safe havens" (Schutzzonen) bis hin zu den konstruktiven Programmen für die Ausbildung und den Aufbau geeigneter Strukturen außerhalb Europas. Flüchtlingsschutz in der Region kann den Menschenrechtsstandards entsprechen und ihre Umsetzung fördern, oder aber per se eine Menschenrechtsverletzung darstellen. Dieses Thema, das für die meisten Kommentatoren der Europapolitik buchstäblich Neuland ist, wird in dem vorliegenden Papier in dem Kapitel über außenpolitische Aspekte der Migration kurz behandelt, allerdings ist der Vertrag von Amsterdam generell kein geeigneter Rahmen für seine Behandlung. Während die EU im neuen Jahrtausend ihren "Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts" aufbaut, dürfte sich das, was die EU außerhalb dieses Raums tun wird, wohl als besonders strittig erweisen.

Das vorliegende Papier orientiert sich von seinem Aufbau her an dem Vertrag von Amsterdam, ist gemäß der drei Politikbereiche gegliedert und verweist auf Elemente des sich in der Ausarbeitung befindenden Arbeitsprogramms der EU.