3 Das Strukturelement "Organisationsstruktur"

3.1 Die Bedingungen für die Flüchtlingssozialarbeit
in (Erst-) Aufnahmeeinrichtungen gegenüber den
in kommunalen Gemeinschaftsunterkünften

Diese erste grundlegende Unterscheidung ist mit Inkrafttreten des sog. "Neuen Asylverfahrensgesetzes" zum 01. Juli 1992 (bzw. aufgrund einer Übergangsregelung erst zum 01. April 1993) notwendig geworden. Seitdem sind neu eingereiste Asylsuchende gemäß § 47 Abs. 1 AsylVfG verpflichtet, "bis zu sechs Wochen, längstens jedoch bis zu drei Monaten", in der für ihre Aufnahme zuständigen (Erst-) Aufnahmeeinrichtung zu wohnen. Nur unter bestimmten Bedingungen kommt eine frühzeitige Verteilung in die kommunalen Gemeinschaftsunterkünfte in Betracht, beispielsweise bei einer unanfechtbaren Anerkennung als Asylberechtigte/r oder wenn eine Abschiebung kurzfristig nicht möglich ist (vgl. §§ 48, 49 AsylVfG).

Die Verpflichtung des § 47 Abs. 1 AsylVfG korrespondiert mit der Zielvorstellung des Gesetzgebers, über "unbeachtliche" und "offensichtlich unbegründete" Asylanträge innerhalb von nur sechs Wochen rechtskräftig zu entscheiden. Eine derartige Beschleunigung soll einerseits durch die räumliche Zuordnung einer Außenstelle des Bundesamtes, andererseits durch die drastische Verkürzung des Verwaltungsverfahrens (auf zwei Wochen), der Rechtsmittelfrist (auf eine Woche), des gerichtlichen Eilverfahrens (auf zwei Wochen) und der Vorbereitungszeit für die Abschiebung (auf eine Woche) erreicht werden (vgl. Höfling-Semnar 1995: 186). Obgleich bislang der Zeitplan des sog. "Sechs-Wochen-Modells" in den seltensten Fällen einzuhalten ist, wird in der Praxis doch zumindest eine Verteilung von Personen mit geringen Anerkennungschancen in die Kommunen verhindert. Diese Tatsache verweist auf eine wichtige Funktion der Unterbringung in den landeseigenen (Erst-) Aufnahmeeinrichtungen. In erster Linie soll sie gewährleisten, daß ein Teil der Asylanträge innerhalb kürzester Zeit rechtskräftig beschieden und gegebenenfalls Abschiebungen - direkt aus den (Erst-) Aufnahmeeinrichtungen heraus - realisiert werden können. Die Voraussetzungen dafür könnten kaum günstiger sein. So wurden die lagerähnlichen Massenquartiere (Mindestkapazität von 500 Personen) gleich einem "Ghetto" zumeist abseits der Wohngebiete plaziert. Die räumliche Ausgrenzung - in Verbindung mit der Gewährung eines nur geringfügigen Taschengeldes (monatlich 40 DM bzw. 80 DM pro Person) - erschwert sowohl die Kontaktaufnahme mit RechtsanwältInnen und sonstigen Beratungsstellen, als auch den Aufbau von ehrenamtlichen UnterstützerInnengruppen. So sind geeignete Rechtsmittel gegen negative Behördenbescheide in der Regel ebensowenig zu erwarten, wie Einsprüche von seiten der deutschen Wohnbevölkerung bei Abschiebungsmaßnahmen. Bezeichnenderweise werden die Einrichtungen - auch aus Angst vor fremdenfeindlichen Anschlägen - mit hohen Zäunen und anderen Absperrungen gesichert sowie von privaten Wachdiensten beaufsichtigt, die regelmäßig im Eingangsbereich Kontrollen der Personalien durchführen. Berücksichtigt man zudem die Aufsichtsfunktion der privaten Betreiberfirmen, so stellt man fest, daß die Überwachung nach innen und außen einen hohen Grad erreicht. Obgleich keine offiziellen Zahlen vorliegen, steht zu vermuten, daß über die momentan 48 (Erst-) Aufnahmeeinrichtungen in der Bundesrepublik Deutschland der überwiegende Teil der bundesweiten Abschiebungen abgewickelt wird. Ihnen kommt demnach eine doppelte Funktion zu. Sie fungieren einerseits als "erste Anlaufstelle" für Asylsuchende, andererseits als "Selektionsinstrument" zur Beschleunigung der Asylverfahren, inklusive der Abschiebungsmodalitäten. Erwartungsgemäß wird die Soziale Arbeit in diesen Institutionen durch besagte Doppelfunktion nachhaltig geprägt. Entsprechend dem Charakter der (Erst-) Aufnahmeeinrichtungen umfaßt sie schwerpunktmäßig die Orientierung der ankommenden Flüchtlinge sowie die Gewährleistung eher sozialbetreuerischer Dienste (d.h. Klärung von Unterbringungs- und Verpflegungsfragen, Hinweise auf Rechte und Pflichten im Asylverfahren, Hilfe bei Ämtergängen und der Beschaffung von Unterlagen, Krisenintervention bei psychosozialen Problemlagen, Vergabe von Arbeitsgelegenheiten gemäß § 5 AsylbLG etc.). Sehr schnell kann es aber auch um Fragen gehen, die mit dem Verlassen der (Erst-) Aufnahmeeinrichtung zusammenhängen. Je nachdem, ob der Transfer in die Kommunen oder die Abschiebung bevorsteht, werden Hilfestellungen bei der Familienzusammenführung oder bei der Rückkehr bzw. Weiterwanderung geleistet. Aufgrund der vergleichsweise kurzen Aufenthaltsdauer, in der eine Reihe von Behördengängen zu bewältigen und einschneidende Entscheidungen zu treffen sind, vollziehen sich die Unterstützungsleistungen zumeist unter einem enormen Zeitdruck und haben eher provisorischen Charakter.

Demgegenüber findet die Soziale Arbeit mit ausländischen Flüchtlingen in den Kommunen unter anderen Rahmenbedingungen statt, und dies nicht nur im Hinblick auf die Unterbringung in den wesentlich kleineren Gemeinschaftsunterkünften oder ausnahmsweise in privaten Wohnungen. Mit dem Transfer in die Gebietskörperschaften hat sich insbesondere die Lebensperspektive der ausländischen Flüchtlinge dahingehend verändert, daß ihre Chancen, ein Bleiberecht in der Bundesrepublik Deutschland zu erhalten, gestiegen sind. Für Asylsuchende, die gegen die Entscheidung des Bundesamtes geklagt haben, beginnt nun eine Zeit des Wartens. Es vergehen nicht selten Jahre, bis die Gerichte rechtskräftig über den Asylantrag entschieden haben. Und selbst bei negativem Ausgang des Verfahrens kann die Abschiebung aus unterschiedlichen Gründen oftmals nicht sofort erfolgen, so daß in Einzelfällen erhebliche Aufenthaltszeiten entstehen. Die Soziale Arbeit, die nun vorrangig direkt in den Gemeinschaftsunterkünften oder in Beratungsstellen und Ämtern geleistet wird, bleibt von dieser veränderten Situation nicht unberührt. Während die Gewährung von Orientierungshilfen allmählich an Bedeutung verliert, treten nun neue Aufgaben in den Vordergrund. Zu ihnen zählen die Unterstützung bei der Wohnungs- und Arbeitsuche, die Klärung von Fragen bzgl. der Gewährung von Leistungen nach dem AsylbLG bzw. BSHG und der ausländerrechtlichen Möglichkeiten, den Aufenthalt in der Bundesrepublik Deutschland langfristig zu sichern. Ferner muß man beobachten, daß sich mit zunehmender Aufenthaltszeit auch die psychosozialen Problemlagen verschärfen. Aus Sicht der Flüchtlinge stellt der Umstand, dauerhaft einer randständigen Lebenslage ausgesetzt zu sein und zudem den Ausgang des Asylverfahrens kaum beeinflussen zu können, eine enorme Belastung dar. Dies gilt insbesondere für alleinstehende Flüchtlinge, die nicht auf die Unterstützung eines Familienverbandes zurückgreifen können. Falls nach einem langjährigem Aufenthalt im Bundesgebiet dann doch die Abschiebung droht, spitzt sich die Situation noch weiter zu. Von daher wird auch die Soziale Arbeit in den Kommunen regelmäßig von Krisensituationen herausgefordert, obgleich hier - im Gegensatz zu den (Erst-) Aufnahmeeinrichtungen - immer noch eine kontinuierlichere Arbeit möglich ist.

3.2 Die konzeptionellen Schwerpunkte der Flüchtlingssozialarbeit
in öffentlicher bzw. in nicht-öffentlicher Trägerschaft

Die zweite grundlegende Unterscheidung ist hinsichtlich der Trägerschaft der Einrichtungen zu treffen. Die Soziale Arbeit als professionelle Erwerbsarbeit wird davon in erheblichem Ausmaß geprägt, denn öffentliche (also staatliche) und nicht-öffentliche (zumeist freigemeinnützige) Institutionen verfolgen in diesem Arbeitsfeld durchaus unterschiedliche Ziele. Erfahrungsgemäß erfolgt die Hilfeerbringung je nach Anstellungsverhältnis - ob bei einem örtlichen Sozialamt, einem Wohlfahrtsverband, einer Gemeinde oder einer sonstigen Beratungsstelle bzw. Initiative - unter einer anderen Schwerpunktsetzung. Dies läßt sich insbesondere an einem Vergleich der Angebotsstrukturen und AdressatInnenkreise der beiden Trägerformen verdeutlichen.

3.2.1 Die Aufgabenverteilung zwischen öffentlichen
und nicht-öffentlichen Einrichtungen

Gestützt auf eine im Auftrag des Hohen Flüchtlingskommissars der Vereinten Nationen von 1985 bis 1987 durchgeführte Studie, kommt Ulrike Pohl-Meuthen zu dem Ergebnis, daß "das breite Spektrum von Hilfs- und Unterstützungsleistungen freigemeinnütziger und öffentlicher Träger in der Flüchtlingsarbeit .. trägerspezifische Angebotsstrukturen auf (-weist). So orientieren sich die Angebote öffentlicher Einrichtungen auf die Sicherung der Grundbedürfnisse der Flüchtlinge hin, während nicht-öffentliche Institutionen ihre Angebote mehr an den sozialen, kulturellen und psychischen Problemen, die sich den Flüchtlingen in einer ihnen völlig fremden Umwelt stellen, ausrichten" (Pohl-Meuthen 1989: 53). Die bestehenden Differenzen lassen sich verdeutlichen, indem man die von den 727 befragten Institutionen (254 in öffentlicher, 480 in nicht-öffentlicher Trägerschaft) genannten Angebote (durchschnittlich 7,7 Angebote pro Institution) den von Pohl-Meuthen herausgearbeiteten Aufgabenbereichen zuordnet. Demnach unterscheidet sie 21 einzelne Angebote in den folgenden drei Betätigungsfeldern:

a) Der erste Aufgabenbereich umfaßt "administrative bzw. technische Hilfen, die ein Überleben der Flüchtlinge in der Bundesrepublik Deutschland sichern, ohne jedoch Beratung oder gar Therapie zu beinhalten, welche tiefergehende persönliche oder auch psychische Probleme thematisieren" (Pohl-Meuthen 1989: 36 f.).

b) Der zweite Aufgabenbereich betrifft "psychosoziale Beratung und Therapie sowie Rechtsberatung, also Angebote, die eine fachliche Qualifikation des Anbieters voraussetzen und hauptsächlich auf die Lösung persönlicher Probleme der Flüchtlinge abzielen" (Pohl-Meuthen 1989: 37).

c) Der dritte Aufgabenbereich beinhaltet "Aus- bzw. Fortbildung und Veranstaltungen" für ausländische Flüchtlinge, MitarbeiterInnen und interessierte Personen. "Die Anforderungen an die Qualifikation der Anbieter sind hier überaus unterschiedlich; so erfordert die Aus- und Fortbildung ein sehr differenziertes, an den rechtlichen Bedingungen orientiertes Angebotsspektrum, dessen Anforderungen die jeweiligen Mitarbeiter genügen müssen, während Freizeitaktivitäten oder kulturelle Veranstaltungen von jeder interessierten Person, die über entsprechende Kenntnisse verfügt, durchgeführt werden kann" (Pohl-Meuthen 1989: 38).

Der prozentuale Anteil der jeweiligen Angebote in den drei Aufgabenbereichen macht deutlich, daß sich die Angebotsstrukturen öffentlicher und freigemeinnütziger Träger der Flüchtlingssozialarbeit - mit Ausnahme der Rechtsberatung in Fragen des Asylverfahrens, der Sozialhilfe und des Aufenthalts sowie der Weiterwanderungsberatung - in den meisten Punkten erheblich unterscheiden (vgl. Anlage 7; Tabelle 1). So bieten Einrichtungen in öffentlicher Trägerschaft nur drei Leistungsarten häufiger an als Institutionen in freigemeinnütziger Trägerschaft, und zwar Hilfen bei der Wohnungssuche (74,0 % gegenüber 56,9 %), finanzielle Unterstützung (66,6 % gegenüber 35,8 %) und Rückkehrberatung (43,3 % gegenüber 36,0 %). Sie konzentrieren sich demnach vorrangig auf das Erbringen "administrativer bzw. technischer Hilfen" (45 % ihrer Angebote), wohingegen der Bereich "Aus- bzw. Fortbildung und Veranstaltungen" (22 % ihrer Angebote) eine eher untergeordnete Rolle spielt. Mit Blick auf den prozentualen Anteil der Einrichtungen pro Angebotsart (37 % gegenüber 12 %) wird das Ungleichgewicht sogar noch deutlicher (vgl. dazu Anlage 8; Tabelle 2).

Demgegenüber ist das Angebotsspektrum der freigemeinnützigen Institutionen breiter gestreut und weist eine gleichmäßigere Verteilung auf: "administrative bzw. technische Hilfen" machen 34 Prozent der Angebote aus, "Beratung, Therapie und Rechtsberatung" 26 Prozent der Angebote sowie "Aus- bzw. Fortbildung und Veranstaltungen" 40 Prozent der Angebote (vgl. dazu Anlage 8; Tabelle 3). Besonders auffällig ist das Engagement der nicht-öffentlichen Träger im dritten Aufgabenbereich. Ausnahmslos alle hier zusammengeschlossenen Angebote werden im Vergleich zu öffentlichen Trägern deutlich häufiger genannt, wobei teilweise extreme Differenzen auftreten. So werden beispielsweise Informationsveranstaltungen für interessierte Personen von nur 6,3 Prozent der öffentlichen, aber von 45,0 Prozent der freigemeinnützigen Einrichtungen angeboten. Ebenso verhält es sich bei Veranstaltungen, die auf einen kulturellen Austausch zwischen Einheimischen und Fremden abzielen (15,4 % gegenüber 47,9 %). Der Öffentlichkeitsarbeit kommt demnach bei der Flüchtlingssozialarbeit in nicht-staatlicher Trägerschaft eine große Bedeutung zu.

Obgleich die Ergebnisse der o. g. Studie auch weiterhin Gültigkeit beanspruchen können, bedarf es zweier aktueller Ergänzungen (vgl. Teil II; 3.2.2 und 3.2.3), um die Ausführungen zum institutionell-organisatorischen Kontext der heutigen Flüchtlingssozialarbeit abzurunden.

3.2.2 Die trägerspezifischen Unterschiede hinsichtlich
der "Hilfen zum Rechtsschutz"

In Anbetracht der schrittweisen Verkürzung des Instanzenzuges im Asylverfahren haben die "Hilfen zum Rechtsschutz" in den letzten Jahren kontinuierlich an Bedeutung gewonnen. Neben die etablierte Rechtsberatung (Aufklärung über Rechtsmittel (-fristen), Erteilen von Ratschlägen, Vermittlung von RechtsanwältInnen, evtl. Einlegen von Widersprüchen gegen Behördenbescheide, von Eilanträgen und Klagen bei Gericht etc.) ist zwischenzeitlich ein neu akzentuierter Aufgabenbereich getreten: die Verfahrensberatung in den (Erst-) Aufnahmeeinrichtungen. Diese Aufklärung über den Ablauf des Asylverfahrens wurde notwendig durch das sog. "Sechs-Wochen-Modell", das mit der 1992 erfolgten Änderung des Asylverfahrensgesetzes verwirklicht wurde, und "soll dazu beitragen, daß ein Flüchtling im vorgegebenen Verfahren nicht an unverständlichen und völlig fremden Abläufen scheitert. Zudem können psychische Belastungen durch Verfolgung und Flucht sowie damit einhergehende traumatische Erlebnisse die 'Verfahrensfähigkeit' von Flüchtlingen erheblich beeinträchtigen. Durch die Verfahrensberatung sollen Flüchtlinge die Möglichkeit erhalten, trotz der zeitlichen Kürze ihres Verfahrens die individuellen Möglichkeiten und Grenzen innerhalb des Asyl- und Ausländerrechtes zu erfahren und zu verstehen. Damit soll auch das Minimum an rechtsstaatlichen Grundsätzen in der Praxis des Asylverfahrens gesichert werden" (Diakonisches Werk der EKD 1996 [a]: 30). Erfahrungsgemäß wird diese zusätzliche Aufgabe in erster Linie von nicht-öffentlichen Trägern der Flüchtlingssozialarbeit geleistet, wohingegen die öffentlichen Träger eher mit der allgemeinen Sozialberatung und -betreuung betraut sind. Um dabei nicht die erforderliche Vertrauensbasis mit den ausländischen Flüchtlingen zu gefährden, sind die Wohlfahrtsverbände und Flüchtlingsorganisationen bemüht, die Eigenständigkeit der Verfahrensberatung zu betonen. Die entsprechenden Konzeptionen sehen folgerichtig auch eine strikte Trennung der Beratung im Asylverfahren von der allgemeinen Sozialberatung und -betreuung vor (vgl. Diakonisches Werk der EKD [a, b] 1993, 1996).

Indirekt verweist dies auf die grundsätzliche Misere der Flüchtlingssozialarbeit bei einem staatlichen Anstellungsträger. Hier muß mit vielfältigen Interessenskollisionen gerechnet werden, die innerhalb einzelner und zwischen einzelnen Behörden auftreten und leicht zu Lasten ausländischer Flüchtlinge gehen können. Insbesondere die konsequente Ausschöpfung noch bestehender Rechtsansprüche, d. h. der ganze Bereich der Rechtsverwirklichung bzw. -erweiterung, ist davon betroffen. So können die (Erst-) Aufnahmeeinrichtungen und lokalen Sozialämter aus fiskalischen oder anderen Gründen in der Regel nicht daran interessiert sein, ausländische Flüchtlinge beim Beschreiten des Rechtsweges zu unterstützen; schon gar nicht in den Fällen, in denen Bescheide der eigenen Behörde angefochten würden. Angesichts der widerstreitenden Interessen kann es kaum überraschen, daß SozialarbeiterInnen/SozialpädagogInnen nicht selten von ihrem Anstellungsträger angehalten werden, gerade das Einlegen von Widersprüchen oder die Vermittlung von RechtsanwältInnen zu unterlassen. Allzu offensichtlich sind zudem die Bestrebungen, Angehörigen dieser Berufsgruppe wesentliche Informationen vorzuenthalten, ihnen beispielsweise die Freistellung zu Fortbildungsveranstaltungen oder auch "nur" die Finanzierung eines Kommentars zum Asylverfahrensgesetz zu verweigern. Mit diesen Maßnahmen wird eine Rechtsberatung, die die verbliebenen Rechte der ausländischen Flüchtlinge zu verteidigen versucht, erheblich erschwert, wenn nicht gar unmöglich gemacht.

Demgegenüber sind SozialarbeiterInnen/SozialpädagogInnen, die bei einem Wohlfahrtsverband, einer Gemeinde oder einer sonstigen Beratungsstelle bzw. Initiative tätig sind, weniger solchen institutionellen Zwängen unterworfen. Was die Rechtsberatung angeht, können sie gewöhnlich auf die Unterstützung ihres Anstellungsträgers vertrauen. So bieten beispielsweise die Verbände der Freien Wohlfahrtspflege immer wieder Informationsmaterialien sowie Fortbildungsveranstaltungen zu rechtlichen Fragestellungen an. Auch eröffnen sie ihren MitarbeiterInnen die Möglichkeit, auf die verschiedenen RechtsberaterInnennetze und unter Umständen auf eingerichtete Rechtshilfefonds zurückzugreifen. Die Ermutigung zu einer "offensiven" Rechtsberatung wird schon mit Blick auf die entsprechenden Konzepte deutlich. So stellt beispielsweise das Diakonische Werk der Evangelischen Kirche in Deutschland in seiner aktuellen Rahmenkonzeption zur Flüchtlingsarbeit fest: "Der Aufwand der Asylverfahren aus Sicht der Rechtsanwälte, die soziale Lage der Flüchtlinge (mit Sachleistung und geringem Taschengeld im Monat) und das Versagen der staatlichen Prozeßkosten- und Beratungshilfe machen es bis zu einer befriedigenden staatlichen Lösung bei der Rechtswegegarantie für Flüchtlinge übergangsweise nötig, kirchlich-diakonische Rechtshilfefonds zu bilden. Sie bekommen für den faktischen Rechtsschutz für Flüchtlinge eine immer wichtigere Funktion" (Diakonisches Werk der EKD [a] 1996: 30). Aus alldem läßt sich schließen, daß die "Hilfen zum Rechtsschutz" bei nicht-staatlichen Trägern der Flüchtlingssozialarbeit einen deutlich höheren Stellenwert besitzen als bei staatlichen Trägern. Dieses Resultat gilt für die Verfahrens- und Rechtsberatung in gleichem Maße.

3.2.3 Die trägerspezifischen Unterschiede hinsichtlich
des AdressatInnenkreises

Erwartungsgemäß implizieren die beschriebene Aufgabenverteilung und die bestehenden konzeptionellen Nuancen, daß sich öffentliche und nicht-öffentliche Einrichtungen auch mit einem differierenden Kreis von AdressatInnen konfrontiert sehen. Je nach Angebotsspektrum werden auch unterschiedliche Personen die Institutionen aufsuchen. Darüber hinaus ist aber selbst bei Angeboten, die sowohl von Einrichtungen in staatlicher Trägerschaft als auch von Einrichtungen in nicht-staatlicher Trägerschaft in größerem Umfang angeboten werden (z.B. die Rechtsberatung in Fragen des Asylverfahrens, der Sozialhilfe und des Aufenthalts), der AdressatInnenkreis keinesfalls identisch, was auf die Asylrechtsänderung des Jahres 1993 zurückzuführen ist.

Die Praxis der Asylgewährung in der Bundesrepublik Deutschland produziert eine zunehmende Anzahl von Personen mit prekärem Aufenthaltsstatus. Neben den de-facto-Flüchtlingen in großer Zahl (1996 immerhin noch schätzungsweise 500.000 Personen) gibt es auch immer mehr ausländische Flüchtlinge, die sich über einen längeren Zeitraum "illegal" im Bundesgebiet aufhalten. Die Betreuung/Beratung dieses Personenkreises wird immer vordringlicher, ist aber - folgt man den staatlichen Zielvorgaben - gar nicht vorgesehen. So hat beispielsweise die Hessische Landesregierung im Jahre 1994 für Personen, deren Asylantrag rechtskräftig abgelehnt oder zurückgenommen worden ist, die Kostenerstattung nach dem Landesaufnahmegesetz aufgekündigt. Damit wurde den Kommunen signalisiert, daß diese Menschen nicht mehr dem notwendig zu betreuenden Personenkreis zuzurechnen sind und folglich eine Anrechnung auf den Betreuungsschlüssel zu unterbleiben hat. Ebenso verhält es sich mit der Gruppe der "heimlichen Menschen - illegalisierten Flüchtlingen" (Titel des Rundbriefes Nr. 31/32/1995 des Niedersächsischen Flüchtlingsrats). Staatlicherseits sind hier sozialarbeiterische/sozialpädagogische Angebote erst recht nicht beabsichtigt. Es würde der Abschreckungsdoktrin bundesdeutscher Flüchtlingspolitik auch zuwiderlaufen, gerade Flüchtlingen mit prekärem Aufenthaltsstatus Unterstützung zukommen zu lassen. Deren Problemlagen werden von offizieller Seite regelmäßig geleugnet. Dies kann aber nicht darüber hinwegtäuschen, daß ein großer Bedarf an Betreuungs- und Beratungstätigkeiten für diesen Personenkreis besteht und in der Praxis auch immer häufiger nachgefragt wird. Dabei treten trägerspezifische Unterschiede zutage. Denn erfahrungsgemäß leisten fast ausschließlich Institutionen in nicht-öffentlicher Trägerschaft diese Arbeit. Es ist nicht zu erwarten, daß eine Person mit prekärem bzw. sogar ohne legalen Aufenthalt ausgerechnet bei VertreterInnen des örtlichen Sozialamtes bzw. des Landes um Hilfe nachsuchen und damit gegen die gängige Überlebenstaktik "Nur nicht auffallen" verstoßen wird. Zudem muß es den dort angestellten SozialarbeiterInnen/SozialpädagogInnen regelmäßig schwerfallen, die Interessen der Flüchtlinge in einer so kritischen Situation gegen die finanziellen Erwägungen des Anstellungsträgers durchzusetzen. Ihre Handlungsspielräume reduzieren sich in dieser Frage auf ein absolutes Mindestmaß. Aus besagten Gründen wird hier davon ausgegangen, daß die Soziale Arbeit in öffentlicher und nicht-öffentlicher Trägerschaft in einem ganz entscheidenden Punkt unterschiedliche AdressatInnenkreise bedient. Die Tragweite dieser Feststellung kann nicht hoch genug eingeschätzt werden, da im bundesrepublikanischen Flüchtlingsalltag der prekäre Aufenthaltsstatus mittlerweile die Regel geworden ist (vgl. Teil III; 2.3: Die Soziale Arbeit in der "rechtlichen Grauzone").

3.3 Bewertung

Die "soziale Arbeit mit Flüchtlingen -...- ist gekennzeichnet durch eine relative Unübersichtlichkeit, die sich aus der institutionellen, funktionalen und inhaltlich unterschiedlichen Schwerpunktsetzung ergibt" (Blahusch 1991 [a]: 45). Dementsprechend sind auch die Handlungsspielräume der Flüchtlingssozialarbeit durchaus unterschiedlich bemessen und eine generalisierende Einschätzung schwierig. Dennoch soll im Rückgriff auf die vorangegangenen Ausführungen und Erfahrungswerte festgehalten werden, daß die Handlungsspielräume der Flüchtlingssozialarbeit in nicht-staatlicher Trägerschaft weiter sind als die in staatlicher Trägerschaft. Zudem hat sich gezeigt, daß die nicht-öffentlichen Einrichtungen der Flüchtlingssozialarbeit überwiegend unmittelbarer auf die aktuellen Herausforderungen reagieren, beispielsweise durch die Etablierung der Verfahrensberatung, die Einrichtung von Rechtshilfefonds, die Beratung und Betreuung von Hilfesuchenden mit prekärem bzw. ohne legalen Aufenthalt. Was wiederum die Möglichkeiten für SozialarbeiterInnen/SozialpädagogInnen angeht, eine kontinuierliche Arbeit mit ausländischen Flüchtlingen zu leisten, so sind diese nach der Verteilung in die Kommunen gegenüber der Zeit in den (Erst-) Aufnahmeeinrichtungen deutlich gestiegen.

4 Das Strukturelement "AdressatInnen"

Die Ausführungen zu den Strukturelementen "Öffentlichkeit" und "Politik" - inklusive der Überlegungen zu den Phänomenen ihrer wechselseitigen Beeinflussung - haben gezeigt, mit welchem Nachdruck von außen auf das Handlungsfeld der Sozialen Arbeit eingewirkt wird. Das Arbeitsfeld erfährt auf diese Weise eine beträchtliche Vorstrukturierung. Dies gilt insbesondere im Hinblick auf die Ausgestaltung der sozialen Lebenslage von ausländischen Flüchtlingen in der Bundesrepublik Deutschland und ihre psychosozialen Folgen. Zweifellos muß eine Analyse der aktuellen Rahmenbedingungen im untersuchten Arbeitsfeld die AdressatInnen der sozialen Dienste berücksichtigen. Da bis heute jedoch kaum sozio-demographischen Daten und keine Ergebnisse qualitativer Forschungen über die Gruppe der ausländischen Flüchtlinge in der Bundesrepublik Deutschland zur Verfügung stehen, sind repräsentative Aussagen über diesen Personenkreis kaum möglich (z.B. im Hinblick auf Alter, Geschlecht, Familienstand, Nationalität, ethnische Zugehörigkeit sowie verbreitete Einstellungen und Verhaltensweisen etc.). Aus diesem Grund soll im folgenden ein Zugang eröffnet werden, der sich Flüchtlingen von unterschiedlichen Seiten her nähert: angefangen mit ihrer Fluchtmotivation (vgl. Teil II; 4.1), über ausgewählte sozio-demographische Daten (vgl. Teil II; 4.2 - 4.4), bis hin zu ihrer psychosozialen Lebenslage in der Bundesrepublik Deutschland (vgl. Teil II; 4.5). Dabei zielt die Beschreibung der AdressatInnen der Flüchtlingssozialarbeit zuvörderst darauf ab, die Heterogenität dieser Personengruppe, die in der Öffentlichkeit recht pauschal als "die Asylanten" verunglimpft wird, hervorzuheben.

4.1 Die Ursachen für Fluchtbewegungen
in die Bundesrepublik Deutschland

Es stellt sich die Frage, warum Menschen ihr Heimatland verlassen und in die Bundesrepublik Deutschland fliehen. Darauf kann es keine generalisierende Antwort geben, denn selbst mit Blick auf das individuelle Fluchtschicksal läßt sich in der Regel kein singulärer Fluchtgrund ausmachen. Vielmehr ist von einem komplexen Konglomerat von Verursachungstatbeständen auszugehen, dessen Elemente sich teilweise überlagern und gegenseitig bedingen. Eine trennscharfe Differenzierung zwischen politischen und wirtschaftlichen, zwischen sozialen, ethnischen und religiösen Gründen läßt sich nicht vornehmen. Selbst Hunger- und Naturkatastrophen lassen sich oftmals nicht von politischen Verfolgungstatbeständen trennen. So wurden beispielsweise in Somalia der Hunger systematisch als Waffe im Bürgerkrieg eingesetzt oder im Südirak der Lebensraum der aufständigen Schiiten durch das Regime in Bagdad zu zerstören versucht. Die Liste solcher Beispiele ließe sich fortsetzen. Obgleich, wie der Soziologe Friedrich Blahusch schreibt, "für jedes Fluchtgeschehen ... ein ganzes Verursachungsgeflecht" (Blahusch 1992 [b]: 132) anzunehmen ist, lassen sich dennoch Hauptursachen herausarbeiten. Dabei werden in der einschlägigen Literatur unterschiedliche Klassifikationen - wenngleich mit graduellen Divergenzen - vorgenommen. Insbesondere für die Flüchtlingsbewegungen in die Bundesrepublik Deutschland unterscheidet Blahusch vier "Hauptgruppen von Fluchtgründen" (vgl. Blahusch 1992 [b]: 132 f.):

a) Die Folgen von "Kriegen und Bürgerkriegen" (z. B. im ehemaligen Jugoslawien, in der Kaukasusregion oder auch in Afghanistan und Algerien etc.),

b) Umwälzungen durch "die (gewaltsame) Auflösung oder den Zerfall von politischen Herrschaftssystemen" (z. B. der Niedergang des Systems des Kolonialismus in den 50-er und 60-er Jahren; der Zerfall des "Ostblocks" gegen Ende der 80-er Jahre),

c) Menschenrechtsverstöße durch "Diktaturen und autoritäre Regime" mit unterschiedlicher ideologischer Ausrichtung (z. B. Algerien, China, Iran, Irak, Sudan, Togo, Zaire etc.),

d) Flucht vor "Hungerkatastrophen, Umweltzerstörungen und lebensbedrohenden Notsituationen" (z.B. Äthiopien, Bangladesch, Somalia etc.).

Zu diesen sog. "Push-Faktoren" ("Druckfaktoren"), die Menschen zum Verlassen ihres Heimatlandes nötigen, treten die sog. "Pull-Faktoren" ("Anziehungsfaktoren"), die insbesondere die Entscheidung beeinflussen, in welchem Land die Flucht enden soll. Von den weltweit etwa 14,4 Millionen beim Hohen Flüchtlingskommissar der Vereinten Nationen (UNHCR) registrierten Flüchtlingen haben im Jahre 1995 ca. 1,13 % einen Asylantrag in der Bundesrepublik Deutschland gestellt. Für gerade diese Fluchtalternative entscheiden sich die Flüchtenden erfahrungsgemäß in Erwartung eines sozialen sowie demokratischen Rechtsstaats, der einen höheren Lebensstandard verspricht, aber auch Rechtssicherheit und die Einhaltung der Menschenrechte garantiert. Zudem spielen nicht selten bestehende verwandtschaftliche Beziehungen eine entscheidende Rolle. So versuchen Menschen aus dem ehemaligen Jugoslawien und aus der Türkei auch deshalb vorrangig in die Bundesrepublik Deutschland zu fliehen, weil hier schon Verwandte und Freunde seit Jahren als "GastarbeiterInnen" leben und Unterstützung leisten können. Daher spiegeln Anzahl und Zusammensetzung der Flüchtlinge, die hier um Asyl nachsuchen, in kleinem Maßstab die weltpolitischen Ereignisse wieder.

4.2 Die Anzahl und Zusammensetzung der ausländischen Flüchtlinge
in der Bundesrepublik Deutschland

Mit Beginn der 90-er Jahre - insbesondere aufgrund der Kriegshandlungen im ehemaligen Jugoslawien und den Umwälzungen in den "Ostblockstaaten" - stieg die Zahl der Asylsuchenden kontinuierlich an (1988: 103.076; 1989: 121.318; 1990: 193.063; 1991: 256.112 Personen) und erreichte im Jahre 1992 mit 438.191 AsylantragstellerInnen einen bislang einmaligen Höchstwert. Natürlich kann allein von den Zugangszahlen, die erfahrungsgemäß im Mittelpunkt der öffentlichen Diskussionen stehen, kein direkter Rückschluß auf die tatsächliche Anzahl hier lebender Flüchtlinge gezogen werden. Ihnen stehen in den letzten Jahren eine doch beträchtliche Anzahl von Abschiebungen (1992: 10.798; 1993: 36.165; 1994: 36.183; 1995: 21.487 Personen) und "freiwilliger Ausreisen" gegenüber. Zudem weist die laufende Geschäftsstatistik des Bundesamtes aus, daß sich im Jahre 1996 die Anträge von 22,5 % der Asylsuchenden "sonstwie erledigt" hätten (1993: 29,1 %; 1994: 25,1 % und 1995: 29,4 %), beispielsweise durch Zurücknahme des Asylantrages, durch Rück- und Weiterwanderung, durch Tod, aber auch durch Aufdeckung von Mehrfachanträgen und "Abtauchen" in die Illegalität. Da die Auswanderung aus der Bundesrepublik Deutschland keinen rechtlichen Beschränkungen unterliegt und statistisch nur ungenügend erfaßt wird, sind in der Vergangenheit immer wieder Zweifel an den "offiziellen" Statistiken geäußert worden. Die Kritiker nehmen an, daß die vom Bundesinnenministerium veröffentlichten Zahlen deutlich überhöht sind (vgl. Blahusch 1995 [c]: 28 und 33). Mangels Alternative seien sie dennoch hier genannt. Folglich geht das Bundesinnenministerium davon aus, daß sich mit Stichtag 31. Dezember 1996 die Anzahl ausländischer Flüchtlinge - einschließlich der längst hier integrierten "heimatlosen AusländerInnen" - auf ca. 1.6 Millionen beläuft. Die Summe setzt sich wie folgt zusammen (vgl. Anlage 9):

Asylberechtigte und im Ausland anerkannte Flüchtlinge: 170.000 Personen,

Familienangehörige von Asylberechtigten (Schätzung): 130.000 Personen,

Konventionsflüchtlinge (§ 51 Abs. 1 AuslG): 16.000 Personen,

Kontingentflüchtlinge (zum Teil Schätzung): 103.000 Personen,

Asylsuchende: 350.000 Personen,

De-facto-Flüchtlinge: 500.000 Personen,

Bürgerkriegsflüchtlinge aus Bosnien-Herzegowina: 330.000 Personen,

Heimatlose AusländerInnen (z. B. PalästineserInnen): 17.000 Personen,

insgesamt: 1.606.000 Personen.

In den letzten zehn Jahren hat sich die Zusammensetzung der Gruppe der Asylsuchenden stark verändert. Betrug noch im Jahre 1986 der Anteil der AsylantragstellerInnen aus europäischen Ländern 25,25 % (25.164 Personen) und der aus außereuropäischen Ländern (insbesondere aus Afrika und Asien) 74,75 % (74.486 Personen), so hat sich dieses Zahlenverhältnis wenig später infolge der verschärften Visabestimmungen für Dritte-Welt-Länder exakt umgekehrt. So reisten im Jahre 1987 erstmals wieder aus europäischen Staaten mehr Asylsuchende ein, als aus außereuropäischen Staaten. In der Folgezeit hat sich dieser Trend aufgrund der politischen Umwälzungen in Osteuropa fortgesetzt und erreichte im Jahre 1993 mit 72,1 % (232.678 Personen) seinen Höhepunkt. Seitdem ist der Anteil der Asylsuchenden aus Europa - besonderes durch den schwindenden Anteil derjenigen aus den Staaten Ost- und Südosteuropas (1993: 66,2 %; 1994: 45,6 % und 1995: 32,7 %) - wieder rückläufig. 1994 wurden 60,7 % (77.170 Personen), 1995 noch 52,7 % (67.411 Personen) und 1996 nur noch 44,6 % (51.936 Personen) aus dieser Region registriert. Demgegenüber ist die Zahl der AsylantragstellerInnen aus Mittel- und Südamerika (beispielsweise aus Haiti, Guatemala, El Salvador etc.) verschwindend gering.

4.3 Die Entwicklung der Zugangszahlen
aus den Hauptherkunftsländern

Um sich einen Überblick über die bedeutsamen Flüchtlingsgruppen in der Bundesrepublik Deutschland zu verschaffen, soll die Entwicklung der Zugangszahlen aus den wichtigsten Hauptherkunftsländern (mit Ausnahme der Russischen Föderation) näher betrachtet werden. Als Hauptherkunftsländer werden hier alle Länder bezeichnet, die in den Jahren von 1991 bis 1995 mindestens einmal auf der vom Bundesamt für die Anerkennung ausländischer Flüchtlinge jährlich veröffentlichten Liste der zehn zugangsstärksten Herkunftsländer aufgeführt waren. Demnach sind 17 Hauptherkunftsländer mit hohen AsylbewerberInnenzahlen zu unterscheiden (vgl. Anlage 10). Sie sollen im folgenden benannt und nach bestimmten Merkmalen klassifiziert werden. Vorab sei darauf hingewiesen, daß Flüchtlinge aus diesen Ländergruppen extrem ungleich verteilte Chancen auf eine Anerkennung als Asylberechtigte/r haben (vgl. Anlage 11), was selbstverständlich ihre Lebensperspektive in der Bundesrepublik Deutschland nachhaltig prägt.

a) Der Zerfall des ehemaligen Jugoslawien -

eine Ursache abrupter Fluchtbewegungen in großem Ausmaß:

Während über drei Jahre hinweg (1988-1990) die Zugangszahlen aus Jugoslawien bei ca. 20.000 Personen gelegen hatten, kam es mit Beginn der Kampfhandlungen in dieser Region im Jahre 1991 zu einem rapiden Anstieg. Seitdem bildeten Asylsuchende aus den Nachfolgestaaten des ehemaligen Jugoslawien mit einem Anteil zwischen 25,6 % und 30,9 % die stärkste Zugangsgruppe (mit 1991: 74.854; 1992: 122.666; 1993: 96.625; 1994: 39.281 und 1995: 32.711 Personen). Besonders hervorzuheben ist hier die weiterhin hohe Zahl von Asylsuchenden aus der Bundesrepublik Jugoslawien (1993: 73.476; 1994: 30.404 und 1995: 26.227 Personen) und auch aus Bosnien-Herzegowina (1993: 21.240; 1994: 7.296 und 1995: 4.932 Personen). Demgegenüber können die Flüchtlingszahlen aus Kroatien, Makedonien und Slowenien (insgesamt 1993: 1.909; 1994: 1.581 und 1995: 1.552 Personen) vernachlässigt werden.

b) Die Türkei - ein andauernder Krisenherd:

Seit dem qualitativen Anstieg der Jahre 1988/1989 sind die Zugangszahlen aus der Türkei auf einem konstant hohen Niveau geblieben, obgleich nicht unerhebliche Schwankungen zu beobachten waren. Nachdem der kontinuierliche Anstieg der Zugangszahlen im Jahre 1992 seinen Höhepunkt erreicht hatte (1989: 20.020; 1990: 22.082; 1991: 23.877; 1992: 28.327 Personen), erfolgte ein zeitweiliger Rückgang, der nun aber wieder von einer gegenläufigen Bewegung erfaßt wird (1993: 19.104; 1994: 19.118 und 1995: 25.514 Personen). Mittlerweile hat die Türkei die Bundesrepublik Jugoslawien (Serbien und Montenegro) von der Spitze der Liste der Hauptherkunftsländer verdrängt. So kamen im Jahre 1996 insgesamt 23.814 Personen aus der Türkei, gegenüber "nur" 18.085 Personen aus der Bundesrepublik Jugoslawien (vgl. BMI-Pressemitteilung vom 08. Januar 1997). Bemerkenswert ist in diesem Zusammenhang auch der kontinuierliche Anstieg der Anerkennungsquote in den letzten Jahren.

c) Der Umbruch im ehemaligen Ostblock -

ein Reservoir zukünftiger Fluchtbewegungen:

Die Phase des politischen Umbruchs in Osteuropa seit 1989 läßt sich insbesondere an der Entwicklung der Zugangszahlen aus Rumänien sowie Bulgarien ablesen. Ausgehend von dem eklatanten Sprung der Jahre 1989/90 (für Rumänien: 35.345 gegenüber 3.121 Personen; für Bulgarien: 8.341 gegenüber 429 Personen) erreichten sie in einer parallelen Entwicklung 1992 ihren Höchststand, wenn auch mit einer unterschiedlichen Gewichtung. So kamen damals aus Rumänien 103.787 Personen (23,68 % aller Asylsuchenden im Jahre 1992) und aus Bulgarien 31.540 Personen (7,20 % aller Asylsuchenden im Jahre 1992). Seit 1993 - dem Jahr der Grundgesetzänderung - sind die Zahlen rückläufig und spielen heute nur noch eine untergeordnete Rolle (für Rumänien 1995: 3.522 Personen; für Bulgarien 1995: 1.152 Personen, seit 1996: beide Länder nicht mehr auf der Liste der zehn zugangsstärksten Herkunftsländer); bei zudem extrem geringen Anerkennungschancen. Hier wiederholte sich - wenngleich zeitlich verkürzt und zahlenmäßig dramatischer - eine Entwicklung, die man im Hinblick auf die Zugangszahlen aus Polen wenige Jahre zuvor hatte beobachten können. Denn auch in Polen gingen nach einem sprunghaften Anstieg zu Beginn der 80-er Jahre (1980: 2.090 Personen; 1981: 9.990 Personen) und einem zwischenzeitlichen Höchstwert von 29.023 Personen im Jahre 1988 - als fast jede/r dritte Asylsuchende aus diesem osteuropäischen Land kam - die Anzahl der Asylsuchenden im Zuge einer fortschreitenden Demokratisierung schrittweise zurück. 1993 stellten dann nur noch 1.670 polnische Staatsangehörige einen Asylantrag in der Bundesrepublik Deutschland. Dafür steigt nun die Zahl der Asylsuchenden aus der Kaukasusregion (Armenien, Aserbaidschan, Georgien und Tschetschenien), aber auch aus Rußland und der Ukraine. Allein aus Armenien kamen seit 1992 knapp 16.400 Flüchtlinge.

d) Die "klassischen" Hauptherkunftsländer -

Zugangszahlen auf erhöhtem Niveau:

Seit dem Einmarsch sowjetischer Soldaten im Jahre 1979 flohen auch immer Menschen aus Afghanistan in die Bundesrepublik Deutschland. Mit dem 1989 erfolgten Rückzug der sowjetischen Truppen haben sich die Zugangszahlen auf erhöhtem Niveau stabilisiert. Sie pendelten sich seit 1990 bei jährlich zwischen ca. 5.500 und 7.500 Asylsuchenden ein. Ähnliches gilt für Flüchtlinge aus Vietnam, die nach dem Rückzug der amerikanischen Truppen im Jahre 1975 auch in die Bundesrepublik Deutschland flüchteten. Die seit dem Jahr 1990 sprunghaft angestiegene Zahl der Asylanträge (mit einem Höchststand von 12.258 im Jahre 1992) ist aber in erster Linie auf die Tatsache zurückzuführen, daß viele vietnamesische DDR-VertragsarbeitnehmerInnen aus Angst vor fremdenfeindlichen Übergriffen aus den östlichen in die westlichen Bundesländer kamen, um dort einen Asylantrag zu stellen und so evtl. ein Bleiberecht zu erlangen. Seitdem sind die Zahlen kontinuierlich zurückgegangen. Auch der Inselstaat Sri Lanka gehörte beständig zur Gruppe der Hauptherkunftsländer. Nach der Einführung des Visumszwangs mit dem 15. Juli 1985 für Personen aus Sri Lanka - zumeist TamilInnen - durch die damalige Deutsche Demokratische Republik reduzierte sich innerhalb von nur zwei Jahren die Zahl der Asylantragstellungen in der Bundesrepublik Deutschland von 17.380 (1985) auf 2.285 (1987). Seitdem schwanken die jährlichen Zugangszahlen aus Sri Lanka auffallend zwischen ca. 3.300 und 7.800 Personen, bei steigender Tendenz in den letzten drei Jahren. Umgekehrt verhält es sich mit der aktuellen Entwicklung der Zugangszahlen aus dem Iran. Nach einem Höchstwert von 21.700 Personen im Jahre 1986 hatten sich die Zugänge aus dem Iran in den darauffolgenden Jahren auf erhöhtem Niveau (zwischen ca. 5.800 und 8.600 Asylsuchenden) stabilisiert. Erst seit 1992 sind die Zahlen merklich zurückgegangen und schwanken nun zwischen 2.700 und 4.800 Personen. Im Jahr 1995 kamen erstmals weniger Flüchtlinge aus dem Iran als aus dem Irak, dessen Zahlen sich erst in letzter Zeit deutlich erhöht haben (1993: 1.246; 1994: 2.066; 1995: 6.880 und 1996: 10.842 Personen). Zu nennen sind hier auch die Asylsuchenden aus Pakistan und dem benachbarten Indien, die seit Jahren in die Bundesrepublik Deutschland kommen. Erhöhte Zugänge waren vor allem zu Beginn der 90-er Jahre zu verzeichnen (für Pakistan zwischen ca. 4.000 und 5.200 Personen, für Indien knapp über 5.500 Personen).

e) Flüchtlingsgruppen aus Afrika - spürbarer Rückgang

der Zugangszahlen seit der Grundgesetzänderung:

Insgesamt gesehen ist in den letzten drei Jahren ein Rückgang der Zahl von AsylbewerberInnen aus Afrika zu verzeichnen. Dies betrifft auch die Hauptherkunftsländer Ghana, Nigeria und Zaire. Seit 1993 - dem Jahr der Grundgesetzänderung - sind die Zugangszahlen aus diesen Ländern spürbar gesunken: bei Ghana von 6.994 Personen im Jahr 1992, über 1.973 Personen im Jahr 1993 auf nur 300 Personen im Jahr 1994; bei Nigeria von 10.486 Personen (1992), über 1.083 Personen (1993) auf nur 838 Personen und bei Zaire von 8.305 (1992), über 2.896 (1993) auf 1.579 (1994). Seit 1995 aber ist bei allen drei Ländern wieder ein Anstieg zu verzeichnen. Entgegen dem Trend blieb einzig die Anzahl Asylsuchender aus Togo konstant (1992: 4.052 Personen; 1994: 3.488 Personen). Erst mit Einführung der Visumspflicht am 07. Dezember 1994 wurde auch hier eine Absenkung auf 994 Personen im Jahr 1995 erreicht. Einzige nennenswerte Ausnahme bleibt von daher Algerien, das von einem blutigen Bürgerkrieg betroffen ist. So stellten 7.669 Personen im Jahr 1992 und 11.262 Personen im Jahr der Grundgesetzänderung einen Asylantrag in der Bundesrepublik Deutschland. Danach sanken die Zugangszahlen wieder.

4.4 Die zunehmende Differenzierung der
aufenthalts- und sozialrechtlichen Bestimmungen

Ausländische Flüchtlinge bilden nicht nur hinsichtlich ihrer vielfältigen Fluchtmotive und -schicksale sowie ihrer Herkunft aus unterschiedlichen Kulturkreisen und Ländern keine homogene Gruppe. Vielmehr ist seit Beginn der 90-er Jahre eine sich fortsetzende Differenzierung der aufenthaltsrechtlichen Bestimmungen im Bereich des Asyl- und Ausländerrechts festzustellen. Die Trennungslinie verläuft keinesfalls nur zwischen den Asylsuchenden (mit einem vorläufigen Aufenthaltsrecht) einerseits und den Asylberechtigten und Kontingentflüchtlingen (mit einem dauerhaften Bleiberecht) andererseits, sondern es haben sich gerade in letzter Zeit zahlreiche "aufenthaltsrechtliche Nuancen" herausgebildet. Hinzu kommen einzelne Übergangsregelungen, die infolge der zahlreichen und oftmals hektisch vorgenommenen Gesetzesänderungen in diesem Rechtsgebiet notwendig geworden sind. Die wichtigsten Vorschriften sollen im folgenden ohne nähere Erläuterungen stichpunktartig genannt werden, um die erreichte Vielfalt an aufenthaltsrechtlichen Bestimmungen zu verdeutlichen.

a) Unterschiedliche Zuständigkeiten für die Prüfung von Abschiebungshindernissen gemäß § 53 AuslG; dergestalt, daß die entsprechende Prüfung bei BAFL-Entscheidungen vor dem 30. Juni 1992 noch durch die Ausländerbehörden und seit dem 01. Juli 1992 (Inkrafttreten des "Neuen Asylverfahrensgesetzes") durch das Bundesamt für die Anerkennung ausländischer Flüchtlinge erfolgt.

b) Übergangsvorschriften gemäß § 87 a AsylVfG für Personen, die einen Asylantrag vor dem 01. Juli 1993 (Inkrafttreten des neuen Art. 16 a GG) gestellt haben.

c) "Bleiberechtsregelung" für VertragsarbeitnehmerInnen aus der ehemaligen Deutschen Demokratischen Republik (aus Angola, Mosambik, Vietnam).

d) Möglichkeit der Erteilung von Aufenthaltsbefugnissen nach § 32 a AuslG (Weil aber der "B-Status" bislang nicht umgesetzt wurde, bekamen Kriegsflüchtlinge aus Bosnien-Herzegowina ersatzweise Duldungen nach § 54 AuslG oder unter bestimmten Voraussetzungen Aufenthaltsbefugnisse gemäß §§ 30, 31 Abs. 1 AuslG erteilt).

e) Erteilung von Aufenthaltsbefugnissen wegen verschiedener "Altfallregelungen" bzw. "Härtefallregelungen", die ausgehend von einem bestimmten Verfahrensstand (Asylverfahren noch nicht oder schon rechtskräftig abgeschlossen) und anderer Voraussetzungen - beispielsweise im Hinblick auf Erwerbstätigkeit, Familienstand etc. - an die Aufenthaltsdauer in der Bundesrepublik Deutschland und/oder an die politische Situation in bestimmten Herkunftsländern (Afghanistan, Äthiopien, China, Irak, Iran, Laos, Libanon, Libyen und Myanmar) bzw. der Zugehörigkeit zu einer bestimmten Personengruppe (Ahmadiyya aus Pakistan, TamilInnen aus Sri Lanka, türkische Staatsangehörige christlichen und jezidischen Glaubens) anknüpfen.

f) Erteilung von Duldungen aufgrund landeseigener und/oder bundesweiter Abschiebestoppregelungen gemäß § 54 AuslG (z. Zt. für irakische Staatsangehörige kurdischer Abstammung bei Abschiebungen über Bagdad).

g) Erteilung von Duldungen wegen tatsächlicher Unmöglichkeit der Abschiebung gemäß § 55 Abs. 2 AuslG (z. Zt. für liberianische, ruandische und somalische Staatsangehörige).

h) Komplexe Einzelfallprüfungen für türkische Staatsangehörige kurdischer Volkszugehörigkeit in einigen Bundesländern.

i) Sonderregelungen im Zusammenhang mit der schrittweisen "Rückführung" bestimmter Flüchtlingsgruppen (Kriegsflüchtlinge aus Kroatien und Bosnien-Herzegowina sowie für Personen aus der "Bundesrepublik Jugoslawien", insbesondere Kosovo-AlbanerInnen).

Ein vergleichbarer Trend in Richtung einer zunehmenden Differenzierung ist auch bei den sozialrechtlichen Bestimmungen zu beobachten. So wurde mit dem Asylbewerberleistungsgesetz ein eigenständiges Leistungsrecht für Asylsuchende und zur Ausreise verpflichtete AusländerInnen geschaffen. Seitdem richten sich die Ansprüche von ausländischen Flüchtlingen, allein was die Sicherung des Mindestunterhalts angeht, nach zwei (bzw. sogar drei) unterschiedlichen Rechtsgrundlagen: entweder direkt nach dem Bundessozialhilfegesetz oder eben nach dem Asylbewerberleistungsgesetz, wobei nochmals eine Unterscheidung zwischen den Leistungsberechtigten gemäß § 1 AsylbLG (abgesenkte Leistungen) und § 2 AsylbLG (Leistungen analog dem BSHG) getroffen werden muß. Mittlerweile hat sich zu diesem neuen Rechtsgebiet - insbesondere aufgrund erheblicher Abgrenzungsprobleme - eine umfangreiche und teilweise widersprüchliche Rechtsprechung entwickelt.

Die Herausbildung diverser Rechtsstatusgruppen, die auch immer eine Differenzierung der Lebensperspektiven für ausländische Flüchtlinge bedeutet, ist ein Nebenprodukt der vorherrschenden Abschreckungsdoktrin bundesdeutscher Flüchtlingspolitik, die "nur aus einer kleinen, sehr heterogenen Gruppe von Flüchtlingen langfristig Einwanderer mit endgültigem Aufenthalt in der Bundesrepublik werden" läßt (Blahusch 1995 [c]: 30). Umfassendere Lösungen würden der Zielsetzung der "Zugangsverhinderung" und "Bestandsverminderung" auch zuwiderlaufen. Deshalb sind gerade in letzter Zeit an die Stelle genereller Bestimmungen zunehmend komplizierteste Spezialregelungen getreten, obgleich die Sachlage keinesfalls eine damit korrespondierende Veränderung erfahren hätte.

Beispielhaft sei hier auf die Entwicklung der aufenthaltsrechtlichen Vorschriften für türkische Staatsangehörige kurdischer Volkszugehörigkeit hingewiesen, die sich trotz der weiterhin hohen Gefährdungslage für KurdInnen in der Türkei innerhalb nur weniger Monate vollzog. Nachdem der bundesweite Abschiebestopp für diesen Personenkreis mit dem 31. März 1995 endgültig aufgekündigt wurde und zwischenzeitlich auch landeseigene Abschiebestoppregelungen ausgelaufen sind (in Hessen am 28. Juli 1995), haben sich einzelne Bundesländer dazu entschlossen, komplexe Einzelfallprüfungen in Kraft zu setzen. So hat auch das Hessische Ministerium des Innern (HMI) den lokalen Ausländerbehörden Hinweise für die Einleitung bzw. Fortsetzung aufenthaltsbeendender Maßnahmen - sprich die Durchführung von Abschiebungen - gegeben. Ausgehend von vier Rechtsstatusgruppen sehen die entsprechenden Bestimmungen (vgl. HMI-Erlaß vom 28. Juni 1995 i.V.m. dem HMI-Erlaß vom 01. Dezember 1994) ganz unterschiedliche Rechtsfolgen vor, die sich den juristischen Laien auch nach einer vierseitigen Abhandlung kaum erschließen. Hinzu kommt noch die seit Jahresmitte 1995 praktizierte Umsetzung der sog. "deutsch-türkischen Absprache zur Abschiebung türkischer Staatsangehöriger, die sich an Strafttaten im Zusammenhang mit der PKK (Kurdischen Arbeiterpartei) und anderer Terrororganisationen in der Bundesrepublik Deutschland beteiligt haben". Die Gruppe der kurdischen Flüchtlinge aus der Türkei könnte also - was ihre aufenthaltsrechtliche Stellung angeht - kaum heterogener ausfallen.

4.5 Zur psychosozialen Lebenslage von ausländischen Flüchtlingen
in der Bundesrepublik Deutschland

Nach den vorangegangenen Abschnitten müßte deutlich geworden sein, daß ausländische Flüchtlinge einen äußerst heterogenen Personenkreis bilden. Entsprechend unterschiedlich stellen sich ihre Lebensperspektiven und die damit verbundenen psychosozialen Problemlagen in der Bundesrepublik Deutschland dar. Dies ergibt sich schon aus der Tatsache, daß der/die Einzelne verschiedenartige personale Dispositionen mitbringt, welche die individuellen Handlungsmöglichkeiten erheblich vorstrukturieren. Ebenso sind in diesem Zusammenhang Unterschiede im sozialen Umfeld mit zu berücksichtigen (z. B. Einzelperson oder Familienverband bzw. intakter Freundeskreis, Unterstützung durch Landsleute und Exilgruppen etc.). Verallgemeinernde Aussagen sind daher kaum möglich. Ganz eindeutig jedoch hat ein Großteil der ausländischen Flüchtlinge in mehrfacher Hinsicht mit speziellen psychischen Belastungen zu kämpfen, die sich im Einzelfall mehr oder weniger gravierend auswirken. In Anlehnung an Rudolf Kraus (vgl. Kraus 1983: 347) sollen im folgenden die drei wesentlichen Streßfaktoren genannt werden:

a) Psychische Belastungen, die unmittelbar aus der Fluchtgeschichte resultieren:

In diesem Zusammenhang ist vorrangig an Fluchtereignisse zu denken, die eine starke seelische Erschütterung hinterlassen haben und eigentlich therapeutisch behandelt werden müßten. Dies gilt insbesondere für die zahlreichen Fälle, in denen Menschen Opfer von Folterungen oder anderen körperlichen Verletzungen wurden. Nicht zu vergessen die schmerzhaften Erinnerungen an erlebte Kriegshandlungen und Greueltaten, an Aufenthaltszeiten in Gefängnissen und Gefangenenlagern sowie an erlittene Demütigungen und (Todes-) Drohungen. Aber auch die nicht selten dramatischen Erlebnisse, die sich auf dem Fluchtweg zugetragen haben (man vergegenwärtige sich nur das stunden- oder tagelange Verstecktsein in Containern bzw. Tanks von Lastkraftwagen oder auch in den Batteriekästen von Reisezügen etc.), werden in der Regel zu psychischen Beeinträchtigungen führen, die auch nach einer gelungenen Flucht noch lange Zeit nachwirken.

b) Psychische Belastungen, die aus der fortgesetzt randständigen Lebenslage in der Bundesrepublik Deutschland resultieren:

In dieser Arbeit wurden die Bedingungen, unter denen ausländische Flüchtlinge in der Bundesrepublik Deutschland leben müssen, schon ausführlich beschrieben und als eine fortgesetzt randständige Lebenslage charakterisiert (vgl. Teil II; 2.3). Angesichts der minimalen Arbeitsmarktchancen kann diese Personengruppe fast ausnahmslos der Armutsbevölkerung zugerechnet werden. Die Unterbringung in Notunterkünften, die Leistungsversorgung am bzw. unter dem Existenzminimum, die Beschränkungen hinsichtlich der Freizügigkeit und Bewegungsfreiheit: dies alles beeinträchtigt die psychische Befindlichkeit ausländischer Flüchtlinge in der Zeit ihrer Asylverfahren. Negative Auswirkungen sind vor allem dann zu erwarten, wenn diese sich über Jahre hinweg ziehen und dennoch keine Änderung der Unterbringungsform erfolgt. So kam schon 1982 eine Untersuchung über die Folgen eines mehrjährigen Lageraufenthalts zu dem Ergebnis, daß mit zunehmender Aufenthaltszeit ein regelrechtes "Lagersyndrom" zu konstatieren ist. Der Diplompsychologe Claudius Hennig hat aus den Ergebnissen seiner Studie den Schluß gezogen, daß die Lebenssituation in den Notunterkünften "eindeutig einen enormen zusätzlichen psychisch destruktiven Effekt für die Befindlichkeit der Asylbeweber mit sich bringt" (siehe Zepf [a] 1986: 96). In diesem Zusammenhang wurde auch immer auf den Zeitfaktor hingewiesen. Schon vor zehn Jahren stellte die Evangelische Kirche Berlin fest: "Manche Flüchtlinge zerbrechen daran, daß sie auf Jahre hinaus künstlich in einem Zustand gehalten werden, in dem sie selbst nichts zur Verbesserung ihrer Lage beitragen können, sondern bis in die kleinsten Verrichtungen des Alltags hinein kontrolliert und abhängig gehalten werden. Es besteht die Gefahr, daß diese Menschen, die ohne planbare Zukunft leben müssen, auf Dauer zum Sozialfall werden" (siehe Zepf [a] 1986: 96).

c) Psychische Belastungen, die aus dem Verlust der sozio-kulturellen Bedingungen des Heimatlandes resultieren:

Flucht oder Vertreibung sind für sich genommen etwas Krankmachendes. Der erzwungene Verlust der Heimat - diese zutiefst schmerzhafte Erfahrung - ist für viele Flüchtlinge "verbunden mit einer nahezu totalen Abkoppelung von einer die Orientierung vermittelnden Wertordnung des Heimatlandes, die für alle Lebensbereiche Verhaltenssicherheit vermittelte" (Kraus 1983: 344). Menschen, die dem, was man "Heimat" oder "Zuhause" nennt, den Rücken kehren mußten, sehen sich ihrer Wurzeln beraubt und nicht selten über Nacht einer völlig neuen, für sie fremdartigen Lebenssituation ausgesetzt. Ein derlei radikaler, alle Lebensbereiche erfassender Wandel, die Konfrontation mit einem bisher unbekannten Kultur- und Zivilisationssystem wird in aller Regel als beängstigend empfunden. "Die bisher Verhaltenssicherheit gebenden Normen geraten ins Wanken, sie werden zweifelhaft" (Kraus 1983: 346). Gleichzeitig ist ein Rückgriff auf "adäquate" Verhaltensmuster für die neue Lebenssituation noch nicht möglich. So kommt es, daß die Verhaltenserwartungen an die Mitmenschen oftmals ebenso enttäuscht werden, wie die allgemeinen Hoffnungen, die sich mit dem Zufluchtsland verbinden. Diese psychisch belastende Situation erfährt zudem dadurch eine Verschärfung, daß ausländische Flüchtlinge bis zur Entscheidung über ein dauerhaftes Bleiberecht keinerlei Unterstützungsmaßnahmen erhalten, die auf eine Integration in die bundesrepublikanische Gesellschaft abzielen. Es kann davon ausgegangen werden, daß der Verlust der sozio-kulturellen Bedingungen des Heimatlandes von Flüchtlingen um so schmerzlicher erfahren wird, je weniger Chancen sich ihnen eröffnen, eine neue Heimat zu finden, neue Wurzeln schlagen zu können. In der einschlägigen Literatur sind Menschen auf der Flucht von daher zutreffend als "Soziale ohne Sozietät" bezeichnet worden (siehe Zepf [a] 1986: 90). Diese Diagnose läßt vielfältige psychische Implikationen erwarten.

Ausländische Flüchtlinge sind demnach in dreifacher Hinsicht psychischen Belastungen ausgesetzt, die für sich genommen oder im wechselseitigen Zusammenspiel zu schweren Sozialisationsstörungen führen können. Derartige Beeinträchtigungen im Prozeß des "Mitglied-Werdens in einer Gesellschaft" (Hurrelmann / Ulich 1991: 6) haben regelmäßig zur Folge, daß sich mit der Zeit Veränderungen der personalen Dispositionen einstellen und die Möglichkeiten, in der gesellschaftlichen Umwelt autonom handlungsfähig zu sein, eine Einschränkung erfahren. Vor diesem Hintergrund muß die psychosoziale Lebenslage ausländischer Flüchtlinge in der Bundesrepublik Deutschland als prekär bezeichnet werden. Hierauf haben Kirchen, Wohlfahrtsverbände, Flüchtlingsorganisationen sowie SozialarbeiterInnen/SozialpädagogInnen immer wieder hingewiesen. Ihre Erfahrungsberichte und Untersuchungen nennen in erster Linie die folgenden Krankheitssymptome:

- sowohl depressive als auch aggressive Gefühlszustände (bis hin zu Suizidabsichten und -versuchen),

- psychosomatische Erkrankungen (Kopfschmerzen, Eß- und Schlafstörungen, Herz- und Magenbeschwerden etc.),

- verringertes Selbstwertgefühl und vielfältige Regressionserscheinungen,

- Apathie, Verlust der Eigeninitiative und Entscheidungsfähigkeit,

- somatische und psychische Auswirkungen von übermäßigem Alkohol- sowie Drogenkonsum etc..

4.6 Bewertung

Wie bereits dargestellt, zeichnet sich die Gruppe der ausländischen Flüchtlinge - entgegen landläufigen Vorstellungen - durch eine enorme Heterogenität aus. Die Unterschiede überwiegen bei weitem die Gemeinsamkeiten. Im Grunde genommen ist diesen Menschen "nur" gemeinsam, daß sie ihr Heimatland verlassen haben und nun in der Bundesrepublik Deutschland regelmäßig zur Armutsbevölkerung zu zählen sind - mit allen damit verbundenen Problemen. Hinsichtlich der Fluchtgründe, der Chancen auf eine Anerkennung als Asylberechtigte/r bzw. auf ein (vorübergehendes) Bleiberecht, der aufenthalts- und sozialrechtlichen Positionierung, der Zugehörigkeit zu einem bestimmten Kultur- und Sprachkreis sowie der Akzeptanz durch die bundesrepublikanische Bevölkerung sind aber gravierende Unterschiede festzustellen. Diese Heterogenität bringt es mit sich, daß nicht selten Spannungen zwischen den einzelnen Flüchtlingsgruppen - bis hin zu rassistischen Verhaltensmustern - auftreten. Dagegen sind Solidarisierungseffekte innerhalb der Gruppe der ausländischen Flüchtlinge erfahrungsgemäß eher die Ausnahme, wie sie beispielsweise bei Einführung der Versorgung mit Lebensmittelpaketen zu beobachten waren (vielfältige Protestaktionen bis hin zu Hungerstreiks). Am ehesten ist eine Solidarisierung innerhalb einzelner Flüchtlingsgruppen zu beobachten (z.B. KurdInnen oder auch Flüchtlinge aus Zentralafrika).