TEIL II:

DIE AKTUELLEN RAHMENBEDINGUNGEN FÜR DIE SOZIALE ARBEIT MIT AUSLÄNDISCHEN FLÜCHTLINGEN IN DER BUNDESREPUBLIK DEUTSCHLAND

Die Bundesrepublik Deutschland habe sich mit der Entscheidung vom 26. Mai 1993 tiefgreifend verändert, kommentierten tags darauf nicht wenige JournalistInnen. Ähnliche Befürchtungen mag Eckart Kuhlwein (SPD) gehegt haben, als er in der entscheidenden Plenarsitzung nochmals feststellte, daß der Art. 16 Abs. 2 II GG auch immer "Bestandteil der politischen Kultur im Deutschland der Nachkriegszeit" war (Plenarprotokoll 12/160: 13544) und von daher nicht leichtfertig geopfert werden dürfe. Der Beschluß des Deutschen Bundestages - zu jener Zeit vom Protest zigtausender DemonstrantInnen rund um die Bonner Bannmeile begleitet - stellt also eine tiefe Zäsur in der geschichtlichen Entwicklung der Bundesrepublik dar.

Daß die Soziale Arbeit mit ausländischen Flüchtlingen von diesem Einschnitt außerordentlich stark betroffen ist, kann kaum überraschen. Die mit der Grundgesetzänderung in aller Deutlichkeit etablierte Abschreckungsdoktrin bundesdeutscher Flüchtlingspolitik (vgl. Teil I) hat die Rahmenbedingungen für die Soziale Arbeit grundlegend verändert. Wie das handlungsleitende Prinzip der Abschreckung in diesem Berufsfeld zum Tragen kommt, soll im folgenden analysiert werden. Um eine möglichst umfassende Bestandsaufnahme gewährleisten zu können, wird sich auf ein aktuelles Modell von Gabi Flösser bezogen, das die wesentlichen Strukturelemente Sozialer Arbeit berücksichtigt (vgl. dazu auch Teil III: die graphische Übersicht im Abschnitt "Zwischenbilanz und Ausblick").

Dabei unterscheidet Gabi Flösser sachverständig die zwei externen Strukturelemente "Öffentlichkeit" und "Politik" sowie die drei internen Strukturelemente "Profession", "Organisation/Institution" und "AdressatInnen" (vgl. Flösser 1994: 30 f.). Mit der Terminologie "Strukturelemente Sozialer Arbeit" werden "diejenigen Indikatoren bezeichnet, die das Handlungsfeld der Sozialen Arbeit konstituieren. Diese Strukturelemente können im Hinblick auf ihren Grad direkter Einflußnahme und Beeinflußbarkeit dahingehend klassifiziert werden, inwieweit sie Ressourcen für den Tätigkeitsbereich bilden und die Gewährung von Hilfe- und Unterstützungsleistungen damit vorbedingen (externe Strukturelemente) bzw. inwieweit sie Handlungsmuster generieren, die den Prozeß der Erbringung der sozialen Unterstützung selber konturieren (interne Strukturelemente)" (Flösser 1994: 30).

Dieses soziologische Modell soll im folgenden - unter vorläufiger Ausklammerung des Strukturelements "Profession" - zur Analyse der aktuellen Rahmenbedingungen für die Soziale Arbeit mit ausländischen Flüchtlingen herangezogen werden. Dabei wird die aktuelle Berufswirklichkeit systematisch zu entfalten versucht (vgl. Teil II), um im weiteren Verlauf der Arbeit - und dann unter Berücksichtigung des Strukturelements "Profession" - auf die zentralen Spannungsfelder fokussieren (vgl. Teil III) und so eine Einschätzung der Handlungsmöglichkeiten im untersuchten Berufsfeld vornehmen zu können.

Selbstverständlich kann diese Analyse nur der Versuch einer ersten Annäherung sein. Denn eine strikte Grenzziehung zwischen den einzelnen Strukturelementen anzunehmen, wäre unzulässig, würde so die Wirklichkeit in ihrer Komplexität doch erheblich verkannt. Angesichts dieser analytischen Problematik soll vorab in einem Exkurs zum Verlauf der sog. 'Asyldebatte' seit der Deutschen Einheit beispielhaft die wechselseitige Beeinflussung der externen Strukturelemente "Öffentlichkeit" und "Politik" skizziert werden.

1 Das Strukturelement "Öffentlichkeit"

Die Entstehungsgeschichte des neuen Art. 16 a GG zeigt, welche herausragende Bedeutung der öffentlichen Meinung bei der Thematik Asyl im allgemeinen zukommt. Es muß davon ausgegangen werden, daß sich auch die Soziale Arbeit mit ausländischen Flüchtlingen der (Definitions-) Macht, welche die öffentliche Meinung zweifelsohne entfaltet, nicht entziehen kann. Ihr Handlungsfeld erfährt durch die Öffentlichkeit eine Vorstrukturierung, indem diese bestimmte Einstellungen gegenüber den AdressatInnen der sozialen Dienste transportiert und mit der Zeit verfestigt (vgl. Teil II; 1.1). Dies wiederum läßt Rückschlüsse zu, inwieweit die soziale Dienstleistung für diesen AdressatInnenkreis gesellschaftlich akzeptiert bzw. welcher Stellenwert ihr zugemessen wird.

1.1 Die Einstellungsmuster gegenüber ausländischen Flüchtlingen
in der Bundesrepublik Deutschland

Das Ausmaß fremdenfeindlicher Haltungen in der bundesdeutschen "Normalbevölkerung" ist beträchtlich. Eine im Jahre 1993 durchgeführte Repräsentativbefragung kommt zu dem Ergebnis, daß 15,5 Prozent der Befragten als "überdurchschnittlich stark fremdenfeindlich", 35,3 Prozent als "etwas fremdenfeindlich", 34,5 Prozent als "kaum fremdenfeindlich" und schließlich 14,7 Prozent als "gar nicht fremdenfeindlich" einzustufen sind. Francis Hüsers, der Projektleiter dieser sozialwissenschaftlichen Studie zu Ausmaß und Hintergründen von Fremdenfeindlichkeit in der Bundesrepublik Deutschland, resümiert in einem Aufsatz: "Schon die Tatsache, daß insgesamt nur etwa die Hälfte aller Befragten (49,2 Prozent) als 'kaum' oder 'gar nicht' fremdenfeindlich einzustufen war, die andere Hälfte aber in - allerdings sehr wohl unterschiedlichen Stärkegraden - tendenziell fremdenfeindliche Einstellungen hegte, macht auf den traurigen Umstand aufmerksam, daß die Ablehnung von Fremden in der Tat für einen großen Teil der bundesdeutschen Gesellschaft ... 'normal' ist" (Hüsers, 1995: 24).

Nun sind von Fremdenfeindlichkeit - hier verstanden als ein aus ethnischen Vorurteilen gebildetes Einstellungssyndrom, dem zufolge Fremde als "Problem" wahrgenommen und diskriminierende Ausgrenzungshandlungen gegenüber Minderheiten gutgeheißen werden - nicht einzig ausländische Flüchtlinge betroffen. Auch andere AusländerInnen (z. B. ArbeitsmigrantInnen aus den ehemaligen Anwerbestaaten) und vermeintlich Fremde (z. B. deutsche Staatsangehörige mit dunkler Hautfarbe) stehen in Gefahr, sozial ausgegrenzt zu werden. Entsprechend komplex sind auch die in der sozialwissenschaftlichen Diskussion angeführten Ursachen für fremdenfeindliche Haltungen. Die zahllosen gewalttätigen Übergriffe seit der Deutschen Einheit legen aber den Verdacht nahe, daß ausländische Flüchtlinge im besonderen Maße den Aversionen ausgesetzt sind und dies auch mit der Art und Weise zusammenhängt, wie die "Asyldebatte" in den fraglichen Jahren geführt wurde.

Die systematische Diffamierung von Flüchtlingen bis hin zu ihrer Kriminalisierung zeitigt bis heute Nachwirkungen. In guter Erinnerung bleiben die Wortschöpfungen im Stile von "Asyl-Betrügern", "Asyl-Touristen", "Scheinasylanten" und "Wirtschaftsflüchtlingen"; politische Kampfbegriffe also, die den Eindruck erwecken sollten, Fluchtbewegungen seien durch den Wunsch motiviert, den "Linienflug zum Sozialamt" antreten zu können - unter Mißbrauch des bundesdeutschen Asylrechts als "Einfallstor in den Wohlstandswesten". Diese Art der Denunziation in Verbindung mit einer Katastrophenmetaphorik, die bei der "Asylantenflut" begann und bei der "Eindämmung der Asylantenspringflut" endete, reduzierte Flüchtlinge auf ein "Asylantenproblem", das es umgehend zu lösen galt. Entsprechende Vorschläge unterbreitete beispielsweise Friedhelm Fathmann (SPD-Bundesvorstandsmitglied) im Frühjahr 1992, als er sich für eine konsequente Beschleunigung der Asylverfahren aussprach. Konkret riet er: "Gegebenenfalls Überprüfung durch einen Einzelrichter am besten an Ort und Stelle, dann an Kopf und Kragen packen und raus damit" (siehe Cohn-Bendit / Schmid 1992: 240). Die Liste solcher verbalen Entgleisungen ließe sich beinahe beliebig fortsetzen. Das Bild von ausländischen Flüchtlingen - im Volksmund: die "Asylanten"; ähnlich den "Simulanten", "Querulanten" oder auch "Spekulanten" etc. - wurde durch solche "Brand-Sätze" nachhaltig geprägt.

In der öffentlichen Meinung vorherrschend ist allemal die Mißbrauchsvermutung. So brachten in einer von der Forschungsgruppe Wahlen für das "ZDF-Politbarometer" im Dezember 1992 durchgeführten Umfrage 68 Prozent der Befragten ihre Überzeugung zum Ausdruck, daß "die meisten Asylbewerber unser Asylrecht mißbrauchen" (vgl. Becker 1993: 141 ff.). Zu grundsätzlich anderen Ergebnissen würde man sicherlich auch heute nicht kommen, zumal die Bundesregierung nicht müde wird, bei jeder Gelegenheit zu betonen, daß "die Zahl derjenigen, die Monat für Monat in Deutschland Asyl beantragen, noch immer zu hoch" sei und "der unter dem Deckmantel des Asylrechts betriebenen mißbräuchlichen Zuwanderung auch weiterhin wirksam begegnet werden" müsse (BMI-Pressemitteilung vom 08.01.1997).

1.2 Bewertung

Die diversen Abwehrhaltungen gegenüber ausländischen Flüchtlingen in der bundesdeutschen Öffentlichkeit - von demonstrativem Desinteresse bis hin zu gewalttätigen Übergriffen - haben Auswirkungen auf die Soziale Arbeit: es kann ein unvorteilhafter Zusammenhang zwischen dem diskriminierten Klientel und dem geringen Stellenwert des Berufsfeldes angenommen werden. In einem gesellschaftlichen Klima, das vorrangig von Ressentiments gegenüber Asylsuchenden gekennzeichnet ist, hat es die Flüchtlingssozialarbeit schwer, ihre Interessen durchzusetzen. Konkret wird dieser Sachverhalt spätestens dann, wenn in Zeiten hoher Arbeitslosigkeit und einer extremen Verschuldung der öffentlichen Haushalte über Maßnahmen der Kostendämpfung öffentlich nachgedacht wird. Aber auch bei alltäglichen Verhandlungen mit BehördenvertreterInnen oder bei Fragen der Ausgestaltung von Arbeitsbedingungen kommt das - tendenziell negative - Image der Flüchtlingssozialarbeit zum Tragen. Ihr geringes Prestige hat ferner zur Folge, daß eine Arbeit in diesem Bereich auch unter SozialarbeiterInnen/SozialpädagogInnen als wenig attraktiv gilt.

2 Das Strukturelement "Politik"

Ebenso wie die öffentliche Meinung strukturiert die Politik das Handlungsfeld der Sozialen Arbeit vor. Der permanente Prozeß der gesellschaftlichen Verständigung über die Relevanz sozialer Problemlagen und die Möglichkeiten ihrer Bearbeitung findet in den politischen Entscheidungen seinen konkreten Ausdruck. Die Politik führt folglich einen - mehr oder weniger explizit festgelegten - gesellschaftlichen Auftrag aus, indem sie quasi den Rahmen für die sozialen Dienstleistungen absteckt und ein bestimmtes Ausmaß an Ressourcen zur Verfügung stellt. Daraus folgt, daß die Gewährung von professionellen Unterstützungsleistungen durch Eingriffe von seiten der Politik einer erheblichen und zudem unmittelbaren Beeinflussung unterworfen ist. In einem sozialen Rechtsstaat, wie er sich derzeit in der Bundesrepublik Deutschland darstellt, erfolgt diese Steuerung in Zeiten einer zunehmenden Verrechtlichung sozialer Sachverhalte (vgl. Münder 1994: 24-26) regelmäßig über die (Sozial-) Gesetzgebung. Damit ist eine Tatsache benannt, aus der die unbestreitbare Bedeutung des Rechts für die Soziale Arbeit erwächst.

Auf Grund dessen werden im folgenden gesetzliche Bestimmungen im Mittelpunkt stehen müssen. Ihr abstrakter - weil von den individuellen Lebensverhältnissen abstrahierender - Gehalt eröffnet am ehesten die Möglichkeit, generalisierende Aussagen darüber zu treffen, wie seitens der Politik systematisch sowohl auf die Lebensbedingungen von ausländischen Flüchtlingen in der Bundesrepublik Deutschland, als auch auf die Handlungsspielräume der Flüchtlingssozialarbeit eingewirkt wird - und mit welcher Intention. In der gebotenen Kürze thematisiert werden vorrangig asylverfahrens- und ausländerrechtliche Bestimmungen (vgl. Teil II; 2.1 und 2.2) sowie Vorschriften aus dem Bereich der Sozialgesetzgebung (vgl. Teil II; 2.3). Aber auch die staatlichen Zielvorgaben für die Betreuung ausländischer Flüchtlinge (vgl. Teil II; 2.4) sowie Aspekte der finanziellen und personellen Ausstattung des Arbeitsfeldes (vgl. Teil II; 2.5) finden nähere Berücksichtigung.

2.1 Die materiell-rechtlichen Aspekte des bundesdeutschen
Asyl- und Ausländerrechts

Das im Grundgesetz verankerte Asylrecht galt bis zum 01. Juli 1993 als eine sehr großzügige Anspruchsgrundlage für die staatliche Asylgewährung. Diese sehr verbreitete Einschätzung soll im Hinblick auf die materiell-rechtlichen Aspekte des bundesdeutschen Asyl- und Ausländerrechts einer kritischen Bewertung unterzogen werden. Es stellt sich die Frage nach dem personellen Schutzbereich des Art. 16 a Abs. 1 GG, aber auch nach den Abschiebungsschutzmechanismen, die durch § 51 Abs. 1 AuslG und § 53 AuslG entfaltet werden. Letztere haben infolge der Änderung des Grundrechts auf Asyl enorm an Bedeutung gewonnen.

2.1.1 Der Begriff der politischen Verfolgung

Der zentrale Begriff des bundesdeutschen Asylrechts ist der Terminus des/der "politisch Verfolgten". Die Tatsache, daß sich eine allgemeingültige Definition aus dem Text des Art. 16 Abs. 2 II GG (heute Art. 16 a Abs. 1 GG: "Politisch Verfolgte genießen Asylrecht.") nicht ergibt, machte eine Interpretation dieses unbestimmten Rechtsbegriffes durch die Judikative notwendig. Als "Quasi-Gesetzgeber" füllte sie das "definitorische Vakuum" (Marx 1991 [a]: 1083), um so den Begriff der "politischen Verfolgung" für die Anerkennungspraxis überhaupt handhabbar zu machen. Die Rechtsprechung war dabei immer an die Flüchtlingsdefinition des von der Bundesrepublik Deutschland ratifizierten Abkommens über die Rechtsstellung der Flüchtlinge (Genfer Flüchtlingskonvention - GFK) vom 28. Juli 1951 angelehnt, wenn auch unterschiedlich eng. Gemäß Art. 1 A Nr. 2 GFK ist ein Flüchtling eine Person, die "aus der begründeten Furcht vor Verfolgung wegen ihrer Rasse, Religion, Nationalität, Zugehörigkeit zu einer bestimmten sozialen Gruppe oder wegen ihrer politischen Überzeugung sich außerhalb des Landes befindet, dessen Staatsangehörigkeit sie besitzt, und den Schutz dieses Landes nicht in Anspruch nehmen kann oder wegen dieser Befürchtung nicht in Anspruch nehmen will". Die nur formale Anlehnung an den Flüchtlingsbegriff der Genfer Flüchtlingskonvention hat dazu geführt, daß die bundesdeutsche Rechtsprechung bis heute keinen in sich geschlossenen Begriff der "politischen Verfolgung" entwickeln konnte (bzw. wollte). In der Anerkennungspraxis trifft sie noch immer eine Unterscheidung zwischen der Rechtsstellung Asylberechtigter gemäß Art. 16 a Abs. 1 GG und der Rechtsstellung sonstiger politisch Verfolgter gemäß § 51 Abs. 1 AuslG, obgleich sich nach herrschender Meinung der personelle Schutzbereich der Genfer Flüchtlingskonvention, wie er sich in § 51 Abs. 1 AuslG niedergeschlagen hat, mit dem des Art. 16 a Abs. 1 GG in der Praxis weitgehend deckt. Dennoch werden die Unterschiede im folgenden kurz dargestellt, ohne dabei im Detail die komplexen materiell-rechtlichen Fragestellungen des Begriffs der "politischen Verfolgung" erschöpfend zu erörtern (vgl. Marx 1995 [c]: 47-60).

2.1.2 Der personelle Schutzbereich des Grundrechts auf Asyl -
Schutz als politisch Verfolgte/r nach Art. 16 a Abs. 1 GG

Der Art. 16 a Abs. 1 GG schützt nur Personen, denen im maßgeblichen Zeitpunkt der Entscheidung unmittelbare Verfolgung durch staatliche Organe bzw. nur mittelbare Verfolgung durch staatsähnliche Gewalt ausübende Organisationen droht. Die Rechtsgutverletzungen müssen in der Person des/der Verfolgten begründet sein; d. h. sie müssen mit erkennbarer Gerichtetheit an bestimmte, asylrelevante Merkmale der Persönlichkeit (insbesondere an politische und religiöse Überzeugungen, aber auch an sonstige unverfügbare Merkmale) anknüpfen. Die erforderliche Eingriffsschwelle wird aber nur erreicht, falls die Verfolgungshandlungen eine bestimmte Intensität erreichen und darauf abzielen, das Individuum aus der übergreifenden Ordnung der staatlichen Einheit auszugrenzen (ausgrenzende Verfolgung). Es muß folglich eine landesweit ausweglose Lage, d. h. eine akute Gefährdung an Leib, Leben und Freiheit bestehen. Diese sehr strengen Kriterien, die vom Bundesverwaltungsgericht (BVerwG) bzw. Bundesverfassungsgericht (BVerfG) in der Vergangenheit entwickelt wurden, führen im Umkehrschluß dazu, daß folgende Tatbestände in aller Regel zu keiner Anerkennung als Asylberechtigte/r gemäß Art. 16 a Abs. 1 GG führen, also sog. "nicht asylrelevante Verfolgungsgründe" darstellen:

- die Folgen von Krieg und Bürgerkrieg (z. B. die Kampfhandlungen beim Auseinanderbrechen des ehemaligen Jugoslawien);

- die Folgen unkontrollierbarer Pogrome (z. B. in Ruanda);

- die Folgen von anarchischen Zuständen, in denen sich die Staatsgewalt gewissermaßen aufgelöst hat (z. B. in Zaire, heute Rep. Kongo);

- die Anwendung von Folter, falls sie ein gängiges Mittel der Strafverfolgung zur Erzwingung von Aussagen - und somit nicht politisch motiviert ist (sog. "Folterbeschluß" des BVerfG vom 20.12.1989);

- die Anordnung der Todesstrafe, falls sie nicht politisch motiviert ist;

- die bloße Strafverfolgung wegen Kriegsdienstverweigerung bzw. Desertion;

- frauenspezifische Verfolgungstatbestände (Vergewaltigung, Klitoris-Beschneidung);

- selbstgeschaffene, sog. "subjektive Nachfluchtgründe" (d. h. Verfolgungstatbestände, die nach Verlassen des Herkunftslandes aus eigenem Entschluß geschaffen wurden, wie beispielsweise eine exilpolitische Tätigkeit);

- das Bestehen einer sog. "inländischen Fluchtalternative" (wie sie beispielsweise für KurdInnen im Westen der Türkei angenommen wird).

2.1.3 Der personelle Schutzbereich des "kleinen Asyls" -
Verbot der Abschiebung politisch Verfolgter
nach § 51 Abs. 1 AuslG

Der § 51 Abs. 1 AuslG - das sog. "kleine Asyl" - ist dem Verbot der Ausweisung und Zurückweisung von Flüchtlingen gemäß Art. 33 Nr. 1 GFK (dem sog. Grundsatz des "non-refoulement") nachgebildet. Demnach "darf [ein Ausländer] nicht in einen Staat abgeschoben werden, in dem sein Leben oder seine Freiheit wegen seiner Rasse, Religion, Staatsangehörigkeit, seiner Zugehörigkeit zu einer bestimmten sozialen Gruppe oder wegen seiner politischen Überzeugung bedroht ist". Der Abschiebungsschutz der Genfer Flüchtlingskonvention hat somit formal Aufnahme im bundesdeutschen Asylrecht gefunden, ohne dabei aber das subjektive Element des Flüchtlingsbegriffs der GFK (die "wohlbegründete Furcht vor Verfolgung") zu berücksichtigen. Dies hat zur Folge, daß weiterhin eine beachtliche Lücke zwischen der internationalen Auslegung der Genfer Flüchtlingskonvention und der nationalen Interpretation des § 51 Abs. 1 AuslG klafft. Sein personeller Schutzbereich ist aber insofern gegenüber dem des Art. 16 a Abs. 1 GG weiter, als er auch Schutz bei "subjektiven Nachfluchtgründen" und bei freiwillig aufgegebenen Schutz durch (außereuropäische) Drittstaaten verbürgt. Das Verbot der Abschiebung politisch Verfolgter gemäß § 51 Abs. 1 AuslG greift auch in Fällen exilpolitischer Tätigkeit bzw. in Fällen ein, in denen ein Flüchtling absehbar nicht in den Drittstaat, in dem er sicher war, abgeschoben werden kann. Diese sog. "Flüchtlinge im Sinne der GFK" genießen - ebenso wie Asylberechtigte - im Bundesgebiet die Rechtsstellung nach der Genfer Flüchtlingskonvention, bekommen vorläufig aber nur eine befristete Aufenthaltsbefugnis ausgestellt.

2.1.4 Die Abschiebungshindernisse nach § 53 AuslG

Zusätzlich zum "großen" sowie "kleinen" Asyl kann auch der Katalog der sog. "Abschiebungshindernisse", wie er in § 53 AuslG normiert wurde, bedingt Schutz vor einer Abschiebung in den Herkunftsstaat entfalten. Der § 53 AuslG nennt in Anlehnung an völkerrechtliche Verträge zwei Tatbestände, die einer Abschiebung von AusländerInnen - vorübergehend oder auf Dauer - entgegenstehen: so einerseits die konkrete Gefahr der Folter und andererseits die konkrete Gefahr der Verhängung der Todesstrafe (vgl. § 53 Abs. 1 und 2 AuslG). Außerdem kann von einer Abschiebung in den Herkunftsstaat abgesehen werden, wenn dort für den Flüchtling eine "erhebliche konkrete Gefahr für Leib, Leben und Freiheit besteht" (§ 53 Abs. 6 AuslG). Dabei muß es sich aber um eine Gefährdung handeln, die gezielt einer bestimmten Person droht (z. B. bei drohender Blutrache oder zu erwartender sexueller Diskriminierung). Die allgemeinen Gefahren und Folgen einer Kriegs- bzw. Bürgerkriegssituation oder auch einer Naturkatastrophe werden nach herrschender Meinung hiervon nicht erfaßt (vgl. Teil III.; 2.2.1.1), so daß die Zahl der vom § 53 AuslG Begünstigten auch relativ gering bleibt.

2.1.5 Bewertung

Die bundesdeutsche Rechtsprechung hat den Begriff der "politischen Verfolgung" gemäß Art. 16 a Abs. 1 GG bzw. § 51 Abs. 1 AuslG mittlerweile derart verengt, daß vielen Flüchtlingen eine Anerkennung als Asylberechtigte bzw. Flüchtlinge im Sinne der GFK versagt bleibt. Die "Kluft zwischen der Einschätzung einer Lebenssituation als bedroht oder gefährdet sowie ihrer Einstufung als asylrelevante politische Verfolgung" ist heutzutage erheblich. "Das heißt, es gibt eine Vielzahl von Situationen, in denen die Lebensbedingungen von Menschen in Folge politischer Umstände zwar miserabel sind, die aber nicht den Kriterien des Begriffs der politischen Verfolgung entsprechen" (Münch 1992: 35). Nur beispielhaft seien die Flüchtlinge aus Bosnien-Herzegowina genannt, deren Gefährdungslage infolge von Kriegshandlungen, durch Vertreibungen und Massenexekutionen im Rahmen der sog. "ethnische Säuberungen" sowie die systematischen Vergewaltigungen von Frauen in den vier Kriegsjahren nie bestritten wurde. Ihre vielfachen Fluchtgründe konnten aber nichts an der Tatsache ändern, daß sie in den Asylverfahren kaum eine Chance auf Anerkennung als politisch Verfolgte besaßen. Darüber legen die entsprechenden BAFL-Anerkennungsquoten Zeugnis ab (BAFL-Quoten: 1992: 0,15 %; 1993: 1,27 %; 1994: 0,21 % und 1995: 0,40 %).

Der Blick auf die insgesamt niedrigen Anerkennungsquoten des Bundesamtes für die Anerkennung ausländischer Flüchtlinge ist weniger ein Indiz für den öffentlich beklagten "Asylmißbrauch", als ein erster Anhaltspunkt für die im Vergleich zu anderen europäischen Staaten sehr restriktive Anerkennungspraxis der Bundesrepublik Deutschland. So wurden im letzten Jahrzehnt nie mehr als zehn Prozent der Flüchtlinge eine Asylberechtigung zuerkannt, bei einer Spanne von 3,2 bis 9,4 Prozent (BAFL-Quoten: 1987: 9,4 %; 1988: 8,6 %; 1989: 5,0 %; 1990: 4,4 %; 1991: 6,9 %; 1992: 4,3 %; 1993: 3,2 %; 1994: 7,3 %; 1995: 9,0 % und 1996: 7,4 %). Zu diesen Zahlen müssen jeweils noch diejenigen Personen hinzugerechnet werden, die in den Genuß des "kleinen Asyls" nach § 51 Abs. 1 AuslG kamen (BAFL-Quoten: 1994: 2,8 %; 1995: 2,7 % und 1996: 5,0 %). Und zusätzlich sind alle Personen zu berücksichtigen, denen die Anerkennung als Asylberechtigte bzw. Flüchtlinge im Sinne der GFK nachträglich von den Gerichten zugesprochen wird - was erfahrungsgemäß zu einer Verdoppelung der BAFL-Quoten führt (vgl. Bundesministerium des Innern 1990 [a]: 2). Ein weiterer Anhaltspunkt für die Diskrepanz zwischen der tatsächlichen Gefährdungssituation und dem durch die Asylgewährungspraxis entfalteten Schutz liegt in dem Umstand begründet, daß ein beträchtlicher Teil der Flüchtlinge auch nach einem Scheitern im Asylverfahren nicht in die Heimatländer abgeschoben werden kann. In solchen Fällen steht ihnen zeitlich befristet eine sog. "Duldung" nach § 55 AuslG zu. So kam eine von der Innenministerkonferenz (IMK) im Jahre 1988 in Auftrag gegebene Untersuchung zu dem Ergebnis, daß bei rund 30 Prozent der rechtskräftig abgelehnten Asylsuchenden wegen der Gefahren für Leib und Leben sowie anderer schwerer Menschenrechtsverletzungen die Abschiebung nicht vollzogen werden durfte (vgl. Höfling-Semnar 1995: 113). Dies deckt sich mit der Einschätzung von "amnesty international", wonach gegen Ende der 80-er Jahre rund einem Drittel der rechtskräftig abgelehnten AsylbewerberInnen zumindest ein zeitlich begrenztes Bleiberecht zugesprochen wurde (vgl. Bade 1994 [b]: 110 f.). Eine Rückführung in diesen Fällen hätte einen Verstoß gegen internationale und nationale Bestimmungen dargestellt. Zu nennen sind hier in erster Linie Art. 3 EMRK (Verbot der Folter), Art. 1 und 2 GG (Gebot des Schutzes der Menschenwürde / garantierte Unverletzlichkeit der Freiheit der Person) sowie die einfachgesetzlich verankerten Vorschriften des § 53 AuslG (Abschiebungshindernisse) und des § 54 AuslG (Aussetzung von Abschiebungen). Schließlich gibt es auch noch AsylantragstellerInnen, die sich nur für kurze Zeit in der Bundesrepublik Deutschland aufhalten, um die Weiterwanderung in einen anderen Staat zu organisieren. Ihre Verfahren werden regelmäßig ohne inhaltliche Entscheidung nach der Ausreise eingestellt. Von einem massenhaften "Mißbrauch des Asylrechts" kann also bei gründlicher Betrachtung - nicht nur der BAFL-Quoten! - keine Rede sein.

2.2 Das Verfahren zur Prüfung der Flüchtlingseigenschaft

Gelingt es Asylsuchenden - wie auch immer - das Territorium der Bundesrepublik Deutschland zu erreichen und einen Asylantrag bei der zuständigen Außenstelle des Bundesamtes für die Anerkennung ausländischer Flüchtlinge zu stellen, so werden die vorgebrachten Asylgründe weiterhin einer individuellen Prüfung unterzogen. Wegen der bisherigen Probleme bei der Rücküberstellung ausländischer Flüchtlinge in den jeweiligen "sicheren Drittstaat" bzw. "Schengen-Staat", kommt es - entgegen der Intention des Gesetzgebers - selbst bei einer Einreise auf dem Landwege regelmäßig zur Durchführung eines Verfahrens zur Prüfung der Flüchtlingseigenschaft, das aber in materiell-rechtlicher Hinsicht auf die Tatbestände von § 51 Abs. 1 AuslG und § 53 AuslG beschränkt bleibt (vgl. Anmerkung Nr. 52). Die konkrete Ausgestaltung des Anerkennungsverfahrens, das sich in ein Verwaltungs- und Gerichtsverfahren untergliedert, ist im Asylverfahrensgesetz (AsylVfG) geregelt. Es soll nachfolgend in groben Zügen skizziert und anschließend bewertet werden. Dabei finden nur die für den weiteren Verlauf dieser Arbeit bedeutsamen Punkte Beachtung, wie die Qualität der Anhörung durch das Bundesamt sowie die Ausgestaltung des Rechtsschutzes. Unberücksichtigt müssen die diversen "Fallstricke" des Asylverfahrensgesetzes bleiben.

2.2.1 Die Anhörung vor dem Bundesamt und
die Ausgestaltung des Rechtsschutzes

Über die Anträge eingereister Asylsuchender entscheidet die zuständige Außenstelle des Bundesamtes für die Anerkennung ausländischer Flüchtlinge, die örtlich der sog. (Erst-) "Aufnahmeeinrichtung" zugeordnet ist. Die Bediensteten des Bundesamtes führen einer Dienstanweisung des Bundesinnenministeriums zufolge "möglichst am Tage der Antragstellung, spätestens jedoch am vierten Tag danach" (Bundesministerium des Innern 1994 [c]: 41) unter Hinzuziehung von SprachmittlerInnen eine persönliche Anhörung über die Fluchtgründe durch. Sie ist der zentrale Vorgang im Rahmen des behördlichen Asylverfahrens, denn auf ihr basiert im wesentlichen die nachfolgende Entscheidung des Bundesamtes. Angesichts des verkürzten Instanzenzuges im heutigen Anerkennungsverfahren ist diese Anhörung zudem für eine große Zahl von Flüchtlingen die einzige Möglichkeit, ihr persönliches Fluchtschicksal gegenüber den maßgeblichen Stellen mündlich zu schildern. Dabei werden sehr hohe Anforderungen an den Sachvortrag gestellt. Nach dem juristischen Denkschema wird erwartet, daß die Ausführungen vollständig, möglichst detailliert, frei von Widersprüchen und in sich logisch sind, um die Schutzbedürftigkeit glaubhaft machen zu können. Ergänzungen und Korrekturen zu einem späteren Zeitpunkt werden oftmals als sog. "gesteigerter Vortrag" abqualifiziert. Soweit Beweismittel existieren (z. B. Fotos, Flugblätter, Zeitungsartikel, Gefängnisentlassungsscheine, Haftbefehle, Mitgliedsausweise politischer Organisationen, Zeugenaussagen), müssen diese ebenfalls sofort vorgelegt werden, da ein nachträgliches Vorbringen unter Umständen unberücksichtigt bleiben kann.

Nach der Anhörung, von der ein Protokoll angefertigt wird, hat das Bundesamt gegebenenfalls drei Entscheidungen zu treffen. Es beschließt einerseits, ob die angehörte Person als Asylberechtigte/r gemäß Art. 16 a Abs. 1 GG anerkannt wird und andererseits, ob die Voraussetzungen des § 51 Abs. 1 AuslG vorliegen. Wird beides verneint, ist zusätzlich zu prüfen, ob Abschiebungshindernisse gemäß § 53 AuslG bestehen. Demnach stehen den in ihren materiell-rechtlichen Beschlüssen weisungsungebundenen BAFL-Bediensteten insgesamt vier Entscheidungskategorien zur Verfügung.

Der/die Asylsuchende kann sich gegen etwaige negative Entscheidungen im Verwaltungsverfahren zur Wehr setzen, in dem er/sie beim zuständigen Verwaltungsgericht Klage einreicht. Dabei ist von zentraler Bedeutung, wie die Ablehnung des Asylantrages gemäß Art. 16 a Abs. 1 GG und § 51 Abs. 1 AuslG durch das Bundesamt für die Anerkennung ausländischer Flüchtlinge klassifiziert wurde. Denn es hat je nach Glaubhaftigkeit des Asylantrages die Möglichkeit, diesen als "unbeachtlich", als "offensichtlich unbegründet" oder als "unbegründet" abzulehnen. Das Asylverfahrensgesetz kennt also drei Ablehnungskategorien, an die sich unterschiedliche Rechtsfolgen knüpfen. Gleichsam einem Filter sollen mit der Klassifizierung abgelehnter Asylanträge und analog beschnittenen Verfahrensrechten weniger glaubhafte Asylgesuche (z. B. bei Einreise aus einem "sicheren Herkunftsstaat") aus dem ordentlichen Asylverfahren herausgehalten werden. Der abgestufte Instanzenzug stellt sich demnach wie folgt dar (vgl. Anlage 5):

Lehnt das Bundesamt den Asylantrag als "unbegründet" ab, so beträgt die Ausreisefrist einen Monat. Die dagegen gerichtete Klage muß sodann innerhalb von zwei Wochen nach Zustellung der Entscheidung beim zuständigen Verwaltungsgericht eingegangen sein. Sie entfaltet aufschiebende Wirkung; d.h. bis zur Entscheidung des Gerichts über die Klage kann die Abschiebungsandrohung nicht vollzogen werden. Der Flüchtling muß vorerst keine Abschiebung fürchten.

Lehnt das Bundesamt den Asylantrag als "unbeachtlich" oder als "offensichtlich unbegründet" ab, so beträgt die Ausreisefrist eine Woche, und die Klage muß sodann innerhalb von einer Woche nach Zustellung der Entscheidung beim zuständigen Verwaltungsgericht erhoben sein. Da die Entscheidung des Bundesamtes in diesen Fällen sofort vollziehbar ist und demzufolge eine Klage keine aufschiebende Wirkung entfaltet, muß sie zeitgleich von einem Antrag nach § 80 Abs. 5 VwGO bzw. § 123 VwGO flankiert werden. Mit diesem sog. "Eilantrag" wird darum nachgesucht, die aufschiebende Wirkung der Klage wiederherzustellen. Bei Ablehnung dieses Ersuchens durch das Verwaltungsgericht kann die Abschiebungsandrohung sofort vollzogen werden. Dem Flüchtling wird in diesen Fällen zugemutet, das Hauptsacheverfahren vom Ausland her weiter zu betreiben und seinen Ausgang dort abzuwarten.

2.2.2 Bewertung

Der Stellenwert der Anhörung durch das Bundesamt für die Anerkennung ausländischer Flüchtlinge kann nicht hoch genug eingeschätzt werden. Es ist davon auszugehen, daß von ihrem Verlauf das gesamte Anerkennungsverfahren nachhaltig beeinflußt wird, denn etwaige Mängel beim Sachvortrag sind in der Folge nur schwer zu "heilen". Darauf verweist der Umstand, daß schon in den ersten Tagen nach der Asylantragstellung eine weitreichende Vorentscheidung über die Chancen im Anerkennungsverfahren fällt. Ist demnach die Anhörung - aus welchen Gründen auch immer - ungenügend, so erhöht sich dramatisch das Risiko einer Fehlentscheidung, die in letzter Konsequenz für den Flüchtling den Tod bedeuten kann. Vor diesem Hintergrund fallen die Ergebnisse eines umfangreichen Berichts der "Kommission der Evangelischen Kirche in Deutschland (EKD) für Ausländerfragen und ethnische Minderheiten" um so besorgniserregender aus. Die Kommission hatte die MitarbeiterInnen der Gliedkirchen der EKD und ihrer Diakonischen Werke schriftlich u. a. zur Praxis des Anerkennungsverfahrens befragt. Der im November 1994 vorgelegte Bericht resümiert: "Wegen der Kürze der Zeit sind die Asylantragsteller bei der Anhörung zumeist nicht in der Lage, ausreichend orientiert ihre Asylantragsgründe vorzutragen. In den Berichten sind viele Gesichtspunkte aufgeführt: Unerfahrenheit, wie detailliert vorgetragen werden muß; sprachliche Probleme, wobei gelegentlich sogar nicht in der Muttersprache, sondern in einer Fremdsprache angehört wird; fluchtbedingte Erschöpfung und Übermüdung; Erinnerungsschwierigkeiten als Folge von Mißhandlungen; Scham der Frauen, die sexuellen Angriffen gegen Ehre und Leib ausgesetzt waren; Furcht, Sachverhalte offenzulegen, die im Falle einer Abschiebung, werden sie im Herkunftsland bekannt, die Situation verschlimmern; ..." (epd-Dokumentation 49/94: 45). Diese Problemlagen, auf die auch das Berliner Zentrum für Folteropfer in einer Studie aufmerksam gemacht hat (vgl. Die Zeit Nr. 30/1996), können sich im Falle einer unzulänglichen Sachverhaltsermittlung durch das Bundesamt sogar noch potenzieren. So häufen sich seit Inkrafttreten des neuen Asylrechts die kritischen Stimmen, die dem Bundesamt mit Blick auf so manchen Ablehnungsbescheid vorwerfen, seine Bediensteten würden in den Anhörungen der Konstruktion von Ablehnungstatbeständen mehr Aufmerksamkeit zukommen lassen, als den Vorträgen der Flüchtlinge (vgl. Pro Asyl e.V. 1994 [b]). Die aus Textbausteinen zusammengesetzten Ablehnungsbescheide vor Augen, kolportieren nicht wenige BeraterInnen das Wort vom "Bundesamt für die Ablehnung ausländischer Flüchtlinge".

Angesichts dieser eklatanten Mißstände kommt der Qualität des Rechtsschutzes im Asylverfahren eine herausragende Bedeutung zu. Daß sich die offizielle Anerkennungsquote des Bundesamtes nach Abschluß der gerichtlichen Verfahren erfahrungsgemäß verdoppelt, ist ein gewichtiges Indiz für die Notwendigkeit eines Korrektivs. Seine umfassende Wirksamkeit muß aber im Hinblick auf die unzähligen Verschärfungen des Asylverfahrensgesetzes in den letzten Jahren angezweifelt werden. Denn "inzwischen hat sich beim Asylrecht sowohl das Verwaltungs- als auch das Gerichtsverfahren weit von den ´normalen` Verfahren nach dem Verwaltungsverfahrensgesetz und der Verwaltungsgerichtsordnung entfernt" (Krais / Tausch 1995: 402). So wurde der Rechtsschutz für Flüchtlinge schrittweise so weit beschnitten, daß heutzutage nahezu allen Asylsuchenden nur noch eine gerichtliche Instanz zur Überprüfung der Entscheidung des Bundesamtes offensteht - bei oftmals extrem kurzen Rechtsmittel- und Begründungsfristen. Die verkürzten Verfahren müssen als rechtsstaatlich höchst bedenklich gelten, zumal es in diesen Fällen um nichts Geringeres als den Schutz von Menschenleben geht. Aus diesen Gründen werden JuristInnen auch nicht müde, immer wieder darauf hinzuweisen, daß "der Rechtsschutz gegen einen Gebührenbescheid in Höhe von 50 DM .. weit besser ausgestaltet (ist) als in der existentiellen Frage des Asylrechts und des Abschiebungsschutzes" (Krais / Tausch 1995: 403).

Beispielhaft sei dies anhand der Anforderungen an die Rechtsmittel bei der Ablehnung eines Asylantrages als "unbeachtlich" oder "offensichtlich unbegründet" illustriert. In diesen Fällen müssen Asylsuchende den zugestellten Ablehnungsbescheid des Bundesamtes erst einmal verstehen und die Bedeutsamkeit der einwöchigen Rechtsmittelfrist richtig einschätzen können. In Anbetracht der Komplexität der asylrechtlichen Bestimmungen sollte sodann ein geeigneter Rechtsbeistand gefunden und kurzfristig ein Gesprächstermin vereinbart werden. Ist die Anwaltskanzlei nicht ortsnah, ist es sogar gesetzlich vorgeschrieben, für diesen Reisezweck eine entsprechende Erlaubnis durch die Ausländerbehörde einzuholen. Nicht selten ist zum Anwaltstermin neben einer Anzahlung auch ein Dolmetscher mitzubringen, weil zur Ermittlung der asylrelevanten Fluchtgründe ein ausführliches Gespräch notwendig ist. Anschließend muß der Rechtsbeistand noch innerhalb der ersten Woche nach Zustellung des Bundesamtsbescheids eine Klage und den Antrag nach § 80 Abs. 5 VwGO bzw. § 123 VwGO - inklusive seiner Begründung - beim zuständigen Verwaltungsgericht einreichen. Erst dann ist der Flüchtling vorerst vor Abschiebung geschützt.

2.3 Die soziale Lebenslage von ausländischen Flüchtlingen
in der Bundesrepublik Deutschland

Nachdem in den vorangegangenen Abschnitten die maßgeblichen asylverfahrens- und ausländerrechtlichen Bestimmungen dargestellt wurden, soll im folgenden die soziale Lebenslage von Asylsuchenden in den Mittelpunkt gerückt werden. Zu diesem Zweck wird ein Überblick über die einschlägigen Vorschriften aus dem Bereich der Sozialgesetzgebung gegeben, denn sie strukturieren den Flüchtlingsalltag während der Dauer des Anerkennungsverfahrens in der Bundesrepublik Deutschland unverkennbar vor. Dabei finden die Gebiete 'Freizügigkeit', 'Unterbringung', 'Arbeitsmarktchancen', 'wohlfahrtsstaatliche Leistungen' sowie 'Partizipationsmöglichkeiten' eine eingehendere Berücksichtigung. Im Anschluß daran erfährt die soziale Lebenslage von ausländischen Flüchtlingen eine Bewertung.

2.3.1 Die sozialrechtlichen Rahmenbedingungen

An dieser Stelle sei vorausgeschickt, daß bei der Darstellung der sozialrechtlichen Rahmenbedingungen eine Konzentration auf die wesentlichen Vorschriften erfolgt. Das umfängliche Konglomerat gesetzlicher Restriktionen in diesem Bereich läßt eine bis ins Detail gehende Analyse nicht zu. Weil es jedoch ursächlich für wiederkehrende Problemlagen im untersuchten Arbeitsfeld ist, kann seine Thematisierung auch nicht gänzlich unterbleiben. Zur Vertiefung sei deshalb auf die weiterführenden Hinweise im Text aufmerksam gemacht (Literaturangaben und Verweise auf einzelne Gesetzesvorschriften etc.).

2.3.1.1 Das bundesweite Verteilungsverfahren
(sog. "EASY-Verfahren")

Im Zuge der Beschleunigung der Asylverfahren wurden in den letzten Jahren insgesamt 48 Außenstellen des Bundesamtes für die Anerkennung ausländischer Flüchtlinge eingerichtet. Zumeist in unmittelbarer Nähe der (Erst-) Aufnahmeeinrichtungen der Länder gelegen, sind sie jeweils auf die Bearbeitung von Asylanträgen aus bestimmten Herkunftsländern spezialisiert. Welche der (Erst-) Aufnahmeeinrichtungen für die Unterbringung von neu eingereisten Asylsuchenden zuständig ist, wird durch das sog. "EASY-Verfahren" (ErstAufnahmeSYstem) bestimmt. Zu diesem Zweck wurde eine zentrale Verteilungsstelle eingerichtet, die mit der Durchführung des "EASY-Verfahrens" beauftragt ist. Für ihre Entscheidung ist maßgeblich, ob die einzelnen Bundesländer ihre gesetzlich festgelegte Aufnahmequote schon erfüllt haben und welche Einrichtungen noch über freie Unterbringungskapazitäten sowie über Kompetenzen bei der Bearbeitung von Asylgesuchen aus den fraglichen Herkunftsländern verfügen. Dieses Verteilungsverfahren bringt es mit sich, daß nicht selten am gleichen Tag, an dem sich Flüchtlinge bei einer der (Erst-) Aufnahmeeinrichtungen melden und registrieren lassen, eine Weiterleitung an die entsprechenden Institutionen in anderen Bundesländern erfolgt. Die Asylsuchenden sind verpflichtet, dieser Zuweisung Folge zu leisten und in der zuständigen (Erst-) Aufnahmeeinrichtung ihren Aufenthalt zu nehmen. Wünsche von seiten der Flüchtlinge - beispielsweise eine Weiterleitung in ein bestimmtes Bundesland, weil dort schon Verwandte und Freunde leben - können von dem Computerprogramm der zentralen Verteilungsstelle in den seltensten Fällen einbezogen werden. Einzig Familienbindungen ersten Grades finden bei der Verteilungsentscheidung Berücksichtigung. Dies führt in der Praxis zu kaum nachvollziehbaren Härten, die in der Folge nur schwerlich zu korrigieren sind. So werden völlig von der Flucht erschöpfte bzw. erkrankte Menschen nochmals auf eine stundenlange Reise geschickt, Flüchtlingsgruppen auseinandergerissen sowie das Wiedersehen mit Brüdern und Schwestern ebenso vereitelt, wie der mögliche Rückgriff auf deren Unterstützungsmöglichkeiten. Die Liste dieser ganz alltäglichen Härten ließe sich nach Angaben von SozialarbeiterInnen/SozialpädagogInnen ebenso beliebig verlängern, wie die Liste erfolgloser Anträge auf eine nachträgliche länderübergreifende Verteilung. (Vergleiche dazu: §§ 20, 22 AsylVfG, §§ 44-46 AsylVfG und § 51 AsylVfG.)

2.3.1.2 Die Unterbringungssituation von Asylsuchenden -
Vorgaben seitens der Legislative, Judikative und Exekutive

Repräsentative Aussagen über den aktuellen Stand der Unterbringung ausländischer Flüchtlinge in der Bundesrepublik Deutschland sind kaum möglich. Im Rückgriff auf die einzige empirische Arbeit zu diesem Thema - eine städtebauliche Untersuchung und Analyse der Unterbringungssituation am Beispiel der Stadt Berlin (vgl. Thimmel 1994) - scheint aber zumindest gesichert, daß "in der reichen und hochentwickelten Bundesrepublik Flüchtlinge über Jahre hinweg unter Bedingungen untergebracht sind, die dazu beitragen, einen Substandard baulich zu manifestieren." Demnach werden "ehemalige Fabrik- und Verwaltungsbauten, Container und diesem Substandard angepaßte Fertigteilhäuser auf Standorten an der Peripherie, in Industrie- und Gewerbegebieten möglichst außerhalb der Wohngebiete ... bevorzugt für die Unterbringung von Flüchtlingen genutzt" (Thimmel 1994: 175). Folgerichtig trägt die als Buch herausgegebene Untersuchung am Fachbereich Architektur der Technischen Universität Berlin auch den Titel "Ausgegrenzte Räume - Ausgegrenzte Menschen". Da aber selbst innerhalb von einzelnen Gebietskörperschaften die Unterschiede bei der Unterbringung ausländischer Flüchtlinge oftmals gravierend sind, soll hier nur eine - eher abstrakte - Annäherung gewagt werden, was eine Inaugenscheinnahme vor Ort keinesfalls ersetzen kann.

Das Asylverfahrensgesetz unterscheidet die Unterbringung in einer sog. "(Erst-) Aufnahmeeinrichtung" des Landes von der in einer sog. "Gemeinschaftsunterkunft" der Kommune. Beides sind Sammelunterkünfte, die sich jedoch in ihrer Größe erheblich unterscheiden. Während nach dem Willen des Gesetzgebers (Erst-) Aufnahmeeinrichtungen eine Mindestkapazität von 500 Personen aufweisen sollen, schwanken die Belegungszahlen in Gemeinschaftsunterkünften zumeist erheblich, da hier weder Mindest- noch Maximalbelegungszahlen festgelegt wurden. Neu eingereiste Asylsuchende sind verpflichtet, bis zu drei Monate in der für ihre Aufnahme zuständigen (Erst-) Aufnahmeeinrichtung zu wohnen und für die zuständigen Behörden und Gerichte erreichbar zu sein. Mit dieser gesetzlichen Vorschrift soll in erster Linie eine Verfahrensbeschleunigung bei "unbeachtlichen" und "offensichtlich unbegründeten" Asylanträgen realisiert und der Vollzug aufenthaltsbeendender Maßnahmen erleichtert werden. Nur falls absehbar ist, daß sich das Asylverfahren längere Zeit hinziehen bzw. eine Abschiebung kurzfristig nicht möglich sein wird, ist eine landesinterne Verteilung in die Gebietskörperschaften möglich. In diesen Fällen haben Asylsuchende der Zuweisungsentscheidung der dafür autorisierten Landesbehörde unverzüglich Folge zu leisten und in dem bezeichneten Gemeinwesen Aufenthalt zu nehmen. In den kreisfreien Städten und Landkreisen erfolgt dann ihre Unterbringung regelmäßig in den kleineren Gemeinschaftsunterkünften. (Vergleiche dazu: §§ 47-50 AsylVfG und § 53 AsylVfG.)

In beiden Fällen trifft das Asylverfahrensgesetz keinerlei Aussagen über die Beschaffenheit der Unterkünfte sowie die Ausgestaltung der Unterbringung. Ebenso läßt sich auch anderen Gesetzen (beispielsweise dem Asylbewerberleistungsgesetz, den spezifischen Aufnahmegesetzen der Länder oder deren Wohnungsaufsichtsgesetzen) dazu nichts entnehmen. Die ständige Rechtsprechung geht davon aus, daß die Unterbringung von Asylsuchenden nicht dem "Wohnen" zuzuordnen ist. In einer Entscheidung aus dem Jahr 1989 stellte etwa das Oberverwaltungsgericht Lüneburg fest: "Zum Wohnen gehöre nämlich ein Mindestmaß an 'selbstbestimmter Lebenskreisgestaltung'. Davon könne aber bei der ... Unterbringung von Asylbewerbern in Räumen, die nur acht Quadratmeter groß seien, nicht die Rede sein" (siehe Thimmel 1994: 21 f.). Die Frage nach den Unterbringungsstandards ist demnach weitgehend ungeklärt, es besteht eine entsprechende Rechtsunsicherheit in diesem Bereich. Das Bundesland Hessen stellt hier sicherlich keine Ausnahme dar. Erst als im Dezember 1994 der Hessische Verwaltungsgerichtshof in einem Urteil betonte, daß für Gemeinschaftsunterkünfte "keine konkreten Vorschriften hinsichtlich deren Beschaffenheit einschließlich einzuhaltender Mindestgrößen bei der Bemessung des zustehenden Unterkunftsbedarfs" (Az.: 9 TG 2341/94) existieren, entschloß sich das für die Unterbringung von ausländischen Flüchtlingen zuständige Hessische Ministerium für Umwelt, Energie, Jugend, Familie und Gesundheit (HMUEJFG), auf dem Erlaßwege "Anforderungen an die Beschaffenheit einer Gemeinschaftsunterkunft" festzuschreiben. Aus dem Erlaß vom 12. Juli 1995 sei hier auszugsweise zitiert. Er stellt klar:

"Gemeinschaftsunterkünfte sind Einrichtungen, in denen ausländische Flüchtlinge in der Regel vorläufig und vorübergehend wohnheimmäßig zur Vermeidung von Obdachlosigkeit untergebracht werden. Sie unterliegen nicht dem sachlichen Geltungsbereich des Hessischen Wohnungsaufsichtsgesetzes. Die untergebrachten Personen haben jedoch einen Anspruch auf menschenwürdige Unterbringung, die einen wohnheimmäßigen Aufenthalt ohne gesundheitliche Beeinträchtigungen gewährleisten. Bei der Bemessung des Wohnbedarfs sollte ein Wohnflächenbedarf von 6 m² je Person und ein Bewegungsflächenbedarf von 3 m² zusätzlich nicht unterschritten werden. Zu den Bewegungsflächen zählen im wesentlichen Sanitäreinrichtungen, Aufenthaltsräume, Küchen und Flure. Bei diesen Flächengrößen handelt es sich um Richtwerte. Wenn die Umstände des Einzelfalles es gebieten, kann davon abgewichen werden. Zu berücksichtigen ist hierbei z. B. der Raumzuschnitt, die Gesamtgröße der Unterkunft, ihre Wohnlage, der Bauzustand der Einrichtung, die nationale, ethnische und familiäre Zusammensetzung der untergebrachten Personen und ähnliches [sic!]. Soweit nur eine kurzfristige Unterbringung für einige Wochen erforderlich ist, kann der Wohnflächenbedarf angesichts der Kürze des Aufenthaltes unterschritten werden. Bei der räumlichen Ausstattung ist von folgenden Richtwerten auszugehen" (HMUEJFG-Erlaß vom 12. Juli 1995; Hervorhebungen durch den Verfasser):

Soweit also die von der rot-grünen Landesregierung in Wiesbaden vorgesehenen Standards bei der Unterbringung in Gemeinschaftsunterkünften. Mit den genannten Richtwerten sollen eine menschenwürdige Unterbringung ausländischer Flüchtlinge gewährleistet und eine gesundheitliche Beeinträchtigung der BewohnerInnen ausgeschlossen sein.

2.3.1.3 Das Aufenthaltsrecht während des Asylverfahrens
(sog. "Residenzpflicht")

Asylsuchenden wird zur Durchführung eines Asylverfahrens ein vorläufiges Bleiberecht in der Bundesrepublik Deutschland gewährt. Wie schon gezeigt, besitzen sie aber keinen Rechtsanspruch darauf, sich während der Dauer des Verfahrens in einem bestimmten Bundesland, an einem bestimmten Ort oder in einer bestimmten Unterkunft aufzuhalten. Zudem genießen in der Bundesrepublik Deutschland Asylsuchende auch keine uneingeschränkte Bewegungsfreiheit. Vielmehr ist ihr vorläufiger Aufenthaltstitel - die zumeist auf sechs Monate befristete sog. "Aufenthaltsgestattung" - räumlich auf den Bezirk der Ausländerbehörde beschränkt, in dem der Flüchtling sich aufhält. Ein vorübergehendes Verlassen des zugewiesenen Aufenthaltsbereiches muß in aller Regel bei der zuständigen Stelle (entweder dem Bundesamt bei der Unterbringung in einer (Erst-) Aufnahmeeinrichtung oder der lokalen Ausländerbehörde bei der Unterbringung in einer Gebietskörperschaft) beantragt werden. Zwar soll eine Erlaubnis zumindest in den Fällen unverzüglich erteilt werden, in denen Termine bei Bevollmächtigten, beim Hohen Flüchtlingskommissar der Vereinten Nationen oder auch bei Flüchtlingsberatungsstellen wahrzunehmen sind. Bei allen anderen Anfragen (z. B. dem Wunsch, Verwandte oder auch politische Veranstaltungen zu besuchen) verbleibt den Behörden aber ein größerer Ermessensspielraum, so daß die besagte Vorschrift auch als Instrument der Disziplinierung einsetzbar ist. In erster Linie dient sie aber der erleichterten Überwachung ausländischer Flüchtlinge während des Asylverfahrens. Verstöße gegen die sog. "Residenzpflicht" werden als Ordnungswidrigkeiten gewertet und mit hohen Geldbußen geahndet. Im Wiederholungsfalle droht sogar eine Freiheitsstrafe von bis zu einem Jahr. (Vergleiche dazu: §§ 55-59 AsylVfG und §§ 85, 86 AsylVfG.)

2.3.1.4 Die Chancen auf Ausübung einer Erwerbstätigkeit

Auch was die Möglichkeiten der Arbeitsaufnahme angeht, sind Asylsuchende für die Zeit ihres Asylverfahrens in der Bundesrepublik Deutschland unterschiedlichen Restriktionen unterworfen. Dabei weichen die arbeitsrechtlichen Bestimmungen je nach Art der Unterbringung voneinander ab. Solange Asylsuchende verpflichtet sind, in den (Erst-) Aufnahmeeinrichtungen der Länder zu wohnen, besteht für sie ein uneingeschränktes Arbeitsverbot. Dies ergibt sich aus den einschlägigen Vorschriften des Asylverfahrensgesetzes (vgl. § 47 AsylVfG i. V. m. § 61 AsylVfG). Erst nach der Verteilung in die Gebietskörperschaften und der damit verbundenen Regelunterbringung in Gemeinschaftsunterkünften ist zumindest theoretisch die Aufnahme einer Erwerbstätigkeit möglich. Ab diesem Zeitpunkt können Asylsuchende eine Arbeitserlaubnis nach dem Arbeitsförderungsgesetz (vgl. § 19 AFG) erhalten. Einzelheiten der Arbeitserlaubnispflicht sind in der sog. "Arbeitserlaubnisverordnung" (AEVO) geregelt. Demzufolge haben Asylsuchende lediglich Anspruch auf die sog. "allgemeine Arbeitserlaubnis" gemäß § 1 AEVO, die "nach Lage und Entwicklung des Arbeitsmarktes" - also momentan nur sehr zurückhaltend - erteilt wird. Zudem ist die Umsetzung des § 1 AEVO in der Vergangenheit enorm verschärft worden. So hat der Präsident der Bundesanstalt für Arbeit mit seinem Erlaß vom 05. März 1993 die Arbeitsämter angewiesen, bei der Erteilung oder Verlängerung einer allgemeinen Arbeitserlaubnis mindestens vier Wochen zu prüfen, ob die angezeigte Stelle auch von sog. "bevorrechtigten ArbeitnehmerInnen" besetzt werden kann. Zu dieser Gruppe zählen Deutsche, Staatsangehörige eines EU-Mitgliedstaates, andere ausländische ArbeitnehmerInnen mit einer sog. "besonderen Arbeitserlaubnis" gemäß § 2 AEVO sowie AusländerInnen mit einer Aufenthaltsberechtigung. Nur falls sich keine arbeitsrechtlich begünstigte Person findet, können Asylsuchende die gefundene Arbeit tatsächlich aufnehmen. Da die allgemeine Arbeitserlaubnis jedoch an die Laufzeit der Aufenthaltsgestattung gekoppelt ist, wiederholt sich jeweils nach maximal sechs Monaten die Arbeitsmarktprüfung durch die Arbeitsämter - mit der möglichen Konsequenz des Arbeitsplatzverlustes! Diese restriktive Verwaltungspraxis stellt eine kaum zu überwindende Hürde für die Aufnahme einer Erwerbstätigkeit durch Asylsuchende dar. Allein die Verzögerungen aufgrund der vier- bis sechswöchigen Prüfzeit bzw. der drohende Verlust gerade angelernter Arbeitskräfte nach nur wenigen Monaten, halten so manche/n ArbeitgeberIn davon ab, Asylsuchende zu beschäftigen. Unter diesen Bedingungen kann davon ausgegangen werden, daß in der Bundesrepublik Deutschland (vorrangig in den nördlichen und östlichen Bundesländern) de facto ein - wenn auch geschickt verbrämtes - Arbeitsverbot für den o. g. Personenkreis besteht. Es kann - wenn überhaupt - erfahrungsgemäß nur durch die Aufnahme ungeschützter oder zumindest schlecht entlohnter Arbeitsverhältnisse durchbrochen werden. Der Mehrzahl der ausländischen Flüchtlinge jedoch ist infolge dieser arbeitsrechtlichen Rahmenbedingungen die Möglichkeit versperrt, ihren Lebensunterhalt eigenständig zu bestreiten. Sie bleiben meistens für die Dauer des Asylverfahrens auf staatliche Sozialleistungen angewiesen.

2.3.1.5 Die einzelnen Bestimmungen des Asylbewerberleistungsgesetzes

Anknüpfend an einen vorangegangenen Abschnitt (vgl. Teil I; 2.3), in dem Grundsätzliches zum sog. "Ersten Gesetz zur Neuregelung der Leistungen an Asylbewerber" angemerkt wurde, soll hier ein Überblick über die wichtigsten Bestimmungen des Asylbewerberleistungsgesetzes gegeben werden. Anhand der Ausführungen zu den einzelnen Paragraphen läßt sich die alltägliche Lebenssituation von schutzsuchenden Menschen in der Bundesrepublik Deutschland verdeutlichen. Eine erschöpfende Kommentierung ist in diesem Zusammenhang nicht beabsichtigt (vgl. BT-Drucksache 12/5008 vom 24.05.1993 und das von Georg Classen erarbeitete Handbuch mit dem Titel "Menschenwürde mit Rabatt"; Pro Asyl e. V. 1994 [c]).

a) Erläuterungen zu den §§ 1, 2 AsylbLG (Personenkreis):

Diese Paragraphen grenzen den Kreis der "Leistungsberechtigten" ab. Demnach haben Asylsuchende im ersten Jahr ihres Asylverfahrens sowie vollziehbar ausreisepflichtige AusländerInnen (d. h. Leistungsberechtigte nach § 1 AsylbLG) nur Anspruch auf einen deutlich verminderten Leistungskatalog, wie er in den §§ 3, 4 und 6 AsylbLG umrissen wird. Demgegenüber richten sich "Art, Form und Maß" der Leistungen bei Asylsuchenden mit mehr als einem Jahr Verfahrensdauer und bei AusländerInnen, die ihren geduldeten Aufenthalt in der Bundesrepublik Deutschland nicht selbst zu vertreten haben (d.h. Leistungsberechtigte nach § 2 AsylbLG), weiterhin nach den Bestimmungen des Bundessozialhilfegesetzes. Für diesen Personenkreis ist qua Gesetzestext das BSHG "entsprechend" und damit der § 120 BSHG (Sozialhilfe für AusländerInnen) anzuwenden. Es gelten nur die administrativen Regelungen der §§ 8-12 AsylbLG; insbesondere die verschärften Meldepflichten bei der Aufnahme einer Erwerbstätigkeit, die Hinweispflicht der Sozialämter auf Rückführungs- und Weiterwanderungsprogramme und das Führen einer sog. "AsylbewerberInnenleistungsstatistik".

b) Erläuterungen zu den §§ 3, 4 und 6 AsylbLG

(Umfang und Art der Leistung):

In diesen Paragraphen ist der verminderte Leistungskatalog beschrieben, wie er für die Sicherstellung des Lebensunterhalts von Leistungsberechtigten nach § 1 AsylbLG angenommen wird:

Der Wert der Grundleistung gemäß § 3 AsylbLG beträgt monatlich 360 DM für den Haushaltsvorstand, 220 DM für Haushaltsangehörige bis zur Vollendung des 7. Lebensjahrs und 310 DM für Haushaltsangehörige von Beginn des 8. Lebensjahrs an. Hinzu kommt noch ein altersabhängiger Taschengeldbetrag, der sich mit Beginn des 15. Lebensjahrs von 40 DM auf 80 DM verdoppelt, sowie die notwendigen Kosten für Unterkunft, Heizung und Hausrat. Der Leistungskatalog enthält im Gegensatz zu den BSHG-Regelsätzen bereits den Bedarf an Kleidung und soll auch andere einmalige Beihilfen umfassen, so daß insgesamt von einer ca. 25%-igen Leistungskürzung gegenüber dem Bundessozialhilfegesetz ausgegangen werden muß. Darüber hinaus wird gemäß § 4 AsylbLG die Krankenhilfe nur noch zur Behandlung akuter Erkrankungen und Schmerzzustände geleistet. Entsprechend kann für den betroffenen Personenkreis die "Versorgung mit Arznei- und Verbandsmitteln sowie sonstiger zur Genesung, zur Besserung oder zur Linderung von Krankheiten und Krankheitsfolgen erforderlichen Leistungen" ebenso eingeschränkt werden, wie die Möglichkeit der freien Arztwahl. In Anbetracht dieser pauschalierten - und somit zwangsläufig rigiden - Leistungsgewährung auf niedrigem Niveau hat sich der Gesetzgeber dazu entschlossen, mit § 6 AsylbLG (Sonstige Leistungen) eine leistungsrechtliche Auffangvorschrift zu formulieren. Sie soll ausnahmsweise in den Fällen eintreten, in denen unerläßliche zusätzliche Bedarfe auftreten und eine über die §§ 3 und 4 AsylbLG hinausgehende Leistungsgewährung notwendig wird (z.B. die Kostenübernahme für einen Schwangerschaftsabbruch, Leistungen im Rahmen des KJHG bei unbegleiteten minderjährigen Flüchtlingen etc.).

Neben der deutlichen Absenkung und Beschränkung des Leistungsniveaus gegenüber dem des Bundessozialhilfegesetzes schreiben die §§ 3, 4 und 6 AsylbLG zudem eine weitgehende Priorität des Sachleistungsprinzips vor. Die Sozialverwaltungen werden angewiesen, den Leistungsberechtigten nach § 1 AsylbLG vorrangig Sachleistungen zu gewähren. So besteht eine Verpflichtung, in den (Erst-) Aufnahmeeinrichtungen der Länder den Bedarf an Ernährung, Kleidung, Gesundheits- und Körperpflege sowie Gebrauchs- und Verbrauchsgütern des Haushalts durch Sachleistungen zu erbringen. Einzige Ausnahme bleibt hier die monatliche Auszahlung des Taschengeldbetrages von 40 DM bzw. 80 DM zur Deckung persönlicher Bedürfnisse des täglichen Lebens. Das Sachleistungsprinzip darf nur bei der Unterbringung in Gemeinschaftsunterkünften durchbrochen werden. Abhängig von den örtlichen Gegebenheiten (beispielsweise eine dezentrale Unterbringung) können Asylsuchende in den Gebietskörperschaften auch über bargeldlose Abrechnungssysteme (Wertgutscheine etc.) versorgt oder ausnahmsweise Geldleistungen gewährt werden.

c) Erläuterungen zu § 5 AsylbLG (Verpflichtung zum Arbeitsdienst):

Mit dieser Vorschrift wird die Möglichkeit eröffnet, Asylsuchende zu Arbeitsdiensten zu verpflichten. In den (Erst-) Aufnahmeeinrichtungen der Länder und vergleichbaren Einrichtungen sollen zu diesem Zweck "Arbeitsgelegenheiten insbesondere zur Aufrechterhaltung und Betreibung der Einrichtung" geschaffen und ausländischen Flüchtlingen angeboten werden. Bei unbegründeter Ablehnung droht eine Kürzung der Taschengeldbeträge. Mit diesen Tätigkeiten - entlohnt mit einer Aufwandsentschädigung von nur 2 DM pro Stunde - wird kein Arbeitsverhältnis im Sinne des Arbeitsrechts begründet. Auch die Bestimmungen der gesetzlichen Kranken- und Rentenversicherung sollen ausdrücklich nicht gelten.

d) Erläuterungen zu § 7 AsylbLG (Einsatz von Einkommen und Vermögen):

Diese Bestimmung sieht vor, daß Vermögensbeträge und -gegenstände vollständig und Arbeitseinkommen bis auf einen geringen Freibetrag vor Eintritt von Leistungen nach dem AsylbLG aufgebraucht werden müssen. Einzig die geringe Aufwandsentschädigung gemäß § 5 AsylbLG ist von dieser umfassenden Anrechnungspflicht ausgenommen. Zudem wird erwerbstätigen Asylsuchenden, die über ausreichendes Arbeitseinkommen verfügen und in Gemeinschaftsunterkünften wohnen, eine monatliche Pauschale für Unterbringung und Heizung in Höhe von 300 DM für den Haushaltsvorstand und von je 150 DM für Haushaltsangehörige berechnet. Umgerechnet auf die Größe und Qualität der Unterbringung in Gemeinschaftsunterkünften ergeben sich so exorbitante "Mietpreise", die erfahrungsgemäß um ca. 50 DM/m² (warm) liegen.

2.3.1.6 Andere wohlfahrtsstaatliche Leistungen

Grundsätzlich sind ausländische Flüchtlinge für die Dauer ihrer Asylverfahren in der Bundesrepublik Deutschland von etlichen wohlfahrtsstaatlichen Leistungen ausgeschlossen, da ihre Anwesenheit nach herrschender Meinung als "vorübergehender Aufenthalt" zu werten ist. Selbst in den Fällen, in denen sich die Asylverfahren über Jahre hinziehen und de facto eine weitgehende gesellschaftliche Integration stattgefunden hat, wird nicht von einem "gewöhnlichen Aufenthalt" ausgegangen. Diese Feststellung hat weitreichende Konsequenzen. So haben Asylsuchende keinen Anspruch auf Kindergeld und Kindergeldzuschlag nach dem Bundeskindergeldgesetz (BKGG), auf Erziehungsgeld und Erziehungsurlaub nach dem Bundeserziehungsgeldgesetz (BErzGG), auf Leistungen nach dem Bundesausbildungsförderungsgesetz (BAföG) oder auch dem Unterhaltsvorschußgesetz. Es sei zudem darauf hingewiesen, daß die Mehrzahl der Asylsuchenden nicht einer geregelten Erwerbstätigkeit nachgehen kann und so von der Mitgliedschaft in der gesetzlichen Krankenversicherung ausgeschlossen bleibt. Kommt es in Ausnahmefällen - trotz aller gesetzlichen Hürden - doch zu einer Mitgliedschaft, so gibt es in der Praxis häufig Probleme mit dem Versicherungsschutz für Familienangehörige. Ebenso weitverbreitet ist die Verfahrensweise, selbst Asylsuchenden mit langjährigem Aufenthalt die sog. "Wohnberechtigungsscheine" nach dem Wohnungsbindungsgesetz (WoBindG) vorzuenthalten, womit der Bezug einer öffentlich geförderten Sozialwohnung unmöglich gemacht wird. Mit Blick auf die Sozialgesetzgebung ließe sich die Liste der Ungleichbehandlungen gegenüber Deutschen sicherlich noch fortführen. Daß auf diesem Wege zuvörderst eine Integration in die bundesrepublikanische Gesellschaft verhindert werden soll, wird schon daran deutlich, daß asylsuchenden Menschen nicht einmal ein Anspruch auf Sprachförderung (z. B. Deutschkurse nach dem AFG bzw. dem Garantiefonds) zugebilligt wird.

2.3.1.7 Möglichkeiten der politischen Partizipation

Wie anderen AusländerInnen (mit Ausnahme der EU-BürgerInnen beim neu eingeführten Kommunalwahlrecht) wird auch Asylsuchenden das allgemeine Wahlrecht in der Bundesrepublik Deutschland vorenthalten. Sie besitzen somit keine direkte Möglichkeit, die staatliche Willensbildung in ihrem Sinne zu beeinflussen. Der gängigen politischen Mitbestimmung sind demnach sehr enge Grenzen gesteckt. Bescheidene Einflußmöglichkeiten eröffnen sich zumindest im Bundesland Hessen über die sog. "Ausländerbeiräte", die in ihrem Landesverband auch eine Arbeitsgruppen zum Thema "Asyl" eingerichtet haben. Um auf kommunaler Ebene eine verbesserte Interessenvertretung von AusländerInnen sicherzustellen, wurde im Jahre 1992 in der hessischen Gemeindeordnung die Einrichtung von Ausländerbeiräten gesetzlich vorgeschrieben. Die Beiräte werden von allen AusländerInnen - also auch Asylsuchenden - in Städten und Gemeinden mit mehr als eintausend ausländischen EinwohnerInnen gewählt und haben ein gesetzlich verankertes Anhörungs-, Informations- und Vorschlagsrecht sowie einen Anspruch auf Unterrichtung durch die Gemeindevorstände. Leider zeigen erste Erfahrungen, daß die Gruppe der ausländischen Flüchtlinge innerhalb der Ausländerbeiräte, die zumeist von ehemaligen ArbeitsmigrantInnen dominiert sind, nur sehr mangelhaften Einfluß besitzt. Normalerweise sind sie darauf angewiesen, daß Flüchtlings- und Menschenrechtsorganisationen oder auch die Wohlfahrtsverbände sich ihrer Anliegen annehmen (vgl. Göbel-Zimmermann 1993: 102 f.).

2.3.2 Zur fortgesetzt randständigen Lebenslage von ausländischen Flüchtlingen in der Bundesrepublik Deutschland

Mit Blick auf die sozialrechtlichen Rahmenbedingungen muß die soziale Lebenslage von Asylsuchenden in der Bundesrepublik Deutschland als außerordentlich prekär eingestuft werden. Von einem absoluten oder faktischen Arbeitsverbot betroffen, in nur provisorischen Unterkünften untergebracht und mehr schlecht als recht mit dem Lebensnotwendigen versorgt, müssen sie oftmals über Jahre hinweg den Ausgang ihres Asylverfahrens abwarten. Dabei betreffen die gesetzlichen Restriktionen alle Bereiche des täglichen Lebens: angefangen mit den Vorgaben bei der Auswahl des Aufenthaltsortes sowie des Wohnsitzes, über die beschränkte Bewegungsfreiheit und obligatorische Arten der Versorgung mit Sozialleistungen, bis hin zur Verweigerung jeglicher Integrationsmaßnahmen und der Gewißheit, behördlicherseits einer strengen Überwachung unterworfen zu sein. Zutreffend kann von einer fortgesetzt randständigen Lebenslage ausgegangen werden, da ihr charakteristisches Element das der Ausgrenzung ist. In diesem Zusammenhang sei beispielhaft auf die reduzierten Pauschalbeträge des § 1 AsylbLG hingewiesen, die dadurch zustande kamen, daß die für eine Teilnahme am Leben in der Gemeinschaft angenommenen Bedarfe vom sozio-kulturellen Existenzminimum des Bundessozialhilfegesetzes abgezogen wurden. Aber auch die städtebauliche Ausgrenzung und die Etablierung baulicher Substandards bei der Unterbringung ausländischer Flüchtlinge machen deutlich, daß die davon betroffenen Menschen als nicht dieser Gesellschaft zugehörig angesehen werden. Ebensogut lassen sich die Ausgrenzung auf dem Arbeitsmarkt und die verweigerte Sprachförderung nennen.

Obgleich der Aufenthalt im Bundesgebiet zuvörderst der Feststellung der Flüchtlingseigenschaft dient und Asylsuchenden daher bis zur rechtskräftigen Entscheidung über ihren Asylantrag nur ein vorläufiges Bleiberecht zuerkannt wird, stellt sich doch die Frage nach der Verfassungsmäßigkeit all dieser Regelungen. Denn weiterhin verheißt der Art. 1 Abs. 1 GG auch ausländischen Flüchtlingen: "Die Würde des Menschen ist unantastbar. Sie zu achten und zu schützen ist Verpflichtung aller staatlichen Gewalt." Der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zufolge darf demzufolge ein Mensch "keiner Behandlung ausgesetzt werden, die ihn zum bloßen Objekt degradiert und seine Subjektqualität prinzipiell in Frage stellt oder Ausdruck der Verachtung des Wertes ist, der dem Menschen kraft seines Personseins zukommt" (Seifert / Hömig 1991: 35). Angesichts der randständigen Lebenslage drängt sich die Frage auf, ob Asylsuchenden nicht genau dies widerfährt, ob sie also durch den dargestellten Verbund gesetzlicher Bestimmungen zum Objekt staatlichen Handelns herabgewürdigt werden. Wenngleich die sozialrechtlichen Restriktionen nach Auffassung von Günter Renner, Vorsitzender Richter am Hessischen Verwaltungsgerichtshof und Mitherausgeber eines renommierten Standardkommentars zum Ausländer- und Asylrecht, "jeweils für sich genommen und zeitlich begrenzt" die Menschenwürde nicht tangieren, merkte er doch schon im Jahre 1985 kritisch an: "Freilich dürfen die Einzelmaßnahmen nicht isoliert betrachtet, sondern sie müssen im Zusammenhang gesehen werden, wie sie sich gebündelt und geballt im Leben eines Asylbewerbers während des Anerkennungsverfahrens zu einer fast endlosen Kette von Frustrationen aneinanderreihen. Die immer noch zu lange Verfahrensdauer kann das unsichere Warten und das erzwungene Nichtstun im Sammellager unerträglich werden lassen" (Renner 1985 [a]: 26). Dieser Befund ist weiterhin gültig und verweist auf die latente Gefahr einer Verletzung des obersten Guts in der Werteordnung des Grundgesetzes: der Menschenwürde. Es muß davon ausgegangen werden, daß die verfassungsrechtlichen Fragen - gerade im Hinblick auf das Inkrafttreten des Asylbewerberleistungsgesetzes - nicht an Brisanz verloren haben (vgl. Teil III; 2.1.2). Ganz im Gegenteil: Offenkundiger könnte die "Subjektqualität" ausländischer Flüchtlinge kaum in Frage gestellt werden, als mit diesem seit dem 01. November 1993 angewendeten Gesetz. Neben der Abkehr vom Individualisierungsprinzip sowie der drastischen Absenkung des Leistungsniveaus unter das sozio-kulturelle Existenzminimum des Bundessozialhilfegesetzes ist in diesem Zusammenhang vor allem die Intention, die mit dem Gesetz verfolgt wird, von Interesse. Sie soll hier anhand der offiziellen Begründung des Entwurfes zum Asylbewerberleistungsgesetz (vgl. BT-Drucksache 12/4451 vom 02.03.1993 i.V.m. BT-Drucksache 12/5008 vom 24.05.1993) verdeutlicht und problematisiert werden.

Mit Verweis auf die Ergebnisse des sog. Asyl-"Kompromisses" vom 06. Dezember 1992, wonach "die Zuwanderung nach Deutschland begrenzt und gesteuert werden muß sowie der Mißbrauch des Asylrechts verhindert und der Schutz tatsächlich politisch Verfolgter gewährleistet werden müssen" (siehe Blanke 1993: 363), wird in der Begründung die eigentliche Zielsetzung des Asylbewerberleistungsgesetzes unverhohlen zum Ausdruck gebracht. Es heißt darin: "Die Leistungen für den Lebensunterhalt von Asylbewerbern werden nun außerhalb des Bundessozialhilfegesetzes geregelt. Dadurch können die Leistungen gegenüber der Sozialhilfe, die vom Individualisierungsgrundsatz ausgeht und ein existentiell gesichertes und sozial integriertes Leben der Leistungsberechtigten ´auf eigenen Füßen` in der Bundesrepublik Deutschland zum Ziel hat, vereinfacht und auf die Bedürfnisse eines hier in aller Regel nur kurzen, vorübergehenden Aufenthaltes abgestellt werden. Dadurch wird das Leistungsrecht wesentlich dem Ausländer- und Asylrecht angepaßt. Die drängenden Probleme, die mit der großen Zahl der Asylbewerber verbunden sind, erfordern aufeinander abgestimmte und an den gleichen Zielen ausgerichtete Lösungen" (BT-Drucksache 12/4451: 5; Hervorhebung durch den Verfasser). Ganz offenkundig wird demnach das Leistungsrecht für ausländerpolitische Zwecke instrumentalisiert und somit die dargestellte Abschreckungsdoktrin bundesdeutscher Flüchtlingspolitik sozialpolitisch flankiert. Die zitierte Bundestagsdrucksache läßt gewiß den Umkehrschluß zu, daß "ein existentiell gesichertes und sozial integriertes Leben der Leistungsberechtigten 'auf eigenen Füßen' in der Bundesrepublik Deutschland" explizit nicht gewollt ist; gerade auch deshalb, um potentiell einwanderungswillige AusländerInnen von einer Einreise in die Bundesrepublik Deutschland abzuhalten. Es ist also tatsächlich beabsichtigt, den Lebensstandard ausländischer Flüchtlinge im Bundesgebiet soweit herabzusetzen, daß sich andere - gar nicht auf dem Territorium der Bundesrepublik Deutschland befindliche - AusländerInnen in Anbetracht dieser elenden Umstände dazu entscheiden sollen, nicht ihre Heimatländer zu verlassen! Ganz davon abgesehen, daß sich hinter diesem Ziel die Unterstellung verbirgt, Asylsuchende würden ihrer Heimat in erster Linie der bundesdeutschen Sozialgesetzgebung wegen den Rücken kehren, erhärtet die Aufdeckung dieses politischen Kalküls den Verdacht, daß der sozialen Lebenslage von Asylsuchenden in der Bundesrepublik Deutschland erhebliche verfassungsrechtliche Bedenken begegnen. Zu offensichtlich tritt der Zynismus einer Politik zutage, die Menschen - bewußt und systematisch - aus Abschreckungsgründen randständigen Lebenslagen aussetzt. Die gesetzlich normierte Ausgrenzung und Entmündigung, die zumeist unter dem euphemistischen Schlagwort von der "Verminderung leistungsrechtlicher Anreize" firmiert, geht sogar soweit, daß einem Teil der ausländischen Flüchtlinge der Einkauf von Lebensmitteln unmöglich gemacht wird. Sie sehen sich zu EmpfängerInnen von Lebensmittelpaketen ("Freßpaketen") erniedrigt und somit ihrer Freiheit beraubt, selbstbestimmt über die Zusammenstellung bzw. Zubereitung ihrer Mahlzeiten zu entscheiden. Die absolute Priorität der Abschreckungsdoktrin wird durch die Tatsache unterstrichen, daß mit dem Sachleistungsprinzip des Asylbewerberleistungsgesetzes ein Versorgungsmodus etabliert wurde, der wegen des hohen logistischen Aufwands nicht selten zu erheblichen Mehrkosten führt. Die zusätzliche Kostenbelastung wird dabei bewußt ins Kalkül gezogen; nämlich in der langfristigen Erwartung von Kostensenkungen durch reduzierte Zugangszahlen. So macht das Sachleistungsprinzip in diesem Bereich - d. h. eine regelmäßig quantitativ und qualitativ unzulängliche sowie auf die Essensgewohnheiten der Menschen aus anderen Kulturkreisen nur wenig abgestimmte Versorgung mit Nahrungsmitteln (vgl. Pro Asyl e. V. 1994 [c]) - doch noch Sinn; zumindest wenn man der Logik der Abschreckung folgen möchte.

Darüber hinaus zielen diese Maßnahmen darauf ab, ausländische Flüchtlinge zur zügigen Rückkehr in ihre Heimatländer bzw. zur Weiterwanderung in andere Zufluchtsstaaten zu bewegen. Offensichtlich wird ein langfristiger Aufenthalt in der Bundesrepublik Deutschland erst gar nicht in Betracht gezogen. Dementsprechend hat die damalige Bundesministerin für Familie und Senioren, Hannelore Rönsch (CDU), während der Bundestagsdebatte zur Grundgesetzänderung in einer zynischen Verkehrung aller Werte den eklatanten Verstoß gegen die Menschenwürde zu legitimieren versucht: "Mit dem Asylbewerberleistungsgesetz haben wir", so Frau Rönsch am 26. Mai 1993, "eine angemessene und, wie ich glaube, auch eine gerechte Antwort gefunden. Sie unterscheidet sich in ihrem gedanklichen Ansatz wie in der Form ihrer Leistungsgewährung deutlich von der Sozialhilfe. Sozialhilfe ist - lassen Sie mich die Begründung aus dem Jahre 1961 zitieren - 'Ausfallbürge für die Fälle sozialer Notlage'. Sozialhilfe knüpft also grundsätzlich an einen vorher erreichten, den hiesigen gesellschaftlichen Verhältnissen entsprechenden Lebensstandard an. Ebenso eindeutig besteht das maßgebende Ziel der Sozialhilfe in der Eingliederung des Hilfeempfängers in die Gemeinschaft. -...- Das trifft jedoch nicht auf die Menschen zu, die aus ganz anderen Lebensverhältnissen kommen und die aus öffentlichen Mitteln versorgt werden, damit sie überhaupt und nur für eine kurze Zeit hier bleiben können. Lassen Sie es mich etwas grundsätzlicher sagen. Der Versuch, Menschen, die aus ganz anderen Lebensumständen kommen und in aller Regel in Kürze auch wieder dorthin zurückkehren werden, zu einer gesellschaftlichen Eingliederung hier zu motivieren, würde ihnen nur zum Nachteil gereichen. Denn nach der Rückkehr in ihre Heimat fiele ihnen eine Reintegration in ihr kulturelles und ihr soziales Umfeld sicher viel schwerer. Ich glaube, daß wir ihnen damit keinen Gefallen tun würden" (Plenarprotokoll 12/160: 13591).

Die Umsetzung der Abschreckungsdoktrin mittels sozialpolitischer Instrumente läßt sich vielfältig veranschaulichen. Zu nennen ist neben dem Asylbewerberleistungsgesetz vor allem auch die Verweigerung angemessener Wohnbedingungen für Asylsuchende in der Bundesrepublik Deutschland. So riet schon 1978 der Landkreisverband Bayern: "Die unerwünschte Integration Asylsuchender in die deutschen Lebensverhältnisse ist durch bewußt karge, lagermäßige Unterbringung zu verhindern. Sie muß als psychologische Schranke gegen den weiteren Zustrom Asylwilliger aufgebaut werden" (siehe Zepf [a] 1986: 73). Mittlerweile folgen selbst einzelne Gerichte unverblümt diesen geläufig gewordenen Argumentationsmustern. Zur Illustration sei abschließend nochmals aus dem Urteil des Hessischen Verwaltungsgerichtshof vom 19. Dezember 1994 zitiert (Hervorhebung durch den Verfasser). Dort heißt es über die Gemeinschaftsunterkünfte, in denen sich Flüchtlinge oftmals jahrelang aufhalten müssen: "Sie dienen nicht dem dauerhaften Wohnen, sondern sie sollen nur einen vorübergehenden Unterkunftsbedarf befriedigen. Zweck dieser gesetzlich vorgesehenen Form der Unterbringung ist es dabei unter anderem, den Asylbewerbern sowohl für ihre eigene Person als auch im Hinblick auf mögliche künftige Asylantragsteller vor Augen zu führen, daß mit dem Antrag auf Anerkennung als Asylberechtigter vor dessen unanfechtbarer Stattgabe kein Aufenthalt im Bundesgebiet zu erreichen ist, wie er nach allgemeinen Ausländerrecht eingeräumt wird. Deshalb müssen Asylbewerber die mit der Wohnsitznahme in Gemeinschaftsunterkünften typischerweise verbundenen Nachteile hinnehmen, wozu auch eine gewisse räumliche Beengtheit gehört" (Az.: 9 TG 2341/94); in diesem konkreten Fall: ein Wohn-/Schlafraum für den ganzen Familienverband (Mutter mit fünf Kindern im Alter von einem Jahr bis neun Jahren). Die Richter fühlten sich zudem bemüßigt, darauf hinzuweisen, "daß die prekäre Wohnungssituation in weiten Teilen des Bundesgebietes zur Zeit auch deutsche Staatsangehörige sowie Ausländer mit einem rechtlich gesicherten Aufenthaltsstatus teilweise zur dauerhaften Nutzung von Wohnraum und Unterkünften zwingt, die den Anforderungen an wünschenswerte Wohnverhältnisse häufig nicht entsprechen. Es darf im übrigen auch angenommen werden, daß die Lebensbedingungen, die den Antragstellern hier Anlaß zu ihrer Beanstandung geben, über dem Standard ihres Herkunftslandes bzw. solcher Staaten liegen, die ansonsten für sie als Aufenthalt vor der behaupteten asylrechtsbegründenden Verfolgung - auch räumlich näher liegend - in Betracht gekommen wären" (Az.: 9 TG 2341/94). -...- Ein Schuft, wer aus der Urteilsbegründung den Vorwurf des "Asylmißbrauchs" herausliest?

Dem sei pointiert entgegengehalten: In Anbetracht der beschriebenen Bedingungen ist in diesem Bereich eher der Politik ein eklatanter Mißbrauch des Sozialrechts für sachfremde Zwecke vorzuwerfen.

2.4 Die staatlichen Zielvorgaben für die Betreuung
ausländischer Flüchtlinge

Angesichts der drastischen Eingriffe seitens der Politik bei der Ausgestaltung der sozialen Lebenslage von Asylsuchenden in der Bundesrepublik Deutschland überrascht es kaum, daß sie auch durchgreifende Vorgaben für die Betreuung dieses Personenkreises macht. Darüber allgemeingültige Aussagen treffen zu wollen, fällt schwer, da die Ausformung der Betreuung Ländersache ist und sich deshalb mit der Zeit in den einzelnen Bundesländern (bis hin zu den einzelnen Kommunen) unterschiedliche Konzepte entwickelt haben. Es kann aber davon ausgegangen werden, daß zumindest hinsichtlich der grundlegenden Zielsetzung der Betreuungsmaßnahmen eine weitgehende Übereinstimmung besteht. Zur Verdeutlichung seien hier die hessischen Verhältnisse in diesem Bereich dargestellt und bewertet.

2.4.1 Die Empfehlungen der Hessischen Landesregierung

Der Hessische Sozialminister hat mit seinem Schreiben vom 30. März 1984 an den Hessischen Städtetag die Vorgaben für die Betreuung von Asylsuchenden auf die nachfolgenden Ziele beschränkt:

a) "Beratung und Hilfe in der besonderen Lebenssituation,

b) Unterrichtung über die Situation in der Bundesrepublik Deutschland,

c) Förderung der Rückkehrbereitschaft bei offensichtlich aussichtslosem Asylbegehren".

In der Antwort auf eine "Kleine Anfrage" von CDU-Abgeordneten wurde zudem vom Hessischen Sozialminister klargestellt, daß "eine Betreuung der Asylbewerber mit dem Ziel einer Integration in das gesellschaftliche Leben der Bundesrepublik Deutschland .. nicht beabsichtigt" ist. Die Beschränkung des Konzepts auf die eingangs genannten Ziele müsse aus folgenden Gründen erfolgen: "Da erfahrungsgemäß ein hoher Anteil der ausländischen Flüchtlinge nicht als Asylberechtigte anerkannt wird, können solche Integrationsmaßnahmen vor der Anerkennung auch nicht erfolgen. Neben der Ungewißheit über den Ausgang des Asylverfahrens sind die Gründe hierfür auch in der kurzen Verweildauer in der Gemeinschaftsunterkunft zu sehen. Die Integration von Asylbewerbern vor der Anerkennung als Asylberechtigte wird deshalb von der Landesregierung auch nicht gefördert. Dies entspricht auch der Praxis der anderen Bundesländer. Eine Förderung von Integrationsmaßnahmen hätte zudem einen den derzeitigen politischen Maßnahmen zur Verhinderung des sogenannten 'Asyltourismus' entgegenlaufenden zusätzlichen Sogeffekt. Hierbei ist auch die Tatsache zu berücksichtigen, daß nicht jeder Asylbewerber in der Absicht einreist, in der Bundesrepublik Deutschland auf Dauer zu bleiben. Dies gilt insbesondere für diejenigen, die als sogenannte 'Schein- und Wirtschaftsasylanten' das Asylrecht mißbrauchen, um einen sonst nicht erreichbaren Aufenthalt in der Bundesrepublik Deutschland zu erlangen" (Drucksache 9/5325 des Hessischen Landtags vom 22.09.1981). Ausgehend von diesem Argumentationsmuster wurden die o.g. Zielvorgaben entwickelt und durch entsprechende "Hinweise" für "Betreuungsmaßnahmen zugunsten von Asylsuchenden" weiter konkretisiert. Neben der Sicherung der allgemeinen Daseinsvorsorge, organisatorischen und informatorischen Unterstützungsleistungen soll die Betreuung folgende Tätigkeiten umfassen (leicht gekürzte Zusammenstellung in Anlehnung an o.g. Schreiben vom 30. März 1984):

a) Gewährung von Orientierungshilfen;

b) Überbrückung von Gegensätzen in der Beziehung zwischen der deutschen Bevölkerung und den Asylsuchenden;

c) Vermittlung von Diensten der Kirchen und den Verbänden der freien Wohlfahrtspflege sowie Behörden;

d) Bewältigung von Problemen bei der Durchführung der Gemeinschaftsverpflegung sowie bei der Ernährung und Pflege von Säuglingen bzw. Kleinkindern;

e) Organisation und Durchführung gemeinnütziger Arbeit nach den Bestimmungen des Bundessozialhilfegesetzes (§§ 19, 20 BSHG);

f) Beratung bei Ehe- und Partnerschaftsproblemen;

g) Beseitigung von Konfliktsituationen bei staatsanwaltlichen und polizeilichen Ermittlungen sowie ausländerbehördlichen Maßnahmen;

h) Beratung und Unterstützung von weiter- und rückwanderungswilligen Asylsuchenden;

i) Überwachung der durch die Inhaber der Gemeinschaftsunterkünfte vertraglich übernommenen Verpflichtungen.

2.4.2 Bewertung der "Betreuungsmaßnahmen
zugunsten von Asylbewerbern"

Das zu Beginn der 80-er Jahre in Anlehnung an die Ergebnisse einer Bund-Länder-Arbeitsgruppe entwickelte hessische Betreuungskonzept ist seitdem nicht überarbeitet worden, obgleich sich zwischenzeitlich erhebliche Veränderungen im Bereich des Asylrechts ergeben haben (u.a. die sukzessive Beschneidung der Rechtsmittel (-fristen), der seit 01. Juli 1992 vorgeschriebene Aufenthalt in den (Erst-) Aufnahmeeinrichtungen für bis zu drei Monate, die seit 01. Juli 1993 gültigen Bestimmungen des neuen Art. 16 a GG sowie das Inkrafttreten des Asylbewerberleistungsgesetzes mit dem 01.11.1993). Parallel dazu hat auch die wissenschaftliche Aufmerksamkeit, die man diesem Thema zukommen ließ, gerade in den letzten Jahren spürbar nachgelassen; und dies trotz - oder gerade wegen - der öffentlichen Diskussionen um die bundesdeutsche Praxis der Flüchtlingsaufnahme. Bis zum heutigen Tage steckt besagte Betreuungskonzeption den Rahmen für die Soziale Arbeit in staatlicher Trägerschaft ab und dient zudem als Grundlage für die Verhandlungen mit "freigemeinnützigen" Trägern, die Aufgaben im Bereich der sozialen Betreuung ausländischer Flüchtlinge übernehmen wollen (wie insbesondere die Wohlfahrtsverbände). Ohne die sozialen Hilfen, die von der Hessischen Landesregierung vorgesehen werden, im Detail bewerten zu wollen, soll hier zumindest die grundlegende Intention dieser Maßnahmen herausgestellt werden.

Für die o. g. Betreuungsziele ist maßgeblich, daß bis zur rechtskräftigen Anerkennung als Asylberechtigte/r auf einen vorübergehenden Aufenthalt abgestellt wird. Selbst in den Fällen, in denen die Wahrscheinlichkeit für ein dauerhaftes Bleiberecht zugenommen hat, sind staatlicherseits keinerlei Differenzierungen vorgesehen. Obgleich es einer Verleugnung der Realitäten gleichkommt, werden bei aussichtsreichen Asylverfahren und langjährigen Aufenthalten in der Bundesrepublik Deutschland weiterhin jegliche integrativen Maßnahmen verweigert und damit eine Haltung eingenommen, die enorme Folgekosten provoziert. Also greift auch hier die Abschreckungsdoktrin bundesdeutscher Flüchtlingspolitik, die einzig auf einen angeblich massenhaften "Mißbrauch des Asylrechts" rekurriert - falls die Inanspruchnahme von Rechtsgütern überhaupt mißbräuchlich geschehen kann. Angesichts des rigorosen Integrationsverbots drängt sich der Verdacht auf, daß im Blickpunkt der Betreuungskonzeption nicht etwa die schutzbedürftigen Flüchtlinge und ihre Nöte stehen, sondern in erster Linie die "Asylanten", die das Asylrecht "mißbrauchen" und die das Bundesgebiet wieder verlassen sollen. Das Konzept ist vorrangig auf die so Verunglimpften zugeschnitten, quasi ein Betreuungskonzept für "Scheinasylanten". Denn wo keine Integration vorgesehen ist, treten andere Ziele in den Vordergrund. So "soll u. a. versucht werden, den Asylbewerbern wichtige Informationen, aber darüber hinaus auch Kenntnisse und Fähigkeiten zu vermitteln, die ihnen im Falle einer Anerkennung für ihre spätere Integration nützlich sein können oder die ihnen im Falle der Rückkehr in ihr Heimatland bei der dortigen Reintegration oder bei der Weiterwanderung in ein Drittland helfen" (Drucksache 9/5325 des Hessischen Landtags vom 22.09.1981). Diesem Ansinnen, das auf den ersten Blick durchaus vernünftig klingt, muß aber im Hinblick auf die weiteren Ausführungen mit Skepsis begegnet werden. Denn explizit wird in der o. g. Drucksache nur angeregt, daß "im kulturellen Bereich .. beispielsweise durch die Pflege heimatlicher Bräuche (Volkstanz, Gesang usw.) für eine sinnvolle Aufenthaltsgestaltung gesorgt werden (kann), die gleichzeitig die Verbundenheit mit der Heimat erhält". Dagegen sind konkrete Qualifizierungsmaßnahmen, die eine entwicklungspolitische Perspektive eröffnen könnten, nicht vorgesehen. Aber nicht nur die Rückkehrbereitschaft soll erhalten bleiben, sie soll darüber hinaus auch gefördert werden. Zu diesem Zweck "sollen illusorisch überzogene Vorstellungen von beruflichen, wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Möglichkeiten in der Bundesrepublik Deutschland abgebaut werden, um hierdurch eine realistische Einschätzung der rechtlichen und gesellschaftlichen Situation und damit der Aufenthaltsperspektive zu ermöglichen" (siehe o. g. Schreiben vom 30. März 1984). Mittlerweile ist diese Zielvorgabe durch entsprechende Beratungsvorschriften flankiert worden. So schreibt § 11 AsylbLG verbindlich vor, daß "auf die Leistungen bestehender Rückführungs- und Weiterwanderungsprogramme, die Leistungsberechtigten gewährt werden können, hinzuweisen (ist); in geeigneten Fällen ist auf eine Inanspruchnahme solcher Programme hinzuwirken" (vgl. auch die identischen Bestimmungen des § 120 Abs. 4 BSHG). Vor diesem Hintergrund überrascht es kaum, daß im Katalog der Betreuungsmaßnahmen keine Verfahrensberatung und keine über allgemeine Hinweise hinausgehende Rechtsberatung vorgesehen ist. Auch eine Vermittlung von RechtsanwältInnen ist nicht beabsichtigt. Die Soziale Arbeit mit ausländischen Flüchtlingen soll sich nach dem Willen der Hessischen Landesregierung in erster Linie auf deren Betreuung beschränken, wie schon die Überschrift verrät. Eingehendere Beratungstätigkeiten werden offensichtlich eher als Störfaktor angesehen. Entsprechend ist auch der Betreuungsschlüssel vom Hessischen Ministerium für Jugend, Familie und Gesundheit bemessen worden. Demnach muß sich eine soziale Fachkraft um bis zu hundert ausländische Flüchtlinge kümmern (vgl. Erlaß des HMJFG vom 27. September 1994). Ob angesichts dieser Vorgaben noch von einer Betreuung zugunsten von Asylsuchenden gesprochen werden kann, muß bezweifelt werden.

2.5 Die finanzielle Rahmenbedingungen für die Unterbringung,
Versorgung und Betreuung ausländischer Flüchtlinge

In Zeiten der Krise der öffentlichen Haushalte erlangen erfahrungsgemäß Aspekte der Mittelverteilung eine herausragende Bedeutung; gerade auch innerhalb des sozialen Sektors. Erinnert sei nur an das geflügelte Wort vom "Um- bzw. Abbau des Sozialstaates". Angesichts der Tatsache, daß die Aufnahme ausländischer Flüchtlinge bei einer Mehrheit der bundesrepublikanischen Bevölkerung auf erhebliche Vorbehalte stößt, geraten insbesondere die Aufwendungen für die Unterbringung, Versorgung und Betreuung dieses Personenkreises sehr schnell in den Blickpunkt von Kostendämpfungsmaßnahmen. Die ständigen Diskussionen um eine Verschärfung des Asylbewerberleistungsgesetzes sind dafür nur ein Indiz. So hat der Bund mittlerweile die Förderung für überregionale Aufgaben in einem solchen Umfang reduziert, daß voraussichtlich die Hälfte der psychosozialen Dienste für Folteropfer und andere spezialisierte Beratungsstellen der Wohlfahrtsverbände in naher Zukunft geschlossen werden müssen. Aber auch auf Landesebene sind unter den Stichworten der "Deregulierung" und "Budgetierung" ganz ähnliche Tendenzen beobachtbar. In diesem Zusammenhang seien hier die Sparpläne der rot-grünen Landesregierung in Hessen beispielhaft dargestellt und in ihren zu erwartenden Auswirkungen bewertet.

2.5.1 Die Änderung des Landesaufnahmegesetzes in Hessen

Charakteristisch für das bundesdeutsche Asylverfahrensrecht ist die politisch brisante Trennung von Bundes- und Länderzuständigkeiten. Während der Bund das Anerkennungsverfahren durchführt, gleichsam das Asyl gewährt, fällt die kostenträchtige Aufnahme ausländischer Flüchtlinge in den Zuständigkeitsbereich der einzelnen Bundesländer und ihrer Gebietskörperschaften. Für das Bundesland Hessen ist deren Ausgestaltung im "Gesetz über die Aufnahme ausländischer Flüchtlinge" geregelt. Neben der Verankerung einer Aufnahmepflicht der Landkreise und Gemeinden, neben der Bestimmung von Aufsichts-, Zuständigkeits- und Zuweisungsfragen, sieht das sog. "Landesaufnahmegesetz" (LAG) eine Kostenerstattungsregelung für die Aufnahme ausländischer Flüchtlinge vor. Demnach hat das Land bisher den Landkreisen und Gemeinden mit Ausnahme der Verwaltungskosten die "notwendigen Aufwendungen", die ihnen durch die Aufnahme entstehen, in voller Höhe erstattet, d. h. die anfallenden Kosten für die Bereiche 'Unterbringung' (i.d.R. in Gemeinschaftsunterkünften), 'Versorgung' sowie 'soziale Betreuung'. In Zukunft soll sich diese Praxis nach dem Willen der rot-grünen Landesregierung ändern.

Mit Kabinettsbeschluß vom 23. Januar 1996 hat die Landesregierung dem Hessischen Landtag einen Gesetzentwurf zur Änderung des Landesaufnahmegesetzes (vgl. Drucksache 14/1164) zur Beschlußlage vorgelegt. Er ist mittlerweile - mit geringfügigen zeitlichen Korrekturen - verabschiedet worden und sieht gegenüber der bisherigen Gesetzeslage folgende Änderungen vor:

a) Pauschalierte Kostenerstattung bei der Aufnahme von ausländischen Flüchtlingen nach dem Landesaufnahmegesetz, wobei ab dem Jahre 2000 feste Beträge zwischen 726 DM und 1.026 DM je Einzelperson und Monat vorgesehen sind (mit Ausnahme der Gruppe der unbegleiteten minderjährigen Flüchtlinge). Bis dahin kommt ab dem 01. Juli 1997 eine Übergangsregelung mit pauschalierten Erstattungsbeträgen zur Anwendung, die eine schrittweise Anpassung an die endgültigen Werte gewährleisten soll.

b) Sonderregelung im Krankheitsfall, wonach Kosten für die gesundheitliche Betreuung und Versorgung von Flüchtlingen, die den Betrag von 20.000 DM pro Person und Kalenderjahr übersteigen, weiterhin erstattungsfähig sind.

c) Wegfall der Kostenerstattung für Asylberechtigte bis zum 01.07.1997, indem dieser Personenkreis aus dem Anwendungsbereich des Landesaufnahmegesetzes ausgeschlossen wird.

d) Verabschiedung einer Rechtsverordnung der Landesregierung über Mindeststandards bei der Unterbringung in Gemeinschaftsunterkünften, die sich an dem entsprechenden Erlaß des HMUEJFG vom 12. Juli 1995 orientiert (vgl. Teil II; 2.3.1.2).

Der Gesetzentwurf der Hessischen Landesregierung zielt in erster Linie auf eine Entlastung der angespannten Haushaltslage ab. Die erwarteten Einsparungen im Landeshaushalt von ca. 60 Millionen DM im Jahre 1996, bis hin zu ca. 146,6 Millionen DM ab dem Jahre 2000 werden im Umkehrschluß die Landkreise und Gemeinden entsprechend belasten, die sich ihrerseits in großen finanziellen Nöten befinden. Bei einem angenommenen Sparvolumen von ca. 169 Millionen DM im gesamten Landeshaushalt des Jahres 1996 soll hier eine bemerkenswerte Schwerpunktsetzung zu Lasten ausländischer Flüchtlinge vorgenommen werden. Dies ist um so gravierender, als schon im Jahre 1994 Einsparungen in diesem Bereich vorgenommen wurden: einerseits durch eine weitere sog. "Deckelung" der erstattungsfähigen Kostensätze bei der kommunalen Unterbringung (vgl. Erlaß des HMJFG vom 21. Februar 1994) und andererseits durch den Wegfall der Kostenerstattung für Personen, deren Asylantrag rechtskräftig abgelehnt oder zurückgenommen worden ist, sowie durch eine Kürzung der erstattungsfähigen Beträge für Orientierungshilfekurse (vgl. Erlaß des HMJFG vom 27. September 1994).

2.5.2 Zu erwartende Konsequenzen der Gesetzesänderung

Bei der Änderung des Landesaufnahmegesetzes handelt es sich um eine reine Maßnahme zur Kostendämpfung, die vorrangig über eine rigide "Budgetierung" der Haushaltsmittel erreicht werden soll. Differenziert nach den regionalen Gegebenheiten (im Hinblick auf Miethöhe und Baulandpreise) bekommen die Landkreise und Gemeinden pro Person und Monat nur noch feste Beträge für die Unterbringung, Versorgung sowie soziale Betreuung ausländischer Flüchtlinge erstattet. Den Gebietskörperschaften bleibt es sodann weitestgehend überlassen, wie sie mit den veranschlagten Aufwendungen zu wirtschaften gedenken. Neben der Vereinfachung des Abrechnungsverfahrens soll "durch die dezentrale Ressourcenverantwortung .. auf der kommunalen Ebene das Eigeninteresse an Einsparungen gestärkt werden", so die Hessische Landesregierung in ihrer Presseinformation vom 23.01.1996. Ein hoher Beamter im Hessischen Ministerium für Umwelt, Energie, Jugend, Familie und Gesundheit hat dies ironisierend einen Beitrag zur "kommunalen Selbstverwirklichung" genannt. Demnach soll sich beispielsweise der Landkreis Fulda ab dem Jahre 1998 mit einer monatlichen Pauschale von 726 DM pro Flüchtling "selbstverwirklichen", in dem er davon die Ausgaben für die Unterbringung (d.h. die gesamten Kosten für Investitionen und Betrieb der Unterkünfte), die Versorgung (d.h. mit Ausnahme hoher Krankheitskosten alle Leistungen nach AsylbLG bzw. BSHG), die soziale Betreuung (d.h. die Personal- und Sachkosten für SozialarbeiterInnen/ SozialpädagogInnen, Orientierungshilfekurse, Kindergartenbeiträge etc.) und andere Kosten (d.h. Kosten der Paßbeschaffung im Falle der Bedürftigkeit, Aufwendungen für Rückführungs- und Weiterwanderungsprogramme) zu bestreiten versucht. Trotz der erkennbar engen Bemessung der erstattungsfähigen Pauschalbeträge verspricht die Landesregierung in Wiesbaden: "Der Übergang auf das Pauschalerstattungssystem kann für die Kommunen kostenneutral erfolgen oder sogar gewinnbringend sein, wenn sie ihre Gestaltungsmöglichkeiten hinsichtlich der Unterbringungskosten ausschöpfen" (Presseinformation der Hessischen Landesregierung vom 23.01.1996). Schon die Formulierung macht deutlich, daß mit dem neuen System Überlegungen eine absolute Priorität erlangen, die auf eine Reduzierung des Kostenfaktors "Aufnahme ausländischer Flüchtlinge" abzielen. Fragen nach dem tatsächlich notwendigen Bedarf dieser Personengruppe verlieren demgegenüber an Bedeutung. Angesichts der momentanen Haushaltslage werden die Kommunen nicht umhinkönnen, die durch den Wegfall der Kostenerstattung für Asylberechtigte ab 01. Juli 1997 neu entstehenden Auslagen von jeweils ca. 63 Millionen DM pro Jahr an anderer Stelle einzusparen. Die Landkreise und Gemeinden werden bestrebt sein, mit den tatsächlichen Kosten für die im Landesaufnahmegesetz aufgeführten Personengruppen (insbesondere die Asylsuchenden) noch unter den Erstattungsbeträgen des Landes zu liegen, um mit den so verbuchten Gewinnen die Defizite in Grenzen zu halten, die durch den Wegfall der Kostenerstattung für Asylberechtigte entstanden sind. Im Ergebnis wird es zu einer fatalen Verquickung der beiden Hauptelemente der Gesetzesnovellierung (das Pauschalerstattungssystem und den Ausschluß der Asylberechtigten aus dem LAG) kommen, die im Endeffekt auf eine Verrechnung der Auslagen zu Lasten der Gruppe der Asylsuchenden hinauslaufen wird. Absehbar sind in der Folge eine weitere Verschärfung der Unterbringungssituation, eine restriktivere Auslegung von Leistungsgesetzen durch die Sozialbehörden (insbesondere bei den §§ 4, 6 AsylbLG) sowie ein Abbau von Betreuungsmaßnahmen. In der Praxis wird eine solche Entwicklung kaum zu verhindern sein. Denn einerseits ist die Rechtsverordnung vom 05. November 1996 über Mindeststandards bei der Unterbringung in Gemeinschaftsunterkünften, die einzig die "wachsweichen" Formulierungen und unzulänglichen Bestimmungen des HMUEJFG-Erlasses vom 12. Juli 1995 übernimmt, keinesfalls geeignet, einer Verschlechterung der Unterbringungsqualität vorzubeugen. Und andererseits beraubt sich die Hessische Landesregierung mit der Aufgabe des unbestimmten Rechtsbegriffs der "notwendigen Aufwendungen" im Landesaufnahmegesetz der Möglichkeit, zumindest mittelbar - qua Definition - auf die soziale Betreuung von Asylsuchenden Einfluß zu nehmen. Deren Ausgestaltung liegt nun einzig in der Verantwortung der Kommunen. In Anbetracht der momentanen Sparzwänge steht zu befürchten, daß hier weitere Einschnitte erfolgen werden: beispielsweise eine Verschlechterung des Betreuungsschlüssels, die Schließung von spezialisierten Beratungseinrichtungen oder auch die Einstellung von Orientierungshilfekursen. Die Arbeitsgemeinschaft der Ausländerbeiräte in Hessen, die Wohlfahrtsverbände sowie Flüchtlingsorganisationen gehen deshalb davon aus, daß sich in Zukunft die bekanntermaßen prekäre Lebenslage ausländischer Flüchtlinge noch weiter verschärfen wird.

3 Das Strukturelement "Organisation/Institution"

Die berufsmäßig ausgeübte Soziale Arbeit - und um sie soll es in erster Linie gehen - findet regelmäßig in Institutionen statt. So verhält es sich auch im untersuchten Arbeitsfeld. Der Erwerbscharakter Sozialer Arbeit bringt es nun einmal mit sich, daß soziale Fachkräfte - als Angestellte bzw. BeamtInnen - zu Mitgliedern spezifischer Agenturen der Sozialadministration werden: eine Tatsache, die obgleich scheinbar banal, den Typus Sozialer Arbeit nachhaltig prägt. Denn es ist davon auszugehen, daß die für den Bereich der Sozialen Arbeit konstitutiven Unterstützungs- und Interventionssysteme, die sich im Verlauf der geschichtlichen Entwicklung der bundesrepublikanischen Sozialgesetzgebung herausgebildet haben, eine bestimmte gesellschaftliche Funktion wahrnehmen (d. h. auch Anleihen aus der Zeit der Armenpflege nehmen). Die Definition von Aufgaben, Zielen und Methoden der Sozialen Arbeit wird davon erheblich beeinflußt. Obgleich die Arbeitsfelder und die zugrundeliegenden gesetzlichen Rahmenbedingungen oftmals identisch sind, kann die Gewährung sozialer Dienstleistungen - abhängig vom jeweiligen Selbstverständnis der Institution - aber durchaus unterschiedlich erfolgen. Zudem sind die einzelnen Sozialadministrationen in einer charakteristischen Art und Weise aufgebaut. Je nach Organisationsmodell (z. B. zentrale oder dezentrale Organisationseinheiten; (Nicht-) Trennung von Außen- und Innendienst; Unterschiede bzgl. Arbeitsteilung, Personalzusammensetzung oder hierarchischer Strukturen) erfährt die Hilfeerbringung dadurch eine zusätzliche Vorstrukturierung. Der so angedeutete institutionell-organisatorische Kontext der Sozialen Arbeit soll an dieser Stelle hervorgehoben werden, um im weiteren Verlauf der Arbeit die daraus resultierenden Interessenskonflikte erfassen und die Handlungsspielräume der Flüchtlingssozialarbeit einschätzen zu können.

Trotz der Heterogenität der Sozialen Dienste im Bereich der Flüchtlingssozialarbeit erscheint es zulässig, in diesem Zusammenhang einige wesentliche Differenzierungen vorzunehmen. Einerseits sei auf die unterschiedlichen Bedingungen für die Soziale Arbeit in den (Erst-) Aufnahmeeinrichtungen bzw. in den Kommunen (vgl. Teil II; 3.1), andererseits auf die divergierenden konzeptionellen Schwerpunkte der Sozialen Arbeit in öffentlicher bzw. in nicht-öffentlicher Trägerschaft (vgl. Teil II; 3.2) hingewiesen. Diese als grundlegend erachteten Unterscheidungen sollen im folgenden näher ausgeführt werden, obgleich - gerade im Hinblick auf die Handlungsspielräume der Sozialen Arbeit - strenggenommen ein Blick auf die je einzelne Institution notwendig wäre. Die getroffene Differenzierung kann daher nur ein grobes Raster sein, das eine bessere Orientierung im untersuchten Arbeitsfeld ermöglicht.

Im Rahmen dieser Analyse unterbleibt demnach eine genauere Betrachtung von Einrichtungen mit "speziellen" Aufgaben, wie beispielsweise die Abschiebungshaftanstalten / Justizvollzugsanstalten, die exterritoriale Inhaftierung für die Dauer des Flughafenverfahrens, psychosoziale Dienste für Folteropfer oder auch Heime für unbegleitete minderjährige Flüchtlinge. Diese Einschränkung ist aufgrund der je spezifischen Rahmenbedingungen für die Soziale Arbeit in diesen Institutionen (StVollzG, KJHG, Foltererlebnisse etc.) erforderlich.