Zum Geleit

Die Probleme der unter uns lebenden Asylbewerber, Flüchtlinge und Menschen ohne deutschen Paß sind in den letzten Wochen wieder verstärkt in die öffentliche Diskussion geraten. Eine erneute Verschärfung des Asylbewerberleistungsgesetzes steht im Bundestag zur Entscheidung an. Sollte sie in der vorliegenden Fassung beschlossen werden, schränkt dies für eine große Zahl von Menschen nicht nur die Hilfe zum Lebensunterhalt, sondern auch die Hilfe bei Krankheit massiv ein.

In dieser Situation ist es wichtig, die rechtlichen Bestimmungen zur medizinischen Versorgung der Asylsuchenden und Flüchtlinge und die Verwaltungspraxis der Behörden bei der Bewilligung oder Ablehnung der Kostenübernahme für bestimmte medizinische Leistungen genau zu kennen. Der hier vorliegenden Broschüre, die der Flüchtlingsrat Berlin zusammen mit der Ärztekammer Berlin und Pro Asyl herausgibt, kommt das Verdienst zu, alle diese Fragen in einer sachlichen und an praktischen Beispielen orientierten Form darzustellen. Für Ärztinnen und Ärzte sind Handlungsalternativen sichtbar. Außerdem werden die Arbeit der unterschiedlichen Projekte und Angebote im Bereich der medizinischen Versorgung vorgestellt. Die Handreichung leistet einen wichtigen Beitrag, alltägliche Situationen im Umgang mit Flüchtlingen richtig einzuschätzen und nicht nur ethisch korrekt, sondern auch möglichst effektiv zugunsten der betroffenen Patienten handeln zu können. Gleichzeitig schafft dieses "Lehrbuch der Flüchtlingsmedizin" den kritischen Blick für menschenunwürdige Verhältnisse in unserem Land, die wir nicht tatenlos hinnehmen dürfen. Dafür bin ich den Autoren besonders dankbar. "Gefesselte Medizin" dokumentiert, daß in Berlin Ärztinnen und Ärzte und viele couragierte Menschen für humane Grundwerte einstehen und das soziale Gewissen der Medizin verteidigen. Dies macht Hoffnung für zukünftig bessere Verhältnisse trotz der gegenwärtigen Not und Unterdrückung.

Dr. med. Ellis Huber

Präsident der Ärztekammer Berlin

Einleitung

Weniges wird in unserer Gesellschaft kontroverser diskutiert als Migration, deren Ursachen und Folgen. Ob Flucht aus politischer, religiöser oder ethnischer Verfolgung geschieht, aus geschlechtsspezifischen Gründen, sexueller Orientierung oder als Folge zerstörter finanzieller oder ökologischer Lebensgrundlagen - stets sind es Ereignisse, die Menschen in ihrer Existenz bedrohen. Wenn die geflüchteten Menschen aber erst einmal bei uns sind - mit oder ohne staatlich sanktioniertem Aufenthaltsstatus - ist unsere Gesellschaft in der Pflicht, ihnen existentielle Hilfe und Rechte zu gewähren. Sonst würden wir uns dem Vorwurf aussetzen, Werte zu opfern, die unsere Gesellschaft in besonderer Weise geprägt haben.

Diesen Werten kann ein christliches, humanistisches oder sozialistisches Verständnis zugrundeliegen; gemeinsam ist ihnen das Prinzip der Solidarität, des Füreinander, der Option für die - aus welchen Gründen auch immer - migrierten Menschen.

Geben wir dies auf, droht uns die Barbarei. Es gibt viele Anzeichen dafür, daß sich unsere Gesellschaft heute in diese Richtung bewegt. Wir sollten hierüber nicht klagen, sondern all' unsere Energie aufbieten, um dagegenzuhalten.

Flüchtlingen, Asylsuchenden und Migranten werden immer mehr lebensbestimmende Rechte vorenthalten - ob bei uns oder in anderen europäischen Ländern, während viele außereuropäische Staaten weit größeren Belastungen durch Migrationsbewegungen ausgesetzt sind als wir. Trotz allem soll unser Augenmerk aber unserem Land, unserer Stadt, gelten.

Seit 1982 hat der Flüchtlingsrat Berlin die Entwicklung der medizinischen Versorgung dieser Personen in Berlin aufmerksam registriert. Durch seine Interventionen konnten Teilaspekte dieser Entwicklung entschärft werden.

Mit dieser Broschüre, die die Arbeitsgruppe Medizin und Soziales des Flüchtlingsrates - in Kooperation mit der Ärztekammer Berlin und der bundesweiten Arbeitsgemeinschaft für Flüchtlinge Pro Asyl und der Stiftung Umverteilen - erarbeitet hat, soll eine Situationsbeschreibung der gegenwärtigen Verhältnisse vorgenommen werden. Die Verantwortung für die Wertungen, die unverzichtbar waren, liegt bei den einzelnen Autoren. Die "Thesen" und "Ausblicke" am Ende der Handreichung sind Ergebnisse der Diskussionsprozesse innerhalb des Flüchtlingsrates, zu dessen Arbeitskreis Medizin auch die Mehrzahl der Autorinnen und Autoren gehört.

Abgesehen von den wenigen berlinspezifischen Passagen könnten die einzelnen Beiträge auch bundesweit für die im Medizinbereich Tätigen Anregungen für ihr Wirken zugunsten migrierter Patienten vermitteln. Wenn damit auch Impulse, zumindest auf lokalpolitischer Ebene, gegeben würden, um die Lebensbedingungen der Schutzsuchenden zu verbessern, käme dies dem Ziel der Autorinnen und Autoren noch näher.

Sie hoffen, daß auch im medizinischen Bereich zunehmend kritisch nachgefragt, Stellung bezogen und für die Lebensrechte von Migranten agiert wird.

Dafür ist es höchste Zeit!

Dem Folgenden möchte ich ein Zitat Kurt Tucholskys voranschicken, das heute nicht weniger zutreffend ist als in der Zeit, in der es geschrieben wurde (1932):

Es ist ein Charakteristikum des Maschinenzeitalters, daß die meisten Menschen glauben, etwas Gutes geleistet zu haben, wenn sie etwas geleistet haben. Sind die Regeln erfüllt, so sind alle befriedigt.

Der Arzt hat operiert; der Richter hat termingemäß ein Urteil gefällt; der Beamte hat das Gesuch geprüft - sie haben das Reglementmäßige getan. Was dabei herauskommt, ist ihnen völlig gleichgültig.

"Das ist nicht mehr meine Sache...”

Da keiner die Gesamtwirkung der kleinen Teilarbeiten übersieht

und sie auch nicht übersehen will, so bleibt die Gesamtwirkung

nur auf einem haften: auf dem Erleidenden.

Die anderen haben ihre Pflicht getan.

Eberhard Vorbrodt

Allen, die für das Zustandekommen der Broschüre einen Beitrag geleistet haben, sei herzlich gedankt.

Die Autorinnen und Autoren der einzelnen Beiträge zeichnen mit ihren Namenkürzeln; dazu notwendige Erörterungen finden Sie am Ende der Handreichung.

In den folgenden Ausführungen werden, trotz besserer Einsicht und der Gefahr, damit Kontroversen auszulösen, die Personen einfachheitshalber nur in maskuliner Form benannt.

2. Medizinische Versorgung von Asylbewerbern und Flüchtlingen

2.1 Gesetzliche Grundlagen ->

(1)um Die rechtlichen Ansprüche auf medizinische Versorgung von Asylbewerbern, Flüchtlingen und Ausländern ohne Aufenthaltsrecht richten sich nach unterschiedlichen gesetzlichen Vorschriften. Entscheidend sind zunächst die Bestimmungen des Ausländer- (AuslG) und des Asylverfahrensgesetzes (AsylVfG), aus denen sich der Aufenthaltsstatus eines Ausländers ergibt.

Von diesem Status hängt ab, welche sozialrechtlichen Bestimmungen gelten. Diese werden daher erst im Anschluß unter (2.2.) behandelt.

2.1.1 Aufenthaltsrechtliche Bestimmungen

2.1.1.1 Asylbewerber

(2) Menschen, die in Deutschland aufgrund von politischer Verfolgung in ihrem Herkunftsland einen Asylantrag stellen, fallen unter Artikel 16a des Grundgesetzes.

Die lapidare Formulierung "Politisch Verfolgte genießen Asylrecht” wurde durch die Reform von 1993 allerdings fast bis zur Unkenntlichkeit entstellt:

(3) Alle Nachbarstaaten Deutschlands gelten jetzt als sichere Drittstaaten: Wer nachweislich über einen von diesen nach Deutschland einreist, hat hier keinen Anspruch mehr auf die Durchführung eines Asylverfahrens1 .

(4) Wer aus einem "sicheren Herkunftsstaat”2  kommt, dessen Antrag wird als offensichtlich unbegründet abgelehnt. Über Flughäfen einreisende Flüchtlinge werden im sogenannten Flughafenverfahren zunächst an der Einreise gehindert, bis über ihr Asylbegehren im Eilverfahren entschieden ist.3 

(5) Fazit: Nur illegal eingereiste, die sich in die Hände von Schleppern begeben haben, haben überhaupt eine Chance auf ein reguläres Asylverfahren. Ihnen haftet selbst bereits der Ruch des Kriminellen an, z.B. wenn sie von der Polizei ergriffen werden, bevor sie einen Asylantrag stellen konnten.

Dennoch gelingt es immer noch zwischen 8.000 bis 10.000 Menschen im Monat, nach Deutschland zu kommen und einen Asylantrag zu stellen.

(6) Das Asylverfahren wird vom Bundesamt für die Anerkennung ausländischer Flüchtlinge (BAFL) durchgeführt, das in jeder Region eine Zweigstelle hat und auch Sammelunterkünfte bereithält, in denen die Flüchtlinge während ihres Verfahrens - zumindest in den ersten drei Monaten - wohnen müssen.4 

In Berlin befindet sich die Zentrale Aufnahmestelle für Asylbewerber (ZAA) in Spandau, Streitstraße 5.

(7) Wird ein Asylantrag abgelehnt, gibt es die Möglichkeit für eine Klage beim Verwaltungsgericht. Der Betroffene bleibt für die ganze Zeit Asylbewerber und erhält von der Ausländerbehörde eine Aufenthaltsgestattung, die alle sechs Monate verlängert wird.

Ein Asylverfahren kann sich - trotz der Beschleunigung der Bearbeitung seit 1993 - auch heute noch über mehrere Jahre hinziehen.

2.1.1.2 Asylberechtigte; Aufenthaltsbefugnis

(8) Wenn ein Flüchtling als Asylberechtigter nach Art. 16 des Grundgesetzes anerkannt wird, erhält er eine Aufenthaltserlaubnis5  und genießt damit dieselben Rechte wie die in Deutschland lebenden ausländischen Arbeitnehmer und ihre Familien.

(9) Einem Asylbewerber kann auch unter Anwendung der Genfer Flüchtlingskonvention6 Abschiebeschutz gewährt werden. In diesem Fall erhält er eine zunächst auf zwei Jahre befristete Aufenthaltsbefugnis7, die allerdings weniger Rechte gewährt.

In beiden Fällen ist er vor Ausweisung und Abschiebung relativ sicher.

(10) Eine Aufenthaltsbefugnis (mit einer Laufzeit von mindestens einem Jahr) kann auch aus dringenden humanitären Gründen wie z.B. wegen einer schweren, im Herkunftsland nicht behandelbaren Krankheit erteilt werden, oder wenn ein Flüchtling über zwei Jahre ununterbrochen Inhaber einer Duldung war (vgl. 2.1.1.3), oder wenn ihm im Rahmen einer sogenannten Altfallregelung nach einem langjährigem Aufenthalt die oberste Landesbehörde ein dauerhaftes Aufenthaltsrecht gewährt.8 

2.1.1.3 Bürgerkriegsflüchtlinge und andere
Flüchtlinge mit Duldung

(11) Als im Jahr 1992 viele Flüchtlinge aus dem ehemaligen Jugoslawien nach Deutschland kamen, beschlossen die Innenminister der Länder, für diese Gruppe einen vorübergehenden Aufenthaltsstatus zu ermöglichen, um ihnen den Weg ins Asylverfahren zu ersparen.

Die nach dem Ausländergesetz mögliche Erteilung einer Aufenthaltsbefugnis wurde aber nur in den seltensten Fällen gewährt, vorherrschend blieb die Vergabe von Duldungen, die in der Regel alle sechs Monate verlängert wurden.

(12) Eine Duldung9  erhalten auch Asylbewerber, deren Asylantrag abgelehnt wurde, die aber aus rechtlichen oder tatsächlichen Gründen nicht abgeschoben werden können. Zu den rechtlichen Gründen10 gehören die konkrete Gefahr von Folter, unmenschlicher Behandlung im Widerspruch zur europäischen Menschenrechtskonvention und Gefahren für Leib und Leben, die zum Beispiel auch dann gegeben sind, wenn die medizinische Versorgung im Herkunftsland nicht sichergestellt ist. Zu den tatsächlichen Gründen für die Erteilung der Duldung gehört, daß eine Abschiebung praktisch nicht durchführbar ist, z.B. bei Reiseunfähigkeit oder bei einer Verweigerung der Einreise durch das Herkunftsland, oder bei fehlendem Paß.

Faktisch bedeutet jedoch die Duldung nur die vorübergehende Aussetzung der Abschiebung.

2.1.1.4 "Vollziehbar Ausreisepflichtige"

(13) Neben den genannten drei Aufenthaltstiteln: Aufenthaltsgestattung, Aufenthaltsbefugnis bzw. Aufenthaltserlaubnis und Duldung, die vom Ausländergesetz klar geregelt sind, gibt es keinen legalen Aufenthaltsstatus für Flüchtlinge.

Wer sich dennoch in Deutschland aufhält, gilt als "vollziehbar ausreisepflichtig" und kann jederzeit in Abschiebungshaft genommen oder direkt abgeschoben werden.

(14) Dennoch leben in Berlin immer noch Tausende Menschen, denen die Polizei nach Ablauf ihrer Duldung nur noch eine sogenannte "Melde-” oder "Grenzübertrittsbescheinigung” (GRÜB) ausstellt.

In diesen Papieren wird die Identität des Betroffenen bescheinigt und bestätigt, daß er zu einem bestimmten Termin entweder wieder bei der Ausländerbehörde vorsprechen oder aus Deutschland ausreisen müsse. Auch wenn z.B. der Ausreisetermin längst verstrichen ist, gilt die Grenzübertrittsbescheinigung quasi als Aufenthaltstitel.

(15) Das Bundesverwaltungsgericht hat in einem Urteil vom 25.9.1997 klargestellt, daß solche Verfahren nicht rechtmäßig sind: Entweder die Abschiebung ist möglich und kann daher auch durchgeführt werden, oder sie ist es nicht: dann ist umgehend eine Duldung zu erteilen.

(16) Die Berliner Ausländerbehörde verfährt in der Erteilung von Duldungen mittlerweile entsprechend.

(17) Gleichzeitig startete das Land Berlin eine Bundesratsinitiative, um das Ausländergesetz entsprechend zu ändern, damit die jahrelang von den Behördern praktizierte, nunmehr für rechtswidrig erklärte, Praxis dennoch fortgeführt werden kann - nun auf einer neuen gesetzlichen Grundlage.

2.1.1.5 Aufenthalt mit räumlicher Beschränkung

(18) Aufenthaltsgestattungen für Asylbewerber und Duldungen werden nur für einen bestimmten Verwaltungsbezirk ausgestellt, in dem sie gültig sind.11 Die Inhaber unterliegen damit einer Aufenthaltsbeschränkung. Nur mit behördlicher Genehmigung dürfen sie in andere Gebiete reisen. Wenn Sie sich dennoch außerhalb des betreffenden Gebietes aufhalten, können Sie festgenommen und dorthin zurückgebracht werden, wo ihr einzig legaler Aufenthaltsort ist.

(19) Sie haben wegen dieser Ordnungswidrigkeit ein Bußgeldverfahren und im Wiederholungsfall ein Strafverfahren zu erwarten. Diese finden auch Eingang in die Kriminalitätsstatistik und tragen zur allgemeinen Kriminalisierung der Ausländer bei.

(20) Der Sinn der Aufenthaltsbeschränkung liegt im Verteilungsverfahren der Asylbewerber begründet. Danach ist jedes Bundesland nur verpflichtet, eine bestimmte Quote aller Asylbewerber aufzunehmen. Wird diese überschritten, werden die Bewerber gleich nach der Antragsstellung in ein anderes Bundesland verteilt. Dies gilt insbesondere für Berlin, wo immer viel mehr Menschen Asyl beantragten, als nach der Quote (2,2%) aufgenommen werden mußten.

(21) Das System der räumlichen Beschränkung erlangte traurige Berühmtheit, als Opfer von Brandanschlägen und rechtsextremen Übergriffen auf Wohnheime von Asylbewerbern in anderen Regionen der Bundesrepublik Schutz suchten, aber in die gefährdeten Gebiete zurückkehren mußten, weil nur dort ihr Aufenthalt "legal" war.

2.1.1.6 Ausländer ohne Aufenthaltsrecht

(22) Es gibt auch in Berlin eine wachsende Zahl von Ausländern, die aus den unterschiedlichsten Gründen überhaupt keinen Aufenthaltsstatus, auch keinen der behördlich bescheinigten Illegalität, mehr haben: Asylbewerber und Geduldete, die sich nach Ablauf ihres Aufenthalts der Abschiebung durch "Untertauchen” entzogen haben; Ausländer, die nach Ablauf ihres Touristenvisums im Land geblieben sind oder die ohne Genehmigung eingereist sind und nie versucht haben, einen Aufenthaltsstatus zu erhalten. Auch diese Personen gelten als "vollziehbar Ausreisepflichtige".

Ihnen droht bei Ergreifen Abschiebungshaft und ein Strafverfahren wegen illegalen Aufenthalts.12 

2.1.2 Sozialrechtliche Bestimmungen

2.1.2.1 Krankenversicherung und Unfallversicherung

2.1.2.1.1 Gesetzliche Krankenversicherung

(23) Der häufigste Fall, über den die medizinische Versorgung der Patienten finanziert wird, ist die gesetzliche Krankenversicherung. Voraussetzung für eine Mitgliedschaft ist eine der folgenden Bedingungen:

· sozialversicherungspflichtige Beschäftigung,

· Bezug von Arbeitslosenleistungen oder Rente,

· Studium,

· Mitgliedschaft eines Familienmitglieds.

(24) Diese Bedingungen sind für den Personenkreis, von dem die Broschüre vor allem handelt, nur sehr selten zu erfüllen, weil entweder ein explizites Verbot von Arbeit oder Studium besteht (bei Asylbewerbern) oder nur eine allgemeine Arbeitserlaubnis erteilt wird, die an einen konkreten Arbeitsplatz gebunden ist und nur dann erfolgt, wenn sich für diesen Arbeitsplatz kein anderer bevorrechtigter Bewerber, ein Deutscher, ein EG-Bürger oder ein Ausländer mit Aufenthaltserlaubnis, findet (sogenanntes Inländerprimat).

(25) Selbst Asylberechtigte haben keinen Anspruch auf die Mitgliedschaft in einer Krankenkasse, solange sie noch keine sozialversicherungspflichtige Arbeit aufgenommen haben.

2.1.2.1.2 Familienversicherung (26) Ehegatten und Kinder von hier arbeitenden und krankenversicherten Ausländern können nur dann in die Krankenversicherung aufgenommen werden, wenn sie einen Wohnsitz oder gewöhnlichen Aufenthalt in Deutschland haben (aber nicht als Touristen) und selbst über kein oder nur ein geringes Einkommen verfügen.

Kinder von Krankenversicherten sind mindestens bis zum 18. Lebensjahr, wenn nicht erwerbstätig bis zum 23. Lebensjahr, bei weiterhin bestehender Schul- und Berufsausbildung bis zum 25. Lebensjahr, in die beitragsfreie Familienversicherung aufzunehmen.

(27) Auch wenn Familienmitglieder eines krankenversicherten Ausländers im Asylverfahren oder Inhaber einer Duldung sind, sind sie nach einem Urteil des Bundessozialgerichtes vom 30.4.199712 in die Familienversicherung aufzunehmen.

2.1.2.1.3 Krankenversicherung im Ausland

(28) Wenn ein Ausländer in seinem Herkunftsland krankenversichert ist, kann er auch in Deutschland Leistungen beanspruchen, sofern zwischen dem Herkunftsland und Deutschland ein Sozialversicherungsabkommen besteht.

Dies gilt für alle EG-Länder und außerdem für die ehemaligen Anwerbeländer Türkei, Tunesien, Marokko und Jugoslawien.

Letzteres schließt nicht nur die heutige Bundesrepublik Jugoslawien (Serbien und Montenegro), sondern auch die anderen Nachfolgestaaten einschließlich Bosnien und Herzegowina ein.

Auch für geduldete Bürgerkriegsflüchtlinge besteht damit ein Krankenversicherungsanspruch, sofern sie in Bosnien-Herzegowina krankenversichert waren und dies nachweisen können.

(29) Die Leistungen sind allerdings sehr unterschiedlich und hängen von den jeweiligen Regelungen der Sozialversicherungs-abkommen ab.

Bei Polen z.B. besteht nur kostenfreie Behandlung für entsandte Arbeitnehmer; alle anderen müssen sich privat versichern oder die Kosten der Behandlung aus der eigenen Tasche bezahlen. Allerdings gilt grundsätzlich auch für Touristen, daß sie bei Bedürftigkeit Leistungen der Sozialhilfe erhalten können.

2.1.2.1.4 Private Auslandskrankenversicherung

(30) Der Abschluß einer privaten Auslandskrankenversicherung wird empfohlen, wenn es zwischen Deutschland und dem Herkunftsland kein Sozialversicherungsabkommen gibt. Wird aufgrund einer Einladung nach Deutschland ein Touristenvisum für einen Ausländer ausgestellt, muß sich der Gastgeber verpflichten13 , alle Kosten, auch die der Krankenbehandlung, zu übernehmen, die durch den Aufenthalt seines Gastes entstehen. Auch in diesen Fällen werden daher oft private Auslands-krankenversicherungen - meist über den ADAC - abgeschlossen.

(31) Sowohl den Versicherungsnehmern als auch den potentiell behandelnden Ärzten ist dringend geboten, die Versicherungsbedingungen in allen Einzelheiten zur Kenntnis zu nehmen, um später keine unangenehme Überraschungen zu erleben.

(32) Für eine Vielzahl von Erkrankungen, deren zeitlicher Ursprung vor der Einreise lag, verweigern die Versicherer die - auch nur teilweise - Begleichung der Kosten von Diagnostik und Therapie. Leider betrifft dies auch Karzinom- und andere konsumierende Erkrankungen, die sich erstmals während des Deutschlandaufenthaltes symptomatisch bemerkbar machten, erstrecht natürlich eine Vielzahl chronischer Krankheiten, Kriegsverletzungen und die meisten Zahnerkrankungen.

2.1.2.1.5 Unfallversicherung (33) Bei Arbeitsunfällen oder Unfällen auf dem Weg zum oder vom Arbeitsplatz greift grundsätzlich die gesetzliche Unfallversicherung, durch die eine kostenfreie Behandlung sichergestellt wird. Für diesen Versicherungsschutz ist der ausländerrechtliche Status des Arbeitnehmers ebenso unerheblich wie der Tatbestand, daß der Arbeitgeber tatsächlich die entsprechenden Beiträge an die Berufsgenossenschaft entrichtet hat; d.h. er greift grundsätzlich auch bei illegaler Beschäftigung.

2.1.2.2 Das Bundessozialhilfegesetz (BSHG)

2.1.2.2.1 Allgemeine Bestimmungen

(34) Wer über keine Krankenversicherung verfügt, hat Anspruch auf medizinische Leistungen nach dem Bundessozialhilfegesetz.

Die in §37 BSHG aufgeführten medizinischen Leistungen entsprechen dem Leistungskatalog der gesetzlichen Krankenkassen. Nach dem BSHG zur Krankenhilfe berechtigt sind auch Ausländer ohne Krankenversicherung, die eine Aufenthaltsgenehmigung (Aufenthaltsbefugnis und Aufenthaltserlaubnis) besitzen. Für Touristen gelten die in (vergl. 2.1.2.1) genannten Ein-schränkungen.

2.1.2.2.2 Einschränkung der Sozialhilfe für Ausländer

(35) Einschränkungen der Sozialhilfe für Ausländer werden in §120 des BSHG geregelt. Eine medizinische Versorgung wird aber im §120 (1) ausdrücklich als Leistung festgeschrieben, die zu gewähren ist und nicht vom Sachbearbeiter interpretiert werden darf, ebenso die Hilfe zur Pflege und die Hilfe bei Schwangerschaft und Entbindung.

(36) Umstritten ist dagegen schon der Umfang der Versorgung mit medizinischen Hilfsmitteln wie Prothesen, Rollstühlen etc.

So lehnte es 1994 das Oberverwaltungsgericht Münster ab, ein Hörgerät für ein hörbehindertes ausländisches Mädchen zu finanzieren, mit dem Argument, es handele sich hierbei nicht um eine Leistung der Krankenhilfe, sondern der Wiedereingliederungshilfe Behinderter, auf die Ausländer keinen Anspruch haben.

2.1.2.2.3 "Um-zu-Regelung”

(37) Eine weitere Möglichkeit, medizinische Leistungen einzuschränken, gibt der 3. Absatz des §120 BSHG:

"Ausländer, die sich in die Bundesrepublik Deutschland begeben haben, um Sozialhilfe zu erlangen, haben keinen Anspruch. Haben sie sich zum Zwecke der Behandlung oder Linderung einer Krankheit in die Bundesrepublik begeben, soll Krankenhilfe insoweit nur zur Behebung eines akuten lebensbedrohlichen Zustands oder für eine unaufschiebbare und unabweisbar gebotene Behandlung einer schweren oder ansteckenden Erkrankung geleistet werden."

(38) Asylbewerber und Bürgerkriegsflüchtlinge, deren Aufenthalt in Deutschland geduldet wird, fallen in der Regel nicht unter diese Bestimmung, da ja die politische Verfolgung oder der Krieg sie nach Deutschland getrieben haben.

(39) Doch so einfach das auf den ersten Blick aussieht, so kompliziert kann in einzelnen Fällen, die oft ganze Flüchtlingsgruppen betreffen, die Beamtenlogik zuschlagen:

Waren nicht viele Bürgerkriegsflüchtlinge, die über Österreich und Tschechien eingereist sind, bereits dort vor dem Krieg sicher, und sind sie nicht vielleicht nur deshalb zu ihren Angehörigen nach Deutschland geflohen, um dort Sozialhilfe zu erschleichen? Sind die Palästinenser, denen der Berliner Innensenator Wilhelm Kewenig wegen des Bürgerkriegs im Libanon, dessen Ende 1988 nicht abzusehen war, großzügigerweise ein Aufenthaltsrecht gewährte, nach dem Krieg nicht allein deshalb in Deutschland geblieben, um sich mit Sozialhilfe versorgen zu lassen?

(40) Die sogenannte "um-zu-Regelung" war schon immer sehr dehnbar und bildete eine wichtige Waffe der Sozialämter bei der Einschränkung auch medizinischer Leistungen.

(41) Eine deutliche Verschärfung der "um-zu-Regelung" sehen die skandalösen Beschlüsse des Bundesrates vom 6.2.1998 vor, die angeblich nur eine Angleichung der Bestimmungen vom BSHG und AsylbLG vornehmen sollen (vgl. 2.1.2.3.8).

2.1.2.3 Das Asylbewerberleistungsgesetz (AsylbLG)

2.1.2.3.1 Entstehung; 1. Fassung von 1993

(42) Besonders gravierend sind die Veränderungen, die sich für die Mehrheit der Flüchtlinge seit der Einführung des Asylbewerberleistungsgesetzes am 1. November 1993 vollzogen. Diese Reform war Teil des Asylkompromisses und sollte zusätzlich zu den juristischen Barrieren eine weitere Abschreckungsmauer um Deutschland errichten. Mit ihm wurde die Ausgrenzung bestimmter Personengruppen aus der staatlich garantierten Mindestversorgung für Arme, dem Bundessozialhilfegesetz, in die Wege geleitet.

(43) In der Fassung von 1993 blieb die Anwendung des Asylbewerberleistungsgesetzes noch auf Asylsuchende im ersten Jahr ihres Asylverfahrens und auf "vollziehbar Ausreisepflichtige" beschränkt.

2.1.2.3.2 Ausweitung 1997 (44) Zum 1. Juni 1997 wurde eine drastische Verschärfung und Ausweitung des Gesetzes beschlossen: die Aufenthaltsdauer, innerhalb derer ein Ausländer nur noch Leistungen nach dem AsylbLG erhält, wurde auf drei Jahre ausgedehnt, und zwar für:

· Asylbewerber,

· Flüchtlinge mit Duldung, auch Bürgerkriegsflüchtlinge,

· Flüchtlinge mit Meldefrist oder Grenzübertrittsbescheinigung (wie bisher).

(45) Eine Klausel legt fest, daß die 3-jährige Absenkung der Leistungen auch für diejenigen Flüchtlinge gilt, die zum Zeitpunkt seines Inkraftretens schon drei Jahre und länger im Land waren.

Es wurden noch nicht einmal bereits vergangene kürzere Aufenthaltszeiten auf die drei Jahre angerechnet. Bis Juni 2000 ist daher der gesamte Personenkreis von den Einschränkungen betroffen - Zeit genug, daß dem Gesetzgeber eine neue Verschärfung einfällt.

2.1.2.3.3 Einschränkungen der medizinischen Versorgung

(46) Das Asylbewerberleistungsgesetz beschränkt in §4 die medizinische Versorgung auf die Behandlung von "akuten Erkrankungen und Schmerzzuständen”; Zahnersatz wird nur gewährt, soweit dies "aus medizinischen Gründen unaufschiebbar” ist.

Die Versorgung bei chronischen Krankheiten ist also nicht mehr eindeutig geregelt, der Krankenhausaufenthalt nicht mehr explizit aufgeführt.

(47) Der §6 läßt unter "sonstige Leistungen” allerdings noch eine weitergehende medizinische Versorgung (also auch von nicht schmerzhaften chronischen Erkrankungen) zu, "wenn sie im Einzelfall zur Sicherung des Lebensunterhalts und der Gesundheit unerläßlich sind”. Was dies für den Umfang der medizinischen Behandlung im einzelnen bedeutet, ist bisher nicht geregelt.

(48) In der Begründung des Gesetzentwurfs wird auf "konkretisierende Empfehlungen” verwiesen, über deren Notwendigkeit mit der Bundesärztekammer Einvernehmen bestehe. Tatsächlich sind solche Empfehlungen nie erarbeitet worden.

(49) Damit blieb es den Bundesländern überlassen, für die Anwendung des Gesetzes Ausführungsvorschriften zu erlassen. In den einzelnenAusführungsvorschriften der Bundesländer finden sich dann liberale wie auch sehr restriktive Auslegungen des Gesetzes. In einigen Streitfällen liegen auch schon Entscheidungen der Verwaltungsgerichte vor.

2.1.2.3.4 Die Abgrenzung chronischer und akuter Erkrankungen

(50) Umstritten ist vor allem die Abgrenzung von akuten und chronischen Krankheiten, die im Grunde nur von einem Arzt selbst getroffen werden kann, nachdem der Patient bereits untersucht wurde. Bei Schmerzen oder längerfristigen Gefahren für Leib und Leben ist grundsätzlich zu behandeln.

(51) Dennoch ist es immer wieder vorgekommen, daß Behörden oder Gerichte für bestimmte Krankheiten keine Behandlungsnotwendigkeit sehen. So wies erst vor kurzem das Verwaltungsgericht Frankfurt/M14  eine Klage ab, die die Stadt zur Kostenübernahme für eine Lebertransplantation verpflichtet hätte, obwohl durch das Unterlassen dieser Operation Gefahr für Gesundheit und Leben des Asylbewerbers bestand. Erst durch den öffentlichen Druck, den ein Bericht in der Sendung "Monitor” auslöste, revidierte die Behörde (nicht das Gericht!) die Entscheidung

2.1.2.3.5 Die Berliner Ausführungsvorschrift des AsylbLG

(52) In Berlin galt von 1993 bis 1996 eine Ausführungsvorschrift, die ausdrücklich keine Einschränkungen bei der ambulanten medizinischen Behandlung vorsah. Allerdings konnte die Kostenübernahme für bestimmte Leistungen zumindest so lange abgelehnt werden, bis der Betroffene nicht mehr unter die verschärften Einschränkungen fiel.

Wie dies gehandhabt wird, nachdem nun eine Wartezeit von drei Jahren besteht, ist bisher noch nicht bekannt.

(53) Seit 1.11.1996 gibt es keine Ausführungsvorschrift mehr. Deshalb traten bei Ärzten Verunsicherungen auf, welche Leistungen sie nach dem Asylbewerberleistungsgesetz noch abrechnen können.

Die Kassenärztliche Vereinigung Berlin hat zwar klargestellt, daß bei der ambulanten Behandlung weiterhin keine Einschränkungen bestehen, allerdings mit dem rechtlich nicht zulässigen Zusatz, wenn diese "für die Sicherung der Gesundheit unerläßlich” seien.15  Dieser Passus stammt nämlich aus §6 des Gesetzes und bezieht sich auf Leistungen, die über die Behandlung von akuten Erkrankungen und Schmerzzuständen hinausgehen. Nur für diese gilt also diese Einschränkung.

2.1.2.3.6 Medizinische Versorgung von Ausländern ohne Aufenthaltsrecht nach AsylbLG

(54) Das Asylbewerberleistungsgesetz mit seinem Minimum an medizinischer Versorgung gilt auch für Ausländer, die keinen regulären Aufenthalt in Deutschland haben.

Für den generellen Anspruch auf Sozialhilfe ist nur der tatsächliche Aufenthalt entscheidend, nicht das Vorhandensein eines Aufenthaltstitels, wie es das Berliner Oberverwaltungsgericht schon in einer Entscheidung von 1994 klar gemacht hat.16 

(55) Nicht nur die Inhaber von Grenzübertrittsbescheinigungen und Meldebescheinigungen (vergl. 2.1.1.4), sondern auch Ausländer ohne jegliche Papiere können (vergl. 2.1.1.6), wenn sie ihre Identität auf irgendeine Weise dokumentieren können, Hilfe nach dem AsylbLG erhalten.17 Dies gilt auch für Touristen nach Ablauf ihres Visums.

(56) Natürlich impliziert ein solches Hilfegesuchen beim Sozialamt, daß diese Daten an die Ausländerbehörde weitergegeben werden, die dann Maßnahmen zur Abschiebung ergreifen kann.18

2.1.2.3.7 Medizinische Versorgung außerhalb der räumlichen Beschränkung

(57) Das Asylbewerberleistungsgesetz regelt auch den Umfang an Hilfen für Menschen, die sich außerhalb der räumlichen Beschränkung aufhalten (vergl. 2.1.1.5).

(58) Hier darf nur eine "nach den Umständen unabweisbar gebotene” medizinische Hilfe, z.B. bei Notaufnahme oder Entbindung, geleistet werden; ansonsten ist der Kostenträger des Gebietes zuständig, für das die Duldung oder Aufenthaltsgestattung ausgestellt ist. Ist ein Aufschub der Behandlung möglich, finanziert das Sozialamt z.B nur die Bundesbahnfahrkarte an den vorgeschriebenen Aufenthaltsort.

(59) Aufgrund dieser Regelung kann z.B. die Ausgabe eines Krankenscheins verweigert werden, obwohl die ambulante Behandlung bei einem niedergelassenen Arzt kostengünstiger als die Inanspruchnahme der Notaufnahme wäre.

2.1.2.3.8 Erneute Verschärfung des AsylbLG 1998?

(60) Die Berliner Landesregierung hat schon im September 1997, also nur drei Monate nach der erheblichen Ausweitung des AsylbLG, eine Bundesratsinitiative gestartet, um auch in das AsylbLG eine "um-zu-Regelung” nach dem Muster des BSHG aufnehmen zu lassen.19 

Am 6.2.1998 wurde diese im Bundesrat beschlossen und aufgrund von Vorschlägen anderer Bundesländer noch erheblich verschärft. Ein neuer §1a AsylbLG "Anspruchseinschränkung” legt fest, daß Flüchtlinge mit Duldung und "vollziehbar Ausreisepflichtige”...

"1. die sich in den Geltungsbereich dieses Gesetzes begeben haben, um Leistungen nach diesem Gesetz zu verlangen, oder

2. bei denen aus von ihnen zu vertretenden Gründen aufenthaltsbeendende Maßnahmen nicht vollzogen werden können, oder

3. die nicht freiwillig ausreisen, obwohl ihrer Ausreise in den Herkunftsstaat oder in einen anderen zur Aufnahme bereiten Staat keine rechtlichen oder tatsächlichen Hindernisse entgegenstehen...”

nur noch Leistungen erhalten sollen "soweit dies im Einzelfall unabweisbar geboten ist.”

(61) Dadurch würden ca. 250.000 Flüchtlinge, unter ihnen - entgegen anderslautenden Beschwichtigungsversuchen - auch Bürgerkriegsopfer aus Bosnien-Herzegowina, keine Sozialleistungen mehr erhalten; viele wären gezwungen, einen Asylantrag zu stellen, obwohl sie keine Aussichten auf ein erfolgversprechendes Asylverfahren haben; auch Flüchtlinge, die nicht abgeschoben werden können und auch freiwillig keine Möglichkeit zur Rückkehr in das Herkunftsland haben, würden unter dem Druck der Not aus Deutschland vertrieben und müßten wahrscheinlich in europäischen Nachbarländern Zuflucht suchen.

(62) Daß es Überlegungen gibt, die Anwendung dieser Regelung auf bosnische Kriegsflüchtlinge erst 1999 auszudehnen, ist kein Grund zur Beruhigung, sondern weiteres Indiz für eine Taktik der schleichenden Aushöhlung des Sozialstaats, aus dem immer mehr Menschen ausgegrenzt werden. So wie manches, was heute Gesetz geworden ist, zum Zeitpunkt des Asylkompromisses noch "als mit der Verfassung unvereinbar” abgewiesen worden wäre, droht hier eine allmähliche Erosion des Unrechtsbewußtseins angesichts der Verletzung des obersten Verfassungsprinzips, des Schutzes der Menschenwürde.

(63) Daß gerade im Bereich der Flüchtlingspolitik der Weg Deutschlands zu einer Ellbogengesellschaft der sozialen Kälte in solcher Geschwindigkeit beschritten wird, sollte alle, die sich beruflich dem Dienst am Leben verschrieben haben, besonders empören und sie zu Anwälten der Ausgegrenzten werden lassen.