Irak - Republik des Schreckens
Der Lagebericht des Auswärtigen Amtes zum Irak und die Realität

Lageberichte des Auswärtigen Amtes haben schicksalhafte Bedeutung für Asylsuchende in Deutschland. Daß die rot-grüne Bundesregierung erst nach knapp einem Jahr die Notwendigkeit sieht, sich mit der Qualität der Lageberichte zu befassen, paßt sich ein in die Tatsache, daß die Abwehrpolitik der schwarz-gelben Vorgängerregierung gegenüber Flüchtlingen weitgehend fortgeführt wird. Substantielle Korrekturen im Asylrecht sind nicht in Sicht. Politisch Verfolgten wird nach wie vor in vielen Fällen der ihnen zustehende Schutz nach Artikel 16 Grundgesetz und auch nach der Genfer Flüchtlingskonvention verweigert. Die Lageberichte des Auswärtigen Amtes, für das Bundesamt für die Anerkennung ausländischer Flüchtlinge und Verwaltungsgerichte oftmals "die" zentrale Informationsquelle, spielen dabei eine wichtige Rolle. Die Textbausteine der Lageberichte sind Bausteine der Abwehrmauer gegen Flüchtlinge. Dafür, daß die Lageberichte keineswegs unparteiisch und objektiv sind, gibt es ein Musterbeispiel und einen Kronzeugen: Ludger Volmer, Staatsminister im Auswärtigen Amt, hat im April 1999 gesagt, der Kosovo-Bericht entspreche nicht der empirischen Wahrheit, sondern sei aus innenpolitischen Gründen noch von der alten Regierung so verfaßt worden. Der in Frage stehende Bericht stammte zwar vom 18. November 1998, also aus der Amtszeit der neuen Regierung. Der Staatsminister betonte aber, es handele sich nur um eine auf Beamtenebene entstandene Fortschreibung des Textes aus den Zeiten der Vorgängerregierung.

Seit Jahren werfen Nichtregierungsorganisationen dem Auswärtigen Amt vor, daß die Lageberichte gerade zu Staaten, aus denen viele Flüchtlinge nach Deutschland kommen, die Realität nur unzureichend - oft gar falsch - widerspiegeln. Beschönigende Formulierungen bis hin zur Bagatellisierung von Menschenrechtsverletzungen, das Ausblenden menschenrechtsrelevanter Vorgänge, unzureichende Darlegung, aus welchen Quellen angebliche Fakten geschöpft werden - all dies wurde dem Auswärtigen Amt in den vergangenen Jahren bereits vorgeworfen -, darüber hinaus Überschreitungen der Kompetenz des Amtes, dessen Aufgabe ohne Zweifel nicht darin besteht, die Asylrelevanz von Sachverhalten zu beurteilen. Dies ist vielmehr eine originäre Aufgabe des Bundesamtes für die Anerkennung ausländischer Flüchtlinge und der Verwaltungsgerichte. Die vom Auswärtigen Amt als "VS - nur für den Dienstgebrauch" eingestuften Berichte lassen jedoch bereits in ihrer Überschrift Zweifel aufkommen. Sie nennen sich "Berichte über die asyl- und abschiebungsrelevante Lage in ...".

Ein Teil der Kritik wurde vom Auswärtigen Amt aufgenommen. In der ersten Hälfte der 90er Jahre wurde den deutschen Auslandsvertretungen mit einer neuen Mustergliederung der Lageberichte aufgegeben, über einige, bis dahin nur unzureichend behandelte Sachverhalte zu berichten, so über Aspekte der geschlechtsspezifischen Verfolgung. Bei einer Reihe von Lageberichten konnte auch größere Sorgfalt bei der Darstellung der menschenrechtlichen Lage festgestellt werden, so daß sich hinsichtlich der Benennung relevanter Sachverhalte keine großen Differenzen zu den Berichten von Menschenrechtsorganisationen ergaben. Gleichzeitig nahmen jedoch die Kapitel, die sich mit der Asyl- und Abschiebungsrelevanz der ermittelten Sachverhalte beschäftigten, an Umfang zu. Hier wurde Innenpolitik nach dem Motto gemacht: Es gibt Menschenrechtsverletzungen, aber keinen Grund, nach Deutschland zu fliehen.

Die Zweifel an der Unvoreingenommenheit des Auswärtigen Amtes und an seiner Bereitschaft, über Menschenrechtsverletzungen unbeeinflußt zu berichten, verstärkten sich, als Mitte 1998 bekannt wurde, daß Bedienstete des Bundesamtes an einige deutsche Auslandsvertretungen abgeordnet werden. Sie wirken dort an der Erstellung der Lageberichte mit - ein Mißstand, den Bundesaußenminister Fischer in seinem Kompetenzbereich trotz wiederholter dringender Bitten bisher nicht beseitigt hat.

PRO ASYL hat wiederholt öffentlich und nicht öffentlich vor allem die Lageberichte des Auswärtigen Amtes zur Situation in der Türkei, im Kosovo und in Togo kritisiert. Die deutlichen Spuren innenpolitischer Absichten, die Staatsminister Volmer beim Kosovo-Bericht konstatiert hat, lassen sich aber auch in anderen Lageberichten finden. In den letzten Jahren gehörte jeweils der Irak zu den Hauptherkunftsstaaten von Asylsuchenden in Deutschland. Im Jahre 1998 stand der Irak in dieser Statistik mit 7.435 Asylantragstellern an dritter Stelle. PRO ASYL hat deshalb Thomas von der Osten-Sacken und Thomas Uwer von der Hilfsorganisation WADI e.V. beauftragt, den Lagebericht zu Irak zu analysieren. Die Autoren sind Mitarbeiter einer Organisation, die sich neben der praktischen Hilfe seit Jahren mit der Situation im Irak beschäftigt. Sie verfügen über profunde Kenntnisse auch der Situation im Nordirak.

Die vorliegende Untersuchung setzt sich mit dem Lagebericht zum Irak in der Fassung vom 27. Januar 1999 auseinander - also einem Bericht, den bereits Bundesaußenminister Fischer zu verantworten hat. Sie untersucht im wesentlichen den Lagebericht quellenkritisch und konfrontiert die Erkenntnisse des Auswärtigen Amtes mit denen anderer öffentlich zugänglicher Quellen. Diese Betrachtungsweise ist besonders wichtig vor dem Hintergrund, daß seit 1991 keine offizielle Vertretung der Bundesrepublik im Irak mehr existiert. Denn damit fällt der "Platzvorteil" des Auswärtigen Amtes weg, dessen Auslandsvertretungen sonst meist aus eigener Anschauung eigene Erkenntnisse berichten können oder sich zumindest hierauf konzentrieren sollten. Wenn aber, wie im Irak, deutsche Auslandsvertretungen nicht aus eigener Kenntnis berichten können, dann kommt es ganz besonders darauf an, daß das zum Irak erhältliche Material umfassend und sorgfältig ausgewertet wird und die Qualität und Interessenlagen der jeweils benutzten Quellen ebenfalls dargestellt werden. Diese Anforderungen sind keine besonderen. Sie gehören zum Handwerk der Diplomatie.

Die vorliegende Untersuchung kommt zu dem Ergebnis, daß der Lagebericht zum Irak den Regeln der Kunst nicht entspricht. Dies wird mit vielen Beispielen belegt. Warum aber ist der Lagebericht so mangelhaft, wenn doch aus öffentlichen Quellen viel mehr und genauere Erkenntnisse zu gewinnen sind?

Gerade die Lageberichte des Auswärtigen Amtes zum Irak müssen in ihrem politischen Umfeld gesehen werden. Bei zahlreichen Treffen haben die Staaten der EU ein Aktionsprogramm zur Fluchtverhinderung und Abschottung der Außengrenzen speziell gegen kurdische Flüchtlinge aus dem Nordirak beschlossen. Kernpunkte dieses Maßnahmepakets sind u.a. die Verstärkung des Schutzes der Außengrenzen, Konsultationen mit der Türkei über verstärkte Ausreisekontrollen und Verhandlungen mit der Türkei als dem wichtigsten Transitland über ein mögliches Rückübernahmeabkommen, welches sich dann auch auf Staatsangehörige anderer Drittländer erstrecken soll.

Im März 1997 bat das Bundesinnenministerium das Auswärtige Amt zu prüfen, ob der Nordirak insbesondere für kurdische Flüchtlinge als "inländische Fluchtalternative" angesehen werden könne. Das zentrale Motiv dieses Ansinnens: die nach Auffassung der damaligen Bundesregierung zu hohen Zugangs- und Anerkennungszahlen von Asylsuchenden aus dem Irak - unter ihnen etwa 70% Kurdinnen und Kurden.

Der Prüfungsauftrag wurde prompt erledigt. Die Lageberichte vom Juni und August 1997 lieferten veränderte Lageeinschätzungen, ohne daß sich die Realität im Irak - zumindest nicht zum Besseren - geändert hätte. Die Folge: sinkende Anerkennungsquoten und eine Vielzahl von Anfechtungsklagen des Bundesbeauftragten für Asylangelegenheiten gegen Anerkennungsentscheidungen seit Mitte 1997. Die Zahl der Widerrufsverfahren bei bereits rechtskräftig anerkannten Flüchtlingen nimmt zu. Von insgesamt 1.859 Widerrufs- und Rücknahmeverfahren im Jahre 1998 betrafen 506 irakische Asylberechtigte, darunter viele, die man erst in den letzten beiden Jahren zuvor anerkannt hatte. Die zentralen Argumentationsfiguren des Bundesamtes für die Anerkennung ausländischer Flüchtlinge entsprechen den Textbausteinangeboten der Lageberichte.

Bereits Ende Februar 1998 berichtete der Leiter des Bundesamtes, die Anerkennungsrate bei kurdischen Flüchtlingen aus dem Irak sei innerhalb von neun Monaten von 90% auf 50% gesunken.

Die Anerkennungsquote irakischer Flüchtlinge liegt inzwischen noch unterhalb dieses Niveaus. Von insgesamt 3.502 irakische Staatsangehörige betreffenden Entscheidungen im ersten Halbjahr 1999 führten 270 zur Asylberechtigung im Sinne des Art. 16 a Grundgesetz, 1.665 zur Feststellung des Konventionsflüchtlingsstatus im Sinne von § 51 Abs. 1 Ausländergesetz (AuslG) und weitere 9 zur Feststellung von Abschiebungshindernissen nach § 53 AuslG. Viele Verwaltungsgerichte sind geneigt, den Aspirationen der Politik Rechnung zu tragen. Im Vergleich mit den Asylentscheidungen zu anderen Herkunftsstaaten liegt die Anerkennungsquote mit ca. 45% hoch. Allerdings: Man arbeitet daran, um es zynisch zu formulieren. Dies zeigt sowohl die Zahl der Widerrufsverfahren als auch die restriktive neuere Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichtes zur "internen Fluchtalternative" Nordirak. Mit

der politischen Realität im Irak, der "Republik des Schreckens", hat die sinkende Anerkennungsquote jedenfalls wenig zu tun.

Das Auswärtige Amt hat wie geschildert gerade im Falle des Irak eine große Verantwortung dafür, daß unter Verwendung seiner Informationen einer zunehmenden Zahl von Flüchtlingen in den letzten Jahren der Schutz des Asylrechts verweigert wurde. Ein bloßer Hinweis auf die Unabhängigkeit der Justiz, der es schließlich freisteht, sich auch anderer Informationsquellen als der Lageberichte zu bedienen, wird der Verantwortung des Auswärtigen Amtes nicht gerecht. PRO ASYL fordert, daß der Lagebericht zu Irak unverzüglich eine kritische Neufassung erfährt.

Der Bundesaußenminister hat inzwischen eine generelle Überprüfung des Verfahrens der Erstellung der Lageberichte, der Inhalte und ihrer Struktur veranlaßt. Die deutschen Botschaften sind nach Angaben des Auswärtigen Amtes angewiesen, sämtliche vor Ort zur Verfügung stehenden Erkenntnisse auszuwerten, so auch die Erkenntnisse lokaler Menschenrechtsgruppen, von Nichtregierungsorganisationen, Oppositionskreisen sowie der Vertretungen internationaler Organisationen. Künftigen Lageberichten soll eine Übersicht über die benutzten Erkenntnisquellen, darunter auch Dokumente und Berichte der genannten Organisationen, vorangestellt werden.

Es ist von seiten des Auswärtigen Amtes beabsichtigt, sich in künftigen Lageberichten auf die Darstellung asyl- und abschiebungsrelevanter Tatsachen und Ereignisse zu konzentrieren. Rechtliche Wertungen und Schlußfolgerungen aus der Lageschilderung sollen Behörden und Gerichten überlassen werden.

Darüber hinaus hat das Auswärtige Amt angekündigt, sich in vierteljährlichem Turnus mit Vertreterinnen und Vertretern von Nichtregierungsorganisationen und dem UNHCR über die Lage in einzelnen Herkunftsländern auszutauschen. Dieser Dialog ist zu begrüßen. Allerdings hat auch bisher für das Auswärtige Amt immer die Möglichkeit bestanden, die Berichte von Nichtregierungsorganisationen in seinen eigenen Lageberichten zu erwähnen oder zu zitieren. Dies ist leider selten geschehen. Auch der Dialog ist nicht völlig neu. Bereits in vergangenen Jahren hatte es gelegentliche Treffen zwischen Nichtregierungsorganisationen und dem Auswärtigen Amt gegeben, bei denen es um die Qualität der Lageberichte ging. Ob die neue Konzeption der Lageberichte wirkliche Veränderungen mit sich bringen wird und die Diskussion der Lageberichte ergebnisoffen geführt werden kann, wird sich einschätzen lassen, wenn die ersten Lageberichte nach dem neuen Modell vorliegen.

Der Druck europäischer Gremien, an der Abschottungspolitik gegenüber Flüchtlingen aus dem Irak festzuhalten, ihren Fluchtweg bereits am Beginn abzuschneiden oder gar zu einem neuen Durchschiebeabkommen mit der Türkei zu kommen, um die im Asylverfahren Abgelehnten in Richtung Nordirak loszuwerden, existiert weiter. Ob ein neuer Lagebericht des Auswärtigen Amtes zu Irak weiterhin diese Interessenlage reflektiert oder Bereitschaft besteht, auch unbequeme Realitäten zu benennen, wird aufmerksam zu beobachten sein.

Bernd Mesovic, PRO ASYL

1. Einleitung

Die vorliegende Untersuchung ist kein Bericht über den Irak, sondern der Versuch, die Kluft zu beschreiben, die zwischen den Lageberichten des Auswärtigen Amtes (AA) und der Realität irakischer Herrschaftspraxis besteht. Dabei nimmt diese Untersuchung weder für sich in Anspruch, die Totalität der in sich geschlossenen Welt des Irak wiederzugeben, noch können die tiefgreifenden Veränderungen, die mehr als 30 Jahre Herrschaft der Baath-Partei dem Land und seinen Bewohnern aufgezwungen haben, entsprechend dargestellt werden. Hierzu sei an dieser Stelle nur angedeutet, daß dasselbe Land, in dem heute laut UNICEF mehr als eine Million Kinder chronisch unterernährt sind, in dem kein Buch und keine Zeitung erscheinen kann, in denen auch nur die geringste Kritik an der Führung Saddam Husseins geäußert wird, einst eines der reichsten Länder der Region war, mit einem blühenden intellektuellen Leben und einer Vielzahl von sozialen Bewegungen, Gewerkschaften und demokratischen Organisationen.

Unter der Herrschaft der Baath-Partei ist alles gesellschaftliche Leben im Irak zu einer Schattenwelt verblaßt, kontrolliert und regiert von "Geistern", wie die Bevölkerung die allgegenwärtigen Agenten der Geheimdienste nennt. Seit dem Putsch der Baathisten befindet sich der Irak mehr oder weniger ununterbrochen im Krieg: 1968 bis 1972 gegen die Kurden, 1975 bis 1988 erneut gegen die Kurden, 1980 bis 1988 gegen den Iran, 1990 gegen Kuwait und darauffolgend seit 1991 gegen die Anti-Irak-Koalition unter Führung der USA und 1991 gegen die aufständische Bevölkerung im Süden und Norden des Landes. Hunderttausende starben in diesen Kriegen, als Soldaten und Widerstandskämpfer oder als Zivilisten, durch Bomben oder Giftgas. Kein Iraker, der nicht älter als 30 ist, hat jemals etwas anderes erlebt als Krieg, Unterdrückung und Zerstörung ...

In der Lageberichteerstattung des Auswärtigen Amtes dagegen erscheint der Irak als Land, in dem zwar Menschenrechte gravierend verletzt werden, das sich aber von anderen Diktaturen in der sogenannten Dritten Welt nicht grundlegend unterscheidet.

Das Gegenteil aber ist der Fall: Die Herrschaft der Baath-Partei im Irak fußt auf einer systematischen Außerkraftsetzung aller Menschen- und Grundrechte. Da dieser Tatbestand die Voraussetzung ihrer Macht ist, wird im folgenden der Auswertung einzelner Aspekte des Lageberichts eine ausführlichere Analyse des Selbstverständnisses und der Herrschaftspraxis des irakischen Regimes vorangestellt. Die Autoren sind nämlich der Überzeugung, daß ohne ein zumindest rudimentäres Wissen über den Aufbau des irakischen Staates ein Verständnis der Menschenrechtssituation im Land nicht möglich ist. Nur so ist auch die Entwicklung in den "selbstverwalteten Kurdenprovinzen" des Nordirak verständlich. Ihnen ist in dieser Untersuchung ein längeres Kapitel gewidmet. Weitere Aspekte der Menschenrechtssituation im Irak werden in gesonderten Kapiteln behandelt; dies sind vor allem die Situation in irakischen Gefängnissen und die Verfolgung religiöser und anderer Gruppen im Irak. Abschließend wird die Frage der sogenannten Nachfluchtgründe diskutiert und die Handhabung von Quellen durch des AA kritisch beleuchtet.

Die Einzelheiten über den Terror des irakischen Regimes, die spätestens in Folge des Golfkrieges 1991 bekannt wurden, warten bis heute auf eine systematische Dokumentation. Nachdem sich im Frühjahr 1991 die Bewohnerinnen und Bewohner des kurdischen Nordirak von der Herrschaft Saddam Husseins befreien konnten, war es nach langen Jahren europäischen Entwicklungshelfern und Journalisten möglich, mit eigenen Augen zu sehen, wie die "MR-Lage" im Irak beschaffen ist. Berichte aus den ehemaligen irakischen Folterkellern in den von den Kurden befreiten Städten Sulemaniyah oder Dohuk, ebenso wie Bilder aus der völlig zerstörten Stadt Halabja erregten damals die Öffentlichkeit.

Alle Berichte von Betroffenen ebenso wie von Menschenrechtsorganisationen können nur bedingt wiedergeben, was im Irak alltägliche Praxis war und ist. Auch die vorliegende Untersuchung stützt sich vornehmlich auf Fakten, die von Menschenrechtsorganisationen, Oppositionsgruppen, der UN und anderen zusammengetragen wurden.

Die Autoren sind sich bewußt, daß die Realität im Irak von all diesen Berichten nur unzureichend erfaßt wird. Sie selbst haben sich seit 1991 regelmäßig im Irak aufgehalten, mit einer Vielzahl von Betroffenen gesprochen und sich vor Ort ein Bild gemacht über die Dimensionen der Zerstörung und die systematischen Mißachtung aller Grundrechte im Irak. Da im Zusammenhang mit der Lageberichterstattung des AA eine Auswertung des öffentlich zugänglichen Quellenmaterials im Vordergrund steht, wurden Einzelheiten und persönliche Eindrücke aus dem Irak hintangestellt, die allerdings in jeder Hinsicht die schlimmsten Annahmen und Informationen der hinzugezogenen Quellen und Berichte bestätigen.