Flüchtlinge in Deutschland sind in einem umfassenden Gespinst aus Bevormundung, Entmündigung und täglicher Erniedrigung gefangen, das ihren Alltag prägt. In vielen Regionen zwangsweise versorgt mit Sachleistungen, in vielen Regionen abgespeist gar mit minderwertigen Lebensmittelpaketen, wird jenen, die man durch ein Arbeitsverbot hindert, zu ihrem Lebensunterhalt selbst beizutragen, auch noch der Rest an Würde genommen: die alltägliche Sorge für sich selbst und die Familie. In Gemeinschaftsunterkünften weitgehend isoliert von ihrer Umwelt, durch die sogenannte Residenzpflicht auf ein kleines Territorium beschränkt und durch das minimale Taschengeld ohnehin daran gehindert, Freunde und Verwandte zu besuchen oder am gesellschaftlichen Leben teilzunehmen – so leben viele Flüchtlinge.

Versuche, die soziale Lage von Asylsuchenden und anderen Flüchtlingen in Deutschland zu verschlechtern, sind weit älter als das Asylbewerberleistungsgesetz. Gemeinschaftsunterkünfte und langjährige Arbeitsverbote sind Produkte der 80er Jahre. Die Verabschiedung des Asylbewerberleistungsgesetzes im Jahre 1993 jedoch war ein entscheidender und weitergehender Schritt. Hatte es bis dahin jede Leistungskürzung gegenüber Flüchtlingen vor dem Hintergrund des Bundessozialhilfegesetzes – dem "ehernen Existenzminimum" – zu rechtfertigen, so brach das Parlament mit dem Asylbewerberleistungsgesetz mit den Grundsätzen der Sozialhilfe als eines einheitlichen letzten Netzes der sozialen Sicherung. Seither gibt es zweierlei Existenzminima für Deutsche und Flüchtlinge.

Die vorliegende völlig überarbeitete Neuauflage von "Menschenwürde mit Rabatt" wurde nötig, weil das Asylbewerberleistungsgesetz in seiner kurzen Geschichte bereits mehrfach geändert worden ist. Die permanente Debatte um weitere Leistungseinschränkungen und die entsprechenden gesetzgeberischen Aktivitäten machten es schwierig, einen geeigneten Zeitpunkt für diese Neuauflage zu bestimmen.

Wie die Vorauflage soll das Werk Flüchtlingsinitiativen, Sozialarbeiter und Sozialarbeiterinnen in Flüchtlingsheimen und Beratungsstellen, Rechtsanwälten und Rechtsanwältinnen und allen sonst am Thema Interessierten praktische Arbeitshilfen sowie eine juristische Kommentierung bieten. Ausführlich dargestellt werden die Gesetzgebungsgeschichte und die praktischen Probleme, die sich für die Betroffenen aus der Umsetzung des Gesetzes ergeben. Behandelt werden auch länderspezifische Besonderheiten, von denen viele zu besonderen Härten für Flüchtlinge führen können.

Als praktische Arbeitshilfen bietet das Werk eine große Zahl von Musteranträgen, die für die Beratungspraxis von Nutzen sind, sowie eine umfangreiche Rechtsprechungsübersicht, die inzwischen auf 130 Seiten in zwei Teilen mit mehr als 500 Entscheidungen angewachsen ist. Neben zahlreichen Entscheidungen zum Asylbewerberleistungsgesetz werden Entscheidungen zu weiteren Bereichen des Flüchtlingssozialrechts dokumentiert.

Im Unterschied zur Vorauflage sind die Musteranträge und die Rechtsprechungsübersicht – zusammen mit zahlreichen weiteren Dokumenten zur Umsetzung des Asylbewerberleistungsgesetz vor Ort und zu weiteren Gebieten des Flüchtlingssozialrechts – nunmehr als Dateien auf einer auch separat zum Buch lieferbaren CD-ROM verfügbar. Auf der CD finden sich auch die Texte der verfassungsrechtlichen Gutachten von Prof. Manfred Zuleeg (1988), Dr. Klaus Sieveking (1995/96) und Sibylle Röseler/Bernd Schulte (1998) zur Ausgrenzung asylsuchender und geduldeter Flüchtlinge aus dem Sozialhilferecht.

Anders als die Vorauflage enthält das Buch nun auch ausführliche Kapitel zu den Leistungsansprüchen von Ausländern nach dem Bundessozialhilfegesetz sowie zu weiteren Sozialleistungen und sozialen Rechten, die Flüchtlinge in Abhängigkeit vom Aufenthaltsstatus und weiteren Voraussetzungen beanspruchen können. Leser und Leserinnen sind damit nicht mehr darauf angewiesen, sich der verschiedensten Quellen zu bedienen, um einen soliden Überblick über diese Themen zu bekommen.

Besonderen Wert messen der Autor und PRO ASYL als Herausgeber den Teilen von Buch und CD bei, die Aktionen gegen das Asylbewerberleistungsgesetz dokumentieren. Denn wo immer in den Jahren seit dem In-Kraft-Treten des Asylbewerberleistungsgesetz etwas zur Verbesserung der sozialen Lage von Flüchtlingen erreicht worden ist, geschah dies durch politische Aktionen. Das Asylbewerberleistungsgesetz ist demokratisch legitimiertes Unrecht. Wer deshalb allein auf Rechtsmittel setzt, hat oftmals schon verloren. Ohne den zähen Kampf gegen die Zwangsversorgung mit Lebensmittelpaketen, ohne Hungerstreiks und Proteste von Flüchtlingen selbst, ohne langfristig angelegte Gutscheinumtauschaktionen, ohne die Durchsetzung notwendiger Krankenbehandlungen mit Hilfe von Flüchtlingsinitiativen in den Fällen, in denen ihre Finanzierung von den Behörden zunächst verweigert worden ist, sähe es noch sehr viel düsterer aus. Wo versucht wird, das Leben von Flüchtlingen so abschreckend wie möglich zu gestalten, muss zugleich versucht werden, ihr Los zu erleichtern und den bürokratischen Alltag der mit der Umsetzung des Gesetzes beschäftigten Verwaltungen so aufwendig und unangenehm wie möglich zu gestalten. Darüber hinaus ist es nötig, immer wieder diejenigen ans Licht der Öffentlichkeit zu zerren, die von der gesetzlich verordneten Misere profitieren, etwa die Lieferanten von Lebensmittelpaketen, Wohnheimbetreiber, Verwalter von Gutscheinsystemen oder die Propagandisten der künftigen Einführung einer multifunktionalen Chipkarte für Asylsuchende.

Der vorliegenden Kommentierung ist es anzusehen, dass der Autor seit vielen Jahren nicht nur in der Sozialhilfeberatung für Flüchtlinge und in der Fortbildung von Flüchtlingsberaterinnen und -beratern tätig ist, sondern sich selbst auch an politischen Aktionen vor Ort beteiligt. In diesem Sinne setzt die Neuauflage erneut auf ihre Leserinnen und Leser. Der Deutsche Bundestag hat am 6. Dezember 1999 eine Gutscheinumtauschinitiative für ihr bürgerrechtliches Engagement geehrt und mit dem Förderpreis "Demokratie leben" ausgezeichnet. Durch die Verfügung über Bargeld werde den unterstützten Flüchtlingen ein Stück Menschenwürde zurückgegeben. Zu ergänzen wäre wohl: ..., die der Gesetzgeber ihnen zuvor genommen hat. In gemeinsamer Aktion mit Flüchtlingen ein Stück Menschenwürde zurückerobern – das ist ein lohnendes Ziel, auch wenn es selten die Billigung von Behörden und Politik findet.

An der Notwendigkeit des Eintretens gegen das Gesetz und seine Folgen hat sich jedenfalls nichts geändert.

Die rot-grüne Regierung hatte sich bereits in ihrer Koalitionsvereinbarung zu keiner Änderung bzw. Streichung des Asylbewerberleistungsgesetzes bereit gefunden. Dies ist unverständlich, denn der Kreis der Kritiker des Gesetzes geht bis weit hinein in die SPD. Mit Andrea Fischer ist eine ehemals ausgewiesene Kritikerin des Gesetzes Bundesgesundheitsministerin geworden. Sie weiß genau, welche Härten das Asylbewerberleistungsgesetz für die Betroffenen mit sich bringt. Aber selbst die längst fällige, vom Asylbewerberleistungsgesetz vorgeschriebene Anpassung der Grundleistungen an die seit 1993 eingetretenen Preissteigerungen ist unter der neuen Bundesregierung ausgeblieben. An der im Jahre 1997 vorgenommenen Ausweitung des Sachleistungsprinzips auf drei Jahre wird festgehalten, ebenso am rechtswidrigen Arbeitsverbotserlass für alle seit Mai 1997 eingereisten Flüchtlinge. Dass infolge der zweiten Verschärfung des Gesetzes seit September 1998 Flüchtlinge in Deutschland mancherorts sogar durch den vollständigen Entzug jeglichen Bargeldes und teilweise jeglicher Leistungen ausgehungert werden, dass Betroffene in einigen Bundesländern der Obdachlosigkeit ausgesetzt und manchmal selbst die medizinische Notversorgung verweigert wird – die neue Bundesregierung sieht keinen Handlungsbedarf.

Der Geist des Asylbewerberleistungsgesetzes ist die Konstruktion einer "Menschenwürde mit Rabatt". Die mit den Mitteln der Gesetzgebung betriebene gesellschaftliche Isolation von Flüchtlingen durch Arbeits- und Wohnverbote, ihre Entmündigung durch den Entzug von Bargeld und Fremdversorgung, ihre materielle und psychische Verelendung ist keine zwangsläufigen Nebenfolge ihres Flüchtlingsschicksals. Sie ist der vom Gesetzgeber gewollte Regelfall. Nur die Abschaffung dieses Gesetzes und des Arbeitsverbotes wäre eine wirkliche Lösung.

Bernd Mesovic (PRO ASYL), im Januar 2000

Während die amtliche Sozialhilfestatistik als Ursachen der Bedürftigkeit bei deutschen Sozialhilfeberechtigten Gründe wie Arbeitslosigkeit, unzureichende Versicherungs- und Versorgungsansprüche oder den "Ausfall des Ernährers" nennt, werden bei AusländerInnen als weitaus überwiegende Ursache "sonstige Gründe" angeführt - erläutert wird dies mit dem Hinweis: "z.B. Stellung eines Antrages auf Asyl"

Tatsächlich ist aber nicht das Stellen eines Asylantrages die Ursache der materiellen Bedürftigkeit bei Flüchtlingen, es handelt sich vielmehr im Regelfall um eine künstlich erzeugte Sozialhilfebedürftigkeit, deren Ursache ein zum Zwecke der Abschreckung geschaffenes umfassendes System der sozialen Ausgrenzung von asylsuchenden und geduldeten Flüchtlingen ist, das hier nur mit einigen Stichworten beschrieben werden soll:

• faktisches oder tatsächliches ausländer-, asyl- oder sozialrechtliches Arbeitsverbot,
• faktisches oder tatsächliches ausländer-, asyl- oder sozialrechtliches Ausbildungsverbot (keine Berufsausbildung, kein Studium, keine beruflichen Qualifizierungsmaßnahmen),
• keine Sprachförderung (keine Finanzierung von Deutschkursen),
• Zwangsumverteilung und Trennung von bereits länger hier lebenden Angehörigen, die ggf. in vielerlei Hinsicht helfen könnten,
• meist kein Kindergeld, kein Erziehungsgeld,
• kein Zugang zur Kranken- und Pflegeversicherung infolge des Arbeitsverbotes, keine Anerkennung nach Schwerbehindertengesetz,
• Wohnverbot (Verweigerung der Mietkostenübernahme und Einweisung in Gemeinschaftsunterkünfte/Sammellager, Zwangsumverteilung auch bei vorhandener Wohnung, Verweigerung der Wohnberechtigung für Sozialwohnungen).

In der Regel können Ansprüche auf soziale Teilhabe in den genannten Bereichen erst bei gesichertem Bleiberecht durchgesetzt werden. Im Falle eines Bleiberechts in Form einer Aufenthaltsbefugnis (etwa aufgrund von Altfallregelungen und für Konventionsflüchtlinge) kann dies allerdings immer noch erhebliche Probleme bereiten. In vielen Fällen ergibt sich ein Teufelskreis: Voraussetzung für ein Bleiberecht im Rahmen einer Altfallregelung ist vielfach der Nachweis der sozialen Integration durch Arbeit, Wohnung und Unabhängigkeit von Sozialhilfe - die geltenden Gesetze verhindern aber gezielt die geforderte soziale Integration.

Für das System der organisierten Ausgrenzung und Bevormundung werden erhebliche Steuermittel aufgewandt. Ein großer Teil der Sozialhilfe kommt allerdings garnicht bei den Flüchtlingen an - er wird an die Betreiber von Sammellagern und Sachleistungsversorgungsfirmen gezahlt. Die Sozialhilfe finanziert umfangreiche "Betreuungsleistungen", wie das Personal und den Verwaltungsaufwand für die Essenzuteilung und den Betrieb von Gemeinschaftsunterkünften, und natürlich die Gewinne der Versorger. Für die Unterkunft im Sammellager werden (ohne Verpflegung!) zwischen 15.- DM in Ostdeutschland und 25.- DM in westdeutschen Städten ausgegeben. Betreiber privater Pensionen etc. kassieren teilweise 50.- DM und mehr pro Tag.

Heimbetreiber wie das DRK Berlin erhalten für die Vollverpflegung mit 13,50 DM/Person/Tag fast das Doppelte von dem Betrag, den die Flüchtlinge vorher zur Selbstversorgung in bar erhalten haben. Hinzu kommen 21,50 DM für die Unterkunft. Insgesamt erhält das DRK 35.- DM/Person/Tag bzw. 1050.-/Monat. Für eine Familie mit 3 Kindern sind das 5250.- DM/Monat für ein Zimmer beim DRK. Die Übernahme der Miete für eine Zweizimmerwohnung (ca. 1.200.- incl. aller Nebenkosten) und die Auszahlung des Sozialhilfeanteils für Ernährung in bar (ca. 1000.- DM) wird von den Sozialämtern unter Verweis auf das "Sachleistungspinzip" verweigert. Mehrkosten der Abschreckung von Flüchtlingen durch das Sachleistungsprinzip beim DRK: 3000.- DM/Monat für eine Familie! An die Familie selbst zahlt das Sozialamt nur ein Taschengeld von insgesamt 280.- DM/Monat - das - ebenso wie die Beihilfen für Kleidung - aufgrund des neuen §1a AsylbLG in Berlin allerdings vielfach auch verweigert wird.

Die Übernahme der Kosten für eine Mietwohnung sowie die Auszahlung von Bargeldleistungen zur Selbstversorgung würden häufig zu einer Halbierung der Sozialhilfekosten führen. Aus Gründen der Abschreckung (gesetzlicher Vorrang der Sachleistungsversorgung - einschließlich der Unterbringung in Gemeinschaftsunterkünften - nach § 3 AsylbLG) wird dies jedoch meist verweigert. Deutschland ist also immer noch ein sehr reiches Land...

Bereits im Zusammenhang mit den 1982 erstmals eingeführten, seinerzeit noch innerhalb des BSHG geregelten Leistungseinschränkungen für Asylsuchende wurden erhebliche verfassungsrechtliche Bedenken geäußert (Bethäuser, InfAuslR 1982, 74; Stolleis/ Schlamelcher, NDV 1985, 309).

Der UNHCR gab 1987 aufgrund von Vorstößen Berlins zur Ausgrenzung Asylsuchender aus dem BSHG ein verfassungsrechtliches Gutachten in Auftrag, in dem schwerwiegende Bedenken gegen die geplante Neuregelung vorgetragen werden (Zuleeg, Zur Ausgliederung der Sozialhilfeleistungen an Asylbewerber und andere Ausländergruppen aus dem BSHG, ZDWF 1988. Im Wortlaut auf der CD). Weitere Veröffentlichungen aus dieser Zeit machen ebenfalls verfassungsrechtliche Bedenken gegen ein gesondertes Asylsozialhilfegesetz geltend, sie liefern auch heute noch aktuelle Argumente (Krahmer, ZfF 1988, 29; Huber, NDV 1988, 251).

Verfassungsrechtliche Bedenken gegen das 1993 inkraftgetretene AsylbLG macht Röseler 1994 (S. 291, 292 ff.) geltend. Die Leistungsabsenkung verstoße gegen Art. 1, 3 und 20 GG, sie sei auch deshalb nicht verfassungsrechtlich legitim, weil sie als Mittel zur Reduzierung der Zuwanderungszahlen nicht geeignet sei, vielmehr habe der Rückgang der Zuwanderung nachweislich andere Ursachen. Zudem werden § 5 als Verstoß gegen Art. 12 GG (Verbot der Zwangsarbeit) und § 7 als Verstoß gegen Art. 14 und 25 GG (Schutz vor Enteignung) gerügt.

Als Ergebnis einer von der AWO Goslar betriebenen verfassungsrechtlichen Klage gegen die Leistungsabsenkung durch das AsylbLG hat das OVG Niedersachsen (NVwZ-Beilage 1997, 95) das AsylbLG F. 1993 als mit dem Grundgesetz vereinbar beurteilt. Geltend gemacht worden war der Differenzbetrag zwischen den Grundleistungsbeträgen nach § 3 AsylbLG und den Regelsätzen nach § 22 BSHG. Das Bundesverwaltungsgericht hat diese Entscheidung bestätigt (NVwZ 1999, 669):

Zwar gehe der Kläger zu Recht davon aus, dass verfassungsrechtlich (Art. 1 Abs. 1, Art. 20 GG) ein Existenzminimum dergestalt garantiert ist, dass es Aufgabe des Staates ist, die Mindestvoraussetzungen für ein menschenwürdiges Dasein zu schaffen. Zu Unrecht meine der Kläger aber, dieses Existenzminimum werde konkretisiert durch die Regelsatzleistungen des BSHG. Zwar ist nach der Rspr. des BVerfG Maßgröße für das einkommenssteuerrechtliche Existenzminimum der im Sozialhilferecht jeweils anerkannte Mindestbedarf. Dabei betont das BVerfG aber die Abhängigkeit von den allgemeinen wirtschaftlichen Verhältnissen und stellt insbesondere klar, dass es Aufgabe des Gesetzgebers sei, den in der Rechtsgemeinschaft anerkannten Mindestbedarf einzuschätzen. Daraus und aus den oft geänderten Regelsatzhöhen werde deutlich, dass die Hilfe zum Lebensunterhalt nach BSHG nicht mit der verfassungsrechtlich gebotenen Mindesthilfe gleichgesetzt werden darf.

Der Kläger habe nicht dargelegt, dass ihm die Mindestvoraussetzungen für ein menschenwürdiges Leben fehlen. Nach § 6 AsylbLG durften sonstige Leistungen gewährt werden, wenn sie im Einzelfall zur Sicherung des Lebensunterhaltes oder der Gesundheit unerlässlich waren. Unter dem Gesichtspunkt der Möglichkeit, ein menschenwürdiges Leben zu führen, sei entscheidend, dass die hierfür erforderlichen Hilfeleistungen ausreichend bemessen sind. Diese Einschätzung des Gesetzgebers habe der Kläger nicht substantiiert in Frage gestellt.

Eine Verfassungsklage gegen diese Entscheidung des BVerwG - die Voraussetzung für den Weg zum Verfassungsgericht war - ist nach Kenntnis des Autors schließlich nicht erhoben worden. Das argumentative Abheben der Kläger allein auf die betragsmäßige Kürzung des Existenzminimums (und nicht auch auf die wesentlich weitergehenden Einschränkungen der Bedarfsdeckung, den Ausschluss der individuellen Dispositionsfreiheit und der Teilhabe an der Gesellschaft durch das Sachleistungsprinzip, vgl. dazu BVerwG NVwZ 1986, 380) und der fehlende Nachweis im Einzelfall nicht gedeckter konkreter Bedarfe hatte sich als ungünstig erwiesen.

Im Zusammenhang mit der geplanten ersten Novellierung des AsylbLG legten Caritas und Diakonie ein Rechtsgutachten vor, das die Verfassungsmäßigkeit der Neuregelung in Frage stellt (Sieveking, Verfassungsrechtliche Fragen zur Absenkung von Sozialhilfeleistungen für Flüchtlinge, ZDWF 1995; zusammengefasst Sieveking, info also 1996, 110; ebenso Sieveking in Barwig u.a. 1997, 295. Im Wortlaut auf der CD). Sieveking kommt zu folgenden Ergebnissen:

Im Zusammenhang mit der ersten Novellierung des AsylbLG 1997 bestehen zudem erhebliche verfassungsrechtliche Bedenken gegen die für alle Leistungsberechtigten unabhängig von der bisherigen Aufenthaltsdauer geltende Dreijahresfrist des § 2 AsylbLG. Vgl. dazu die Erläuterungen zu § 2 Abs. 1 sowie ausführlich mit guter Begründung GK AsylbLG, § 2 Rn 37 ff.

Die Bundesarbeitsgemeinschaft der Freien Wohlfahrtspflege e.V. (BAGFW) hat zur verfassungsrechtlichen Bewertung der geplanten zweiten Novellierung des AsylbLG 1998 ein Rechtsgutachten in Auftrag gegeben. Das von S. Röseler und B. Schulte erstellte Gutachten wurde anlässlich der Anhörung am 29.4.1998 dem Ausschuss für Gesundheit im Deutschen Bundestag als Stellungnahme der BAGFW vorgelegt.

Das Gutachten macht verfassungrechtliche Bedenken gegen die mit der zweiten AsylbLG-Novelle vorgesehenen zusätzlichen Kürzungsmöglichkeiten durch die "Anspruchseinschränkung" durch den neuen § 1a AsylbLG geltend:

"Die geplante Neuregelung verstößt gegen Art. 1 Abs. GG i.V.m. dem Sozialstaatsprinzip aus Art. 20 Abs. 1 GG, da sie dazu führt, dass das aus diesen Grundsätzen hergeleitete Existenzminimum unterschritten werden kann. Dieser Eingriff ist auch unverhältnismäßig, weil die damit verfolgten Ziele z. T. nicht legitim sind, z. T. die Regelung nicht geeignet bzw. zumutbar ist, diese Ziele zu erreichen. Darüber hinaus könnte durch den völligen Entzug von Bargeld und die Reduzierung der anderen Leistungen auf die Sicherung der nackten Existenz - so dieses denn als Rechtsfolge eintritt - der Kernbereich der Menschenwürde verletzt sein, indem den Leistungsberechtigten jede Möglichkeit der eigenverantwortlichen Lebensgestaltung in der Bundesrepublik genommen wird. § 1a AsylbLG verstößt außerdem gegen den ebenfalls aus Art. 20 GG hergeleiteten Vorbehalt des Gesetzes und gegen das Bestimmtheitsgebot, indem sowohl die faktische Bestimmung des Tatbestandes als auch die Festlegung der Rechtsfolge in einem für die Grundrechtsverwirklichung elementaren Regelungsbereich auf Verwaltungsbehörden übertragen wird.

Das denkbare Leistungsspektrum reicht von Reisekosten bis hin zum vollen "Regelsatz" nach § 3 AsylbLG. Diese Regelung ist kaum praktikabel. Sie überfordert die Sozialämter, weil sie für die Ermittlung des Tatbestandes nach § 1a AsylbLG nicht die erforderliche Kompetenz besitzen.

...Aufgrund dieser Umstände verstößt das Gesetz gegen die Art. 1 Abs. 1 GG i.V.m. dem Sozialstaatsprinzip und gegen das Bestimmtheitsgebot in Verbindung mit dem Parlamentsvorbehalt, soweit für Menschen, die sich tatsächlich in der Bundesrepublik aufhalten, das gegenüber dem BSHG bereits abgesenkte Existenzminimum vorenthalten wird.

Das Gesetz verstößt auch gegen Art. 1 Abs. 1 GG, wenn es dazu führt, dass Menschen völlig ohne Bargeld in Sammellagern untergebracht und nur mit Ernährung, Bekleidung und allernötigster medizinischer Betreuung versorgt werden. In diesem Fall ist ein Zustand erreicht, bei dem der Mensch zum reinen Objekt staatlichen Handelns wird, weil er legal überhaupt keine freien Entscheidungen mehr treffen kann."

Bereits das am 1.7.1962 inkraftgetretene, die Reichsfürsorgepflichtverordnung von 1924 ablösende Bundessozialhilfegesetz (BSHG) enthielt einen § 113 "Sozialhilfe für Ausländer und Staatenlose". Die Regelung entsprach im wesentlichen dem Wortlaut des heutigen § 120 Abs. 1 sowie § 120 Abs. 3 Satz 1. Sie bestimmte, dass Ausländer und Staatenlose, die sich im Bundesgebiet tatsächlich aufhalten, Anspruch auf Hilfe zum Lebensunterhalt, Krankenhilfe, Hilfe für werdende Mütter, Tuberkulosehilfe sowie Hilfe zur Pflege hatten, Ausländer, die eingereist sind, um Sozialhilfe zu erlangen, hatten keinen Anspruch, im Übrigen konnte Sozialhilfe an Ausländer im Ermessenswege gewährt werden.

Der Gesetzgeber hatte bereits in der Gesetzesbegründung zu § 113 klargestellt, dass die Einschränkungen der Sozialhilfeansprüche von Ausländern nicht für Flüchtlinge im Sinne der Genfer Konvention gemäß Artikel 23 der Konvention gelten, eine ausdrückliche Einfügung dieser Rechtsvorschrift in das BSHG hielt man deshalb für entbehrlich (BT-Drs. 3/2673 v. 25.4.1961, S. 11).

Durch das 2. Haushaltsstrukturgesetz vom 22.12.1981 wurde ein neuer § 120 Absatz 2 BSHG eingefügt, der für Asylsuchende die Möglichkeit der Einschränkung der Leistungen auf das zum Lebensunterhalt Unerlässliche sowie den Vorrang von Sachleistungen einführte.

Die Regelung wurde bereits seinerzeit vom Deutschen Verein für öffentliche und private Fürsorge kritisiert, der stattdessen ein "eigenständiges Bundesgesetz im Rahmen des Ausländerrechts" forderte, das die entsprechenden Leistungseinschränkungen sowie eine Kostenträgerschaft durch den Bund bzw. die Länder regeln sollte (NDV 1982, 246).

Durch das Haushaltsbegleitgesetz vom 22.12. 1983 wurde § 120 Absatz 2 neu gefasst, die Leistungseinschränkungen wurden damit auch geduldete sowie sonstige zur Ausreise verpflichtete Ausländer ausgedehnt.

Über die Kürzung der Leistungen für Asylbewerber hat das Bundesverwaltungsgericht am 14.3.1985 (InfAuslR 1985, 262) geurteilt. Verfassungsrechtliche Bedenken gegen eine Kürzung hatte das Gericht nicht, auch verstößt die Anwendung der Leistungseinschränkungen auf türkische Asylbewerber nach Ansicht des BVerwG nicht gegen das Europäische Fürsorgeabkommen. Eine pauschale Kürzung für alle Leistungsberechtigten wurde vom BVerwG aber für rechtswidrig erklärt, da es sich bei der Kürzungsmöglichkeit in § 120 Abs. 2 BSHG um eine "kann"-Bestimmung handelte und deshalb eine Kürzung nur ausnahmsweise im Wege des Ermessens unter Berücksichtigung der Umstände des Einzelfalls zulässig war.

Da von den Sozialämtern in der Praxis einzelfallbezogene Begründungen für eine Kürzung nicht vorgelegt werden konnten, wurden in der Folge zumeist ungekürzte Leistungen gewährt. Auch das Sachleistungspinzip, obwohl "soll"-Regelung, wurde nur in Regionen mit besonders restriktiven Sozialhilfeträgern durchgehalten. Nach einer Untersuchung der Gewährungspraxis der örtlichen Sozialhilfeträger in den alten Ländern im Jahr 1991 (Dietrich 1992) wurden nur in Bayern die Leistungen regelmäßig als Sachleistungen gewährt und pauschal gekürzt, alle anderen Länder gewährten ungekürzte Leistungen, teils örtlich unterschiedlich als Sach- und Geldleistungen (NRW), teils als Sachleistungen in Sammellagern, ansonsten als Geldleistungen (Ba-Wü, Nds, Rh-Pf, Saar), andere Länder gewährten generell Geldleistungen (Hessen, SLH, HB, HH, Bln).

Anfang 1987 griff eine Bund-Länder-Arbeitsgruppe für gesetzgeberische Maßnahmen zum Ausländer- und Asylrecht die Forderungen des deutschen Vereins für öffentliche und private Fürsorge aus dem Jahr 1982 nach einen eigenständigen Gesetz zur Unterhaltssicherung für Asylbewerber und de-facto-Flüchtlinge wieder auf. Die kommunalen Spitzenverbände forderten in einem Positionspapier vom 14.1.1997 ein ausländerrechtliches Bundesgesetz, das die Versorgung der Asylbewerber und vergleichbarer Personengruppen durch Leistungen des Bundes und/oder der Länder sicherstellen und zur Entlastung der kommunalfinazierten Sozialhilfe beitragen sollte. Im August 1987 legte Berlins Sozialsenator Ulf Fink (CDU) einen Entwurf für ein eigenes Gesetz zur Sicherung des Lebensunterhalts für Asylbewerber vor. Dieser Entwurf führte zu einem Sturm des Protests von Wohlfahrtsverbänden, Flüchtlingsorganisationen und der SPD. Im September 1987 zog Berlin seinen Beschlussvorschlag wieder zurück.

Mit dem am 1.1.1991 inkraftgetretenen Gesetz zur Neuregelung des Ausländerrechts wurde § 120 Abs. 4 BSHG (heute § 120 Abs. 5) neu in das BSHG eingefügt. Die Regelung beinhaltet einen Leistungsausschluss für Ausländer, die sich einer ausländer- oder asylrechtlichen Zuweisung zuwider an einem anderen Ort aufhalten, sowie den Leistungsausschluss für Ausländer mit Aufenthaltsbefugnis, die auch ohne eine solche Beschränkung außerhalb des Landes, in dem die Aufenthaltsbefugnis erteilt wurde, Sozialhilfe beanspruchen.

Mit Inkraftreten des Asylbewerberleistungsgesetzes (AsylbLG) wurde zum 1.11.1993 auch § 120 BSHG erneut geändert. Die bisherige Sonderregelung für Asylbewerber und sonstige ausreisepflichtige Ausländer in § 120 Abs. 2 BSHG wurde aufgehoben und der Anspruch nunmehr im AsylbLG eigenständig geregelt. Die "Um-zu-Regelung" wurde neu gefasst und von § 120 Abs. 1 nach § 120 Abs. 3 BSHG verschoben. Die "Um-zu-Regelung" wurde erweitert um eine Bestimmung für Ausländer, die eingereist sind, um Sozialhilfe zum Zwecke der Krankenbehandlung zu erhalten. Schließlich wurde als § 120 Abs. 4 BSHG eine Regelung über die Rückkehrberatung neu aufgenommen.

Das AsylbLG trat am 1.11.1993 in Kraft. Es regelt die Unterhaltsleistungen für Asylsuchende, geduldete und sonstige ausreisepflichtige Ausländer erstmals außerhalb des BSHG in einem eigenständigem Leistungsgesetz. Das AsylbLG hat erhebliche Verschärfungen durch die am 1.6.1997 in Kraft getretene erste AsylbLG-Novelle sowie die am 1.9.1998 in Kraft getretene zweite AsylbLG-Novelle erfahren.

Der Anfang Dezember 1992 zwischen CDU/CSU, FDP und SPD vereinbarte Asylkompromiss (Wortlaut vgl. FAZ v. 8.12.1992) beinhaltete neben der weitgehenden Einschränkung des Asylgrundrechts durch die Drittstaatenregelung auch das folgende Vorhaben:

"Gesetz über die Regelung des Mindestunterhalts von Asylbewerbern. Mindestunterhalt während des Asylverfahrens wird gesetzlich eigenständig geregelt mit dem Ziel, dass

• eine deutliche Absenkung der bisherigen Leistung erfolgt

Nach einer positiven Entscheidung im Verwaltungsverfahren oder einer positiven Entscheidung über ein Bleiberecht werden Leistungen nach dem Bundessozialhilfegesetz gewährt."

Bereits einen Monat zuvor hatten CDU/CSU und FDP den Entwurf eines Gesetzes über Leistungen der Sozialhilfe an Ausländer im Bundestag eingebracht. Der Entwurf enthielt die Sozialhilfe für Ausländer neu regelnde §§ 117 und 118 BSHG (BT-Drs. 12/3686 (neu) v. 10.11.1992). Die Bestimmungen entsprachen inhaltlich im wesentlichen denen des AsylbLG.

Dieser Entwurf wurde am 13.11.1992 im Bundestag debattiert. Die SPD äußerte keine grundsätzliche Kritik, bestand aber auf der Regelung in einem gesonderten Gesetz, da die geplanten Einschränkungen mit den Grundprinzipien des BSHG nicht vereinbar seien.

Konrad Weiß (Bündnis 90/Die Grünen) kritisierte die Absenkung der Leistungen und forderte, den örtlichen Behörden die Entscheidung zu überlassen, ob Sachleistungen gewährt werden. Er forderte zudem einen bundeseinheitlichen Zahltag für Asylsuchende sowie die konsequente Abschiebung von Asylbewerbern, die missbräuchlich Leistungen beziehen(!). Walter Hitschler (FDP) behauptete, dass die Leistungen an Asylsuchende höher seien als das, was vielen Erwerbstätigen "unserer Arbeitnehmerfamilien" zustünde. Ministerin Rönsch (CDU) bezog sich zur Begründung u.a. auf das in Brandenburg von Ministerin Hildebrandt (SPD) gerade neu eingeführte Sachleistungsprinzip für Asylsuchende. Brigitte Lange (SPD) merkte zur vorgeschlagenen Absenkung der Sozialhilfe um 25 % auf 381.- DM im Monat an, "Meinen Sie ernsthaft, dass ein Mensch von 12,50 DM pro Tag leben kann? Das ist ein Betrag, den wir hier zum Frühstück ausgeben." Uta Würfel (FDP) dazu: "Wenn er Wohnung und Essen bekommt, dann reicht das ja wohl! Studenten haben auch nicht mehr!" (Dt. Bundestag, Plenarprotokoll 12/121 v. 13.11.1992).

Am 2.3.1993 haben dann CDU/CSU und FDP den Entwurf eines Gesetzes zur Neuregelung der Leistungen an Asylbewerber in einem gesonderten Gesetz, dem Asylbewerberleistungsgesetz vorgelegt (BT-Drs. 12/4451). Ausländer mit Duldung sollten für die ersten sechs Monate Leistungen nach AsylbLG, danach Leistungen unmittelbar nach BSHG erhalten. Die Leistungseinschränkungen für Asylbewerber galten unbefristet. Die SPD hat den Entwurf zunächst nicht mitgetragen, da nach ihrer Ansicht das AsylbLG nur für nach Inkrafttreten des Gesetzes neu eingereiste Asylsuchende gelten sollte.

Am 24.3.1993 fand eine Anhörung des Ausschusses für Familie und Senioren zu diesem Entwurf statt. Vertreter der Wohlfahrtsverbände und der Kirchen forderten die Beschränkung der Leistungseinschränkung auf Asylsuchende während der ersten drei Verfahrensmonate, bewerteten aber für den Bereich der Erstaufnahmeeinrichtungen das Sachleistungsprinzip als bedarfsgerecht. PRO ASYL lehnte das Gesetz insgesamt ab und machte auf die geplante Einschränkung der medizinischen Versorgung aufmerksam. Der Deutsche Verein für öffentliche und private Fürsorge befürwortete das Gesetz, forderte aber die Beschränkung der Leistungsabsenkung auf die ersten 12 Monate des Asylverfahrens. Vertreter kommunaler Sozialbehörden begründeten ihre Forderung nach der Regelung in einem eigenständigen Gesetz mit der Erwartung, dass auf dieser Grundlage die Kosten künftig durch die Länder bzw. den Bund übernommen würden (Deutscher Bundestag, 12. Wahlperiode, Protokoll der 40. Sitzung des Ausschusses für Familie und Senioren am 24.3.1993).

Die "Beschlussempfehlung und der Bericht des Bundestagsausschusses für Familie und Senioren zum Entwurf eines Gesetzes zur Neuregelung der Leistungen an Asylbewerber" (BT-Drs. 12/5008 vom 24.5.1993) enthält den überarbeiteten Entwurf mit dem auf Initiative der SPD eingefügten § 2 AsylbLG. Mit dieser Vorschrift wurde die Reduzierung der Leistungen auf Asylsuchende im ersten Jahr des Verfahrens begrenzt, Asylsuchende mit mehr als einem Jahr Verfahrensdauer sowie Flüchtlinge mit Duldung (ohne Wartefrist) sollten Leistungen entsprechend BSHG erhalten. Nur unter der Voraussetzung der mit § 2 vorgenommenen Befristung der Leistungseinschränkungen auf das erste Jahr des Asylverfahrens war die SPD-Bundestagfraktion seinerzeit bereit, dem Asylkompromiss zuzustimmen.

Am 26.5. und 28.5.1993 wurde das Gesetz in zweiter und dritter Lesung zusammen mit den Gesetzen zur Einschränkung des Grundrechts auf Asyl (Drittstaatenregelung, Regelung über sichere Herkunftsländer, Änderung Art. 16 /Art. 16a Grundgesetz, Änderung des AsylVfG) vom Bundestag verabschiedet und vom Bundesrat bestätigt. In den Debatten an diesen Tagen in Bundestag und Bundesrat ging es vor allem um die Einschränkung des Grundrechts auf Asyl sowie die während der Debatte vor dem Bundestag stattfindenden Demonstrationen. Das Asylbewerberleistungsgesetz spielte so gut wie keine Rolle mehr.

In der Öffentlichkeit polemisierte vor allem Brandenburgs Sozialministerin Hildebrandt (SPD) gegen die Regelung des § 2 AsylbLG. Nachdem im März 1994 die Rechtsprechung zunächst in Bayern und Baden-Württemberg die rechtswidrige Praxis der Sachleistungsgewährung gestoppt und Asylbewerbern mit mehr als einem Jahr Verfahrensdauer sowie geduldeten Kriegsflüchtlingen ungekürzte Geldleistungen nach BSHG zugesprochen hatten, brachten im Mai 1994 beide Länder Bundesratsinitiativen zur Änderung des AsylbLG ein mit dem Ziel, den Ländern die Möglichkeit zu geben, durch Rechtsverordnung eine Sachleistungsgewährung nach § 2 AsylbLG zu ermöglichen (Bundesratsinitiative Bayern, BR-Drs. 480/94 v. 18.5.94), bzw. zumindest in Gemeinschaftsunterkünften eine zeitliche unbefristete Sachleistungsgewährung nach § 2 AsylbLG vorzuschreiben (Bundesratsinitiative Ba-Wü, BR-Drs. 535/94 v. 31.5.94).

In der Folge wurde durch die oberen Verwaltungsgerichte die über das erste Asylverfahrensjahr hinausgehende, auch für geduldete Flüchtlinge praktizierte Sachleistungsgewährung nach § 2 AsylbLG in weiteren Bundesländern (Me-Vo, Saar, Sachsen, Hessen, Thü) gestoppt. In Brandenburg und NRW erklärten die Oberverwaltungsgerichte eine Sachleistungsgewährung und Leistungskürzungen allerdings auch für Leistungsberechtigte nach § 2 für zulässig. Einzig in Sachsen-Anhalt war es 1994 eine politische Entscheidung (der damals neuen rot-grünen Landesregierung), durch die ab Januar 1995 das Sachleistungsprinzip auf das erste Jahr des Asylverfahrens begrenzt wurde.

In den Jahren 1994 und 1995 forderten die Innenministerkonferenz sowie Bundesinnenminister Kanther mehrfach, die Leistungseinschränkungen des AsylbLG auch auf geduldete Kriegsflüchtlinge auszuweiten. Im Herbst 1994 veröffentlichten zwei Mitarbeiter des Bundesinnenministerium in der Zeitschrift für Ausländerrecht ihre "Überlegungen zu einer Novellierung des AsybLG" (Scholl/Schieffer, ZAR 1994, 131). Sie bezeichneten die Bundesratsintiatiativen Bayerns und Ba-Wü's als unzureichend, forderten die Streichung des § 2 AsylbLG sowie die Einbeziehung auch von Kriegsflüchtlingen mit Aufenthaltsbefugnis in das AsylbLG.

Unter der Bezeichnung "Gesetz zur Änderung des Asylbewerberleistungsgesetzes und anderer Gesetze" haben die Fraktionen der CDU/CSU/FDP im Oktober 1995 den überarbeiteten Entwurf im Bundestag eingebracht (BT-Drs. 13/2746 v. 24.10.1995). Kriegsflüchtlinge mit Aufenthaltsbefugnis sollten nicht unter das Gesetz fallen, einen Anspruch auf Leistungen nach § 2 AsylbLG sollte es für geduldete Kriegsflüchtlinge ohne Wartefrist geben, für andere geduldete Ausländer nach einer Wartefrist von zwei Jahren. Für Asylsuchende sollten die Leistungseinschränkungen zeitlich unbefristet gelten. Zusätzlich zu den Änderungen des AsylbLG beinhaltete der Gesetzentwurf mit dem AsylbLG in keinem inhaltlichem Zusammenhang stehende Änderungen des AFG (Streichung der originären Arbeitslosenhilfe) und des SchwbG.

Zur Begründung der ersten AsylbLG-Novelle wurden vor allem Kosteneinsparungen angeführt (BT-Drs. 13/2746 v. 24.10.1995). Dem lag allerdings eine Kalkulation zugrunde, die von der unrealistischen Annahme ausging, dass durch die Leistungsabsenkung pro Person und Monat 400.- DM eingespart würden.

Begründet wurde dieser wesentlich höher als die ca. 25 %ige Leistungsabsenkung ausfallende Differenzbetrag nur mit dem Verweis auf die "gründlich erörterte Kostenschätzung des AsylblG von 1993". Seinerzeit wurden, ausgehend von völlig fiktiven Annahmen, in der Gesetzesbegründung zum AsylbLG ebenfalls Einsparungen von 400.- DM/Person/Monat behauptet. Zur Begründung wurde darauf verwiesen, "im Hinblick auf die zahlreichen zur Zeit im Aufbau begriffenen Aufnahmeeinrichtungen" sei die Unterbringung nach AsylbLG erheblich kostengünstiger als nach BSHG (BT-Drs. 12/4451, S.6).

Den Einsparungen stehen - im Falle einer Sachleistungsversorgung - laut Begründung des Entwurfs zur ersten AsylbLG-Novelle Mehrkosten für den notwendigen Organisationsaufwand gegenüber (Organisationsaufwand der Sachleistungsversorger, erhöhter Verwaltungs- und Kontrollaufwand bei den Ämtern). Die Begründung des Regierungsentwurfs geht hierfür von Mehrkosten in Höhe von 750 Mio. DM/Jahr aus. Ausgehend von diesen Mehrkosten und den angeblichen Einsparungen von 400.- DM/Person/Monat sollten durch die Novelle 944 Mio. DM/Jahr eingespart werden.

Realistisch erscheint demgegenüber infolge der Kürzung der Leistungen eine Differenz von lediglich ca. 100.- bis 150.- DM/Person/Monat (ausgehend von der Differenz der Grundleistungen zu Regelsätzen und einmaligen Beihilfen sowie der Annahme, dass bei der medizinischen Versorgung realistischerweise kaum Einsparungen möglich sind), woraus sich ein Einsparbetrag von insgesamt nur ca. 340 Mio. DM/Jahr ergibt. Dem stehen allerdings die auch vom Gesetzgeber gesehenen Mehrkosten für das Sachleistungsprinzip gegenüber. Hinzu kommen (vom Gesetzgeber nicht berücksichtigte) Mehrkosten bei der Unterbringung, da unter Verweis auf das Sachleistungsprinzip die Mietkosten für selbst angemietete Wohnungen verweigert werden dürfen, auch wenn die Unterbringung in einer Gemeinschaftsunterkunft (= Sachleistung) ein mehrfaches der Miete (= Geldleistung) kostet. Insgesamt ist deshalb mit erheblichen Mehrkosten durch die AsylbLG-Novelle zu rechnen (vgl. Classen, Stellungnahme zur geplanten Änderung des AsylbLG, in Dt. Bundestag, Ausschuss f. Gesundheit, Drs. 258/13 v. 20.11.1995).

Am 20.11.1995 führte der Bundestagsausschuss für Gesundheit eine Anhörung von Sachverständigen und Verbänden zu diesem Entwurf durch (Ausschussdrucksachen 253/13 bis 258/13 v. 16., 17. und 20.11.1995: Sammelstellungnahmen der Sachverständigen, Verbände etc.; Protokoll der 31. Sitzung am 20.11.1995). Die geplante Ausweitung des AsylbLG wurde von den Sachverständigen aus Kirchen, Wohlfahrtsverbänden, vom UNHCR und von PRO ASYL einhellig abgelehnt. Der Bundesdatenschutzbeauftragte legte eine Stellungnahme mit erheblichen Bedenken gegen die geplante Datenübermittlung vor (Bundesdatenschutzbeauftragter, Stellungnahme v. 6.2.1996; vgl. zur Datenübermittlung auch Seite 202f Abschnitt 11.4).

Der Gesetzentwurf wurde - unbeachtet der in der Anhörung vorgetragenen Bedenken - unverändert am 8.2.1996 im Bundestag eingebracht (BT-Drs. 13/3720 v. 8.2.1996) und gegen die Stimmen der Oppositonsparteien in zweiter und dritter Lesung verabschiedet. PDS und Grüne legten Gesetzentwürfe zur Abschaffung des AsylbLG und Gleichstellung der Betroffenen mit deutschen Leistungsberechtigten nach BSHG vor (BT-Drs. 13/3726 und 13/3727).

Das niedersächsische Innenministerium hatte bereits zuvor auf Referentenebene mit den anderen SPD-Ländern abgestimmten Vorschläge als Verhandlungsposition der SPD-Länder für den Bundesrat vorgelegt, die bezüglich der Einschränkungen für Kriegsflüchtlinge und geduldete Ausländer noch über den Entwurf der Regierungsfraktionen hinausgehende Verschärfungen beinhalteten:

Leistungseinschränkungen nach §§ 3-7 AsylbLG auch für Bürgerkriegsflüchtlinge, um deren Einweisung in Sammellager zu ermöglichen, die Anmietung von Wohnungen zu verhindern und die Rückkehrbereitschaft zu fördern; zeitliche Begrenzung der Leistungsabsenkung auf 2 Jahre; keine zwingende Gewährung von Sachleistungen in Gemeinschaftsunterkünften, aber kein einklagbarer Rechtsanspruch auf Barleistungen (Nds. Innenministerium, Referat 41, Herr Gutzmer, Schreiben v. 5.12.1995).

Der Entwurf wurde nach seiner Ablehnung durch den Bundesrat im Vermittlungsausschuss verhandelt. Die SPD-regierten Länder stellten fest, dass die vom Bund angegeben Einsparungen von 400.- DM/Person/Monat unzutreffend sind, weil der Bund die Unterkunftskosten falsch in Ansatz gebracht habe. Die A-Länder plädierten dafür, nicht am Vorrang der Sachleistungen festzuhalten, sondern den Sozialhilfeträgern zu überlassen, ob sie Sachleistungen oder Geldleistungen gewähren (Vermittlungsausschuss, Bericht der Bund-/Länderarbeitsgruppe auf Staatssekretärs-Ebene am 14.5.1996 zur Änderung des AsylbLG).

Die vom Vermittlungsausschuss eingesetzte Arbeitsgruppe AsylbLG legte am 21.2.1997 den Vorschlag vor, Asylbewerbern und geduldeten Ausländern sowie Kriegsflüchtlingen mit Aufenthaltsbefugnis drei Jahre lang gekürzte Sachleistungen zu gewähren und darüber hinaus in Gemeinschaftsunterkünften eine zeitlich unbefristete Sachleistungsgewährung zu ermöglichen. Diesen Vorschlag lehnte SPD-Fraktionsgeschäftsführer Struck am 12.3.1997 gegenüber Gesundheitsminister Seehofer als nicht verhandelbar ab und erklärte, es bestehe keine Einigungsmöglichkeit mehr zwischen Koalition und Sozialdemokraten. Er betonte, die SPD werde die geplanten Leistungseinschränkungen für Asylbewerber und Kriegsflüchtlinge nicht mittragen (Agenturmeldung ddp v.12.3.1997, TSP vom 13.3.1997).

Wenige Wochen später verkündete Struck dann die Zustimmung seiner Partei im Bundesrat zu demselben Vorschlag als "Kompromiss" (TSP vom 18.4.1997).

Dieser angebliche Kompromiss wurde allerdings anlässlich der Sitzung des Vermittlungsauschusses am 23.4.1997 - einen Tag vor der zweiten und dritten Lesung im Bundestag - auf Initiative des Landes Berlin gegenüber dem ursprünglichen Vorschlag vom 21.2.1997 noch ganz massiv zum Nachteil der Leistungsberechtigten verschlechtert:

Mit der erst am 23.4.97 auf Vorschlag Berlins (vgl. TSP v. 28.4.97, Artikel zum "Bosnienfonds") in die Vorlage zur geänderten Fassung des § 2 AsylbLG nachträglich eingefügte Formulierung "frühestens beginnend ab 1.6.97" wurde eine Stichtagsregelung in § 2 geschaffen, die bestimmt, dass unabhängig von der bisherigen Aufenthaltsdauer ab den Tag des Inkrafttretens der Novelle eine dreijährige Leistungskürzung für alle nach AsylbLG Leistungsberechtigten eintreten soll.

Verbunden mit diesem angeblichen "Kompromiss" war eine Absichtserklärung des Bundesrates, dass die Länder aus den durch die AsylbLG-Novelle eingesparten Mitteln von 1998 bis zum Jahr 2002 jährlich 150 Mio DM als Aufbauhilfe für Bosnien für aus Deutschland zurückkehrende Bürgerkriegsflüchtlinge zur Verfügung stellen werden. Diese Erklärung hatte allerdings keine rechtliche Verbindlichkeit (BR-Protokoll Nr.711).

Die bayerische Sozialministerin Stamm erklärte dazu in der Fragestunde des Bayerischen Landtags am 26.6.97: "Bayern wird sich nicht an dem Aufbaufonds beteiligen, weil die Hilfe zum Wiederaufbau eine Aufgabe der Europäischen Union und des Bundes ist. Der Freistaat Bayern hat während des Bürgerkrieges seine humanitäre Verpflichtung mit der Aufnahme von mehr als 64.000 Flüchtlingen und weiteren unmittelbaren humanitären Hilfeleistungen bereits mehr als erfüllt."

Sprecherinnen aller Oppositionsparteien (SPD, Grüne, PDS) kritisierten anlässlich der Debatte im Bundestag am 24.4.97 die Novelle. Keine der Rednerinnen gingen jedoch auf die tags zuvor vorgenommene erhebliche Verschärfung der Novelle durch die Stichtagsregelung in § 2 AsylbLG ein (BT-Protokoll 13/172).

Selbst die auf das Fachgebiet spezialisierten Abgeordneten der Oppositionsparteien hatten offensichtlich die im Bundestag zur Abstimmung in dritter und letzter Lesung anstehende Gesetzesvorlage nicht gelesen! Die Presse brachte denn auch durchweg die unzutreffende Nachricht, dass der Bundestag eine Kürzung der Leistungen "in den ersten drei Jahren" beschlossen hätte (dpa Meldung; TSP v. 25.4.1997). Bereits am 1.6.1997 trat die Novelle in Kraft (BGBl. I v. 30.5.1997, S. 1130).

Problematisch für die Auslegung der Gesetzesnovelle ist, dass nur zum ursprünglichen Entwurf der 1. AsylbLG-Novelle eine Begründung vorliegt (BT-Drs. 13/2746 bzw. BT-Drs. 13/3720). Im Vermittlungsverfahren wurden maßgebliche Bestimmungen geändert, für die der Gesetzgeber - da aus dem Vermittlungsverfahren keine Protokolle vorliegen - keine Begründung vorgelegt hat. Insbesondere zur erst im Vermittlungsverfahren in § 2 eingefügten Dreijahresfrist und der zugehörigen Stichtagsregelung sowie zum in § 3 gelockerten Sachleistungsprinzip fehlt deshalb eine Begründung des Gesetzgebers.

Ende August 1997 besuchte Frau John den Berliner Flüchtlingsrat. Auf den Tagesspiegel-Artikel angesprochen informierte sie, dass die Sache als Berliner Bundesratsinitiative auf den Weg gebracht sei. Im weiteren Verlauf des Gesetzgebungsverfahrens drängte sich in Gesprächen des Berliner Flüchtlingsrats mit John und ihren Mitarbeitern, die sich stets präzise über aktuelle Details der Verhandlungen um die zweite AsylbLG-Novelle informiert zeigten, der Eindruck auf, dass John das Vorhaben nicht nur initiiert hatte, sondern im weiteren Verlauf des Gesetzgebungsverfahren als Fachreferentin für die Berliner Sozialsenatorin (der das Büro John untersteht) fungierte und das Vorhaben maßgeblich vorantrieb. Dieser Eindruck von der Rolle Johns im Zusammenhang mit der zweiten AsylbLG-Novelle bestätigte sich auch durch ihre Erklärungen gegenüber der Presse.

Das Land Berlin brachte am 10.9.1997 im Bundesrat den Entwurf eines zweiten Gesetzes zur Änderung des AsylbLG (BR-Drs. 691/97) ein.

Inhalt des Entwurfs war, dass ausreisepflichtige Ausländer, die nicht (mehr) im Besitz einer Duldung sind (§ 1 Abs. 1 Nr. 5), keinen Anspruch auf Leistungen nach AsylbLG mehr haben sollten, wenn sie eingereist sind, um Sozialhilfe zu erlangen. Leistungen sollten nur noch gewährt werden, soweit dies im Einzelfall unabweisbar geboten ist.

Die Begründung des Berliner Vorschlags:

"Im Hinblick auf die § 1 AsylbLG zugrundeliegenden Sachverhalte sollte die Anwendung der Um-zu-Regelung auf den Personenkreis der sich hier illegal aufhaltenden Personen beschränkt werden. So steht z.B. bei Asylbewerbern grundsätzlich zunächst die Prüfung des Asylgesuchs im Vordergrund, bei Flüchtlingen aus Kriegs- und Krisengebieten der Krieg im Heimatland. Ist diese Prüfung / der Aufenthaltsgrund ausgelaufen, verliert der Betreffende auch den entsprechenden Aufenthaltsstatus."

Nachdem das Bundesverwaltungsgericht im September 1997 (BVerwG, InfAuslR 1998, 12) Ausländern, die in absehbarer Zeit nicht abgeschoben werden können, in einer Grundsatzentscheidung den Anspruch auf Erteilung einer Duldung zusprach und die Berliner Praxis der Ausstellung von "Grenzübertrittsbescheinigungen" als rechtswidrig, weil im Gesetz nicht vorgesehen, verurteilte, forderte John etwa zwei Wochen lang nahezu täglich in der Berliner Tagespresse, beispielsweise in einem Kommentar auf Seite 1 der TAZ vom 27.9.1997, die Änderung der geltenden Gesetze, um zu verhindern, dass AusländerInnen in Deutschland "Duldungen und Sozialhilfe erhalten", solange sie aufgrund der fehlenden Aufnahmebereitschaft ihrer Herkunftsländer nicht abgeschoben werden können.

Gegenüber der Berliner Morgenpost erläuterte John gemeinsam mit Berlins Innensenator Schönbohm, worum es ihnen mit der zweiten AsylbLG-Novelle geht:

Berliner Morgenpost, 25. November 1997

"Wer die Ausreise verweigert, darf kein Geld bekommen"

Ausländerbeauftragte John unterstützt Schönbohm

Berlins Ausländerbeauftragte Barbara John hat sich zustimmend zu Überlegungen von Innensenator Schönbohm (CDU) geäußert, Ausländern ohne Aufenthaltsstatus keine Leistungen mehr zu gewähren. "Wer ausreisen kann, aber sich verweigert, darf nicht mehr unterstützt werden."

John führt als Beispiel Vietnamesen und Serben an, die dennoch Sozialhilfe erhielten. Weil kaum ein ausländischer Flüchtling Deutschland freiwillig verlasse und Abschiebungen oft nicht funktionierten, sei die Grundannahme der Asylgesetzgebung ausgehöhlt: Es blieben "mehr und mehr auch die abgelehnten Asylbewerber, neuerdings auch Zuwanderer, die gar nicht ins Asylverfahren gehen".

Nach Einschätzung Schönbohms leben allein in Berlin 42 000 Personen, die ausreisepflichtig sind, aber nicht ausreisten. Die größte Gruppe seien die 24 000 Bosnier, dann folgen Flüchtlinge aus Rest-Jugoslawien (7200) und Vietnamesen (1500). Trotz Ausreisepflicht wird ihnen nach dem deutschen Asylbewerberleistungsgesetz Geld, Unterkunft, Ernährung, Kleidung, Gesundheitsbehandlung und Prozesskostenhilfe gewährt. Dies kostet die finanzklamme Hauptstadt rund 550 Millionen Mark im Jahr.

"Wir können nicht alle ausreisepflichtigen Ausländer bis Ende ihrer Verfahren gegen die Bundesrepublik auch noch finanziell unterstützen", so Schönbohm. Er versteht seinen Vorstoß als "Denkanstoß" für den Senat, eine Bundesratsinitiative einzuleiten. Der Senat hatte bereits im September auf Anregung von Sozialsenatorin Beate Hübner (CDU) einen Gesetzentwurf in der Länderkammer beschlossen, Ausländern keine Hilfen mehr zu gewähren, die eingereist sind, um Sozialhilfe zu beziehen.

SPD-Ausländerexperte Eckhardt Barthel hält Schönbohms Vorstoß für undifferenziert. Bei den Vietnamesen hätten Versäumnisse des Auswärtigen Amts dazu geführt, dass Hanoi sie nicht aufnehme. Berlins Steuerzahlerchef Günter Brinker meint, für den abgabengeplagten Bürger sei es "unerträglich, dass Illegale vom Staat verköstigt werden".

John begründete im weiteren Verlauf des Gesetzgebungsverfahrens gegenüber dem Berliner Flüchtlingsrat ihre Initiative damit, dass man unterscheiden müsse zwischen Ausländern, die mangels Rückkehrmöglichkeit hier integriert werden müssten und Ausländern, für die dies nicht möglich sei. Duldungen dürften entgegen der Rechtsprechung des BVerwG nicht erteilt werden, wenn eine freiwillige Ausreise möglich sei, finanzielle Unterstützung dürfe nur noch in Härtefällen geleistet werden, AuslG und AsylbLG müssten entsprechend geändert werden. John behauptete, in Berlin überlebten bereits 100.000 Ausländer in der Illegalität, der Staat könne und müsse nicht die Verantwortung für jeden hier lebenden Ausländer übernehmen, dies sei auch in südeuropäischen Ländern nicht so. Demgegenüber müsse eine Aufenthaltsbefugnis erhalten, wer auf absehbare Zeit nicht ausreisen könne, was bei Palästinensern, Afghanen und Äthiopiern der Fall sei. Zum letztgenannten Vorschlag gab es allerdings eine kalte Abfuhr von Berlins Innensenator: "Es ist nicht Frau Johns Job, solche Forderungen zu stellen" (TAZ Berlin v. 19.12.1997).

Wäre dies bereits 1996 Gesetz gewesen, hätten nach den entsprechenden IMK-Beschlüssen bereits seit Oktober 1996 für alle bosnischen Kriegsflüchtlinge die Leistungen nicht nur gemäß § 2 AsylbLG F. 1993 gekürzt, sondern vollständig eingestellt werden können. Dasselbe hätte seit Inkraftreten des Rückübernahmeabkommens mit der BRJ im November 1996 für alle geduldeten Kosovo-Albaner gegolten.

Wohin derartige Verschärfungen des AsylbLG führen könnten, zeigt eine Entscheidung des VGH Ba-Wü, der die Kürzung nach § 2 Abs. 1 Nr. 2 AsylbLG F. 1993 für zulässig erklärt hatte, weil das Gericht von der Möglichkeit der freiwilligen Rückkehr für ein über 70jähriges, krankes bosnisches Ehepaar kroatischer Volkszugehörigkeit mit letztem Wohnsitz im Gebiet der heutigen Republika Srpska ausging (VGH Ba-Wü v. 20.6.1997, VBlBW 1997, 466). Die Zumutbarkeit der Rückkehr sei analog der vom BVerwG zu § 53 AuslG vorliegenden Rechtsprechung zu prüfen. Ausreichend sei, dass die Antragsteller in irgendeinen Teil Ihres Herkunftsstaates zurückkehren könnten. Eine allein auf § 54 AuslG beruhende Duldung reiche nicht, solange diese nicht aufgrund § 53 Abs. 6 Satz 2 AuslG ergangen ist.

Bundesinnenminister Kanther polemisierte in dieselbe Richtung, wenngleich etwas moderater als John. Er wollte im Unterschied zu Berlins Ausländerbeauftragten die Leistungen nicht gleich ganz streichen:

"Die Gewährung von Sozialleistungen muss stärker als bisher an das ausländerrechtliche Bleiberecht gebunden werden. Für Ausländer, die vollziehbar ausreisepflichtig sind, sich der Abschiebung entziehen oder aufenthaltsbeendende Maßnahmen durch Verschleierung ihrer Identität erschweren oder vereiteln, darf es künftig nur noch Sachleistungen in Sammelunterkünften geben. Es ist inkonsequent, wenn der Rechtsbefehl, Deutschland zu verlassen, durch einen ungeschmälerten Anspruch auf Sozialleistungen aufgeweicht wird." (Kanther, Stopp der unerwünschten Zuwanderung, ZFSH/SGB 1997, 643).

§ 1 a AsylbLG - Anspruchseinschränkung

Leistungsberechtigte nach § 1 Abs. 1 Nr. 4 und 5 und ihre Familienangehörigen nach § 1 Abs. 1 Nr. 6,

1. die sich in den Geltungsbereich dieses Gesetzes begeben haben, um Leistungen nach diesem Gesetz zu erlangen, oder

2. bei denen aus von ihnen zu vertretenden Gründen aufenthaltsbeendende Maßnahmen nicht vollzogen werden können, oder

3. die nicht freiwillig ausreisen, obwohl ihrer Ausreise in den Herkunftsstaat oder in einen anderen zur Aufnahme bereiten Staat keine rechtlichen oder tatsächlichen Hindernisse entgegenstehen,

erhalten Leistungen nach diesem Gesetz nur, soweit dies im Einzelfall unabweisbar geboten ist.

Als Erweiterungen des ursprünglichen Berliner Entwurfs hinzugekommen waren die Nummern 2 und 3 sowie die Einbeziehung auch geduldeter Ausländer (§ 1 Abs. 1 Nr. 4) in die Leistungseinschränkungen. Außerdem enthielt der Entwurf die später mit der zweiten Novelle auch Gesetz gewordenen Änderungen der §§ 3 Abs. 1, 5 Abs. 4, 7 Abs. 1, 11 Abs. 3 sowie den neuen § 7a.

Am 6.2.1998 beschloss der Bundesrat dessenungeachtet mit den Stimmen auch der SPD-Länder Brandenburg, Niedersachsen, Saarland und Rheinland-Pfalz, den von Berlin vorgelegten Gesetzentwurf (Bundesratsdrucksache 691/97 -Beschluss- vom 6.2.1998) im Bundestag einzubringen. Nur die rot-grün regierten Länder sowie Bremen verweigerten die Zustimmung. Auf Antrag der GRÜNEN wurde der Entwurf am 6.2.98 in einer aktuellen Stunde auch im Bundestag debattiert. Kritik an dem Entwurf äußerten nicht nur Grüne und PDS, sondern auch (wenngleich zurückhaltender) SPD und F.D.P.

Berlins Sozialsenatorin Hübner (CDU), die den Entwurf federführend für den Bundesrat vertrat, wollte beispielsweise für geduldete Kosovo-Albaner die Leistungen streichen lassen, wenn sie am 6.2.98 im Bundestag erklärte:

"Wenn Sie, Frau Fischer, sagen: Es gibt keinen Missbrauch, kann ich Ihnen dazu eine Zahl aus Berlin nennen. Immerhin sind im letzten Jahr 800 Bürger aus Ex-Jugoslawien illegal eingereist, meist mit Hilfe von Schlepperbanden, die allein in Berlin Kosten von 10 Millionen DM, hochgerechnet auf das Jahr, verursachen."

Hingegen behauptetet Frau Hübner in ihren Redebeiträgen am 6.2.98 in Bundesrat und Bundestag, Kriegsflüchtlinge aus Bosnien sowie nach § 53 Ausländergesetz wegen Gefahr für Leib, Leben oder Freiheit geduldete Ausländer seien aus rechtlichen Gründen von der geplanten Neuregelung nicht betroffen.

Diese Behauptung widerspricht allerdings nicht nur dem Wortlaut des Entwurfs, sondern auch der einhelligen Meinung aller juristischen ExpertInnen (vgl. z.B. Stellungnahme des UNHCR vom 5.2.98). Auch die Innenminister Berlins (Tagesspiegel v. 7.2.98), Niedersachsens und des Saarlandes bestätigten gegenüber der Presse, dass grundsätzlich auch alle geduldeten Bosnier von der geplanten Sozialhilfestreichung betroffen sind.

Auch der CDU-Abgeordnete Lohmann (Lüdenscheid) bestätigte in seiner Rede am 26.3.98 im Bundestag, dass sehr wohl auch Bosnier von der Neuregelung betroffen seien:

"Ich persönlich kann zum Beispiel Personen aus Bosnien verstehen, die nicht in ihre Heimat zurück wollen. Ihre derzeitige Versorgung hier ist staatlich gesichert. Zu Hause müssten sie eigenverantwortlich ein neues Leben beginnen. ... Ist es deshalb unmenschlich, wenn wir den Bosniern jetzt deutlich machen, dass es Zeit ist, dass auch sie in ihre Heimat zurückkehren und wir ein längeres Bleiben in Deutschland nicht befürworten, sie aber nicht durch staatliche Gewalt gegen ihren Willen zum Ausreisen zwingen? Ich denke: Nein. Niemand wird gerade der zuletzt erwähnten Gruppe von Menschen die Unterkunft verweigern oder die notwendige Ernährung einschränken, wie die übertriebenen Schlagworte dauernd heißen. Aber müssen diese Menschen weiterhin Taschengeld, Geld für Kleidung, Geld für andere Ge- und Verbrauchsgüter oder für Miete erhalten? Ich meine, wie Bundesrat und auch Bundesregierung: Nein."

Offenbar hatten die verantwortlichen Verwaltungsbeamten in den Ländern eine Strategie verabredet, die Öffentlichkeit und sogar ihre eigenen Minister über das Ausmaß der geplanten Sozialhilfestreichung zu täuschen, wie die von den zuständigen Landesministern immer wieder verbreiteten unzutreffenden Behauptungen belegen, Bosnier seien nicht betroffen. Innerhalb der Länder führte diese Strategie allerdings zu politischen Differenzen.

Im Berliner Abgeordnetenhaus erlitt Sozialsenatorin Hübner (CDU) eine Abstimmungsniederlage, als ihr Koalitionspartner SPD sie am 5.2.98 mit den Stimmen der GRÜNEN und der PDS aufforderte, im Bundesrat der Neuregelung nicht zuzustimmen - was sie tags darauf dennoch tat.

Der Brandenburger Landtag beschloss am 26.2.98, dass die Landesregierung - entgegen ihrer im Bundesrat erfolgten Zustimmung - im weiteren Gesetzgebungsverfahren darauf hinwirken solle, dass die Neuregelung nicht für Ausländer mit einer Duldung gelten soll.

Niedersachsens Ministerpräsident Schröder und Innenminister Glogowski hatten ihre für das Land im Bundesrat erteilte Zustimmung weder mit ihrem Kabinett noch dem Landtag abgestimmt und es sogar unterlassen, dort über das Vorhaben zu informieren. Dies hat zu massiven Differenzen innerhalb der niedersächischen SPD geführt.

Infolge der öffentlichen Kritik legte am 17.2.1998 das (in der Legislaturperiode 1994/98 für Sozialhilfe und AsylbLG zuständige) Bundesgesundheitsministerium der Bundesregierung einen (internen) Referentenentwurf für einen Änderungsvorschlag der Bundesregierung zur zweiten AsylbLG-Novelle vor. Der Entwurf konkretisierte den Leistungsumfang nach § 1a AsylbLG, bestätigt zugleich aber die öffentlich geäußerte Kritik, dass auch nach Auffassung des federführenden Bundesgesundheitsministerium Kriegsflüchtlinge aus Bosnien unter den vom Bundesrat beschlossenen Gesetzentwurf fallen sollten. Der Referentenentwurf beinhaltete folgende Ergänzungen und Konkretisierungen des geplanten § 1a AsylbLG:

Kriegsflüchtlinge aus Bosnien sollten bis Juni 1999 von den Leistungseinschränkungen ausgenommen werden,

Ausländer mit Duldung sowie sonstige ausreisepflichtige Ausländer, die "illegal eingereist" sind (auch vor Inkraftreten der Novelle), oder wegen des erhofften Bezugs von Leistungen nach AsylbLG eingereist sind, oder durch ihr Verhalten ihre Abschiebung verhindern, sollten in Sammellager ohne einen Pfennig Bargeld eingewiesen werden, wenn für sie eine freiwillige Ausreise nicht möglich ist. Medizinische Hilfe bei chronischer Krankheit oder Behinderung und die weiteren Hilfen nach § 6 sollten ausgeschlossen werden. Die Leistungseinschränkungen sollten nicht gelten für Ausländer mit einer Duldung nach § 53 Abs. 6 oder § 54 AuslG.

Geduldete sowie sonstige ausreisepflichtige Ausländer, deren freiwillige Ausreise nach Auffassung der Sozialämter und der Ausländerbehörden technisch möglich wäre, sollten als "unabweisbare Hilfe" im Regelfall nur "einen Rückfahrschein und Reiseverpflegung" erhalten.

Dass die Regelung für Bosnier erst Mitte 1999 in Kraft treten sollte, war ein Zugeständnis an die Kritik der Wohlfahrtsverbände und der F.D.P. Das vorgeschlagene Ausmaß der Leistungseinschränkungen ging wegen der Einbeziehung auch "illegal" eingereister Flüchtlinge in die Leistungseinschränkungen aber noch weit über das hinaus, was der Bundesrat vorgelegt hatte.

"Im Gesetzgebungsverfahren sollte geprüft werden, ob weitere rechtswidrige Handlungen wie die illegale Einreise in die Regelung einzubeziehen sind und ob es erforderlich ist, den Beschluss des Bundesrates in einzelnen Formulierungen (z.B. auch bei der Bestimmung des Leistungsumfangs und der Gestaltung der Leistung: Gemeinschaftsunterkünfte; Sachleistungen) noch zielgenauer zu gestalten." (BT-Drs. 13/10155, S. 7).

Bundesgesundheitsminister Seehofer erklärte anlässlich des Kabinettsbeschlusses, in Deutschland gebe es rund 600.000 vollziehbar ausreisepflichtige Ausländer, bei denen zu prüfen wäre, ob eine Leistungseinschränkung in Betracht komme (Pressemitteilung BMG v. 18.3.99):

"Wir können nicht tatenlos zusehen, dass man sich in Deutschland durch rechtswidriges Verhalten einen Leistungsanspruch sichern kann, der identisch ist mit den Leistungen von Ausländern, die sich an Recht und Gesetz halten. Deshalb unterstützt die Bundesregierung die Initiative des Bundesrates."

Dazu ist anzumerken, dass zwar nach der Logik des Ausländergesetzes durch die Erteilung einer Duldung die Ausreisepflicht nicht aufgehoben wird - das Bestehen einer formalen "Ausreisepflicht" ist im Gegenteil sogar Voraussetzung für die Erteilung einer Duldung (§ 56 Abs. 1 AuslG). Dennoch ist das Verhalten der Betroffenen nicht rechtswidrig - Menschenrechte und Verfassung gebieten, die betroffenen Flüchtlinge nicht abzuschieben und ihnen die Möglichkeit zum Arbeiten zu geben, zumindest aber soziale Leistungen zu gewähren. Das Problem ist nicht, dass diese Menschen nicht ausreisen, sondern dass sie in Deutschland - oftmals auch nach jahrelangem Aufenthalt - keinen adäquaten ausländerrechtlichen und sozialen Status erhalten.

Auf einhellige Ablehnung bei Kirchenvertretern, Wohlfahrtsverbänden und Flüchtlingsorganisationen ist am 29. April bei einer öffentlichen Anhörung des Gesundheitsausschusses der Gesetzentwurf des Bundesrates zur Änderung des Asylbewerberleistungsgesetzes gestoßen.

Die geplante Novelle führe zu Leistungskürzungen unterhalb des Existenzminimums und so zur Verletzung der Menschenwürde der Flüchtlinge, verstoße gegen die UN-Menschenrechtskonvention, sei verfassungsrechtlich bedenklich, gebe den Sozialbehörden Entscheidungsbefugnis, die deren fachliche Kompetenz überschreite und sei in vielen Punkten zu ungenau und unspezifisch, so die Kritiker der Initiative.

Der Hohe Flüchtlingskommissar der Vereinten Nationen (UNHCR) erklärte in seiner Stellungnahme, er erkenne an, dass die Bundesrepublik Deutschland auch im europäischen Vergleich eine große Zahl von schutzbedürftigen Personen aufgenommen habe und dies die öffentlichen Haushalte belaste. Die Beschränkung von Sozialhilfeleistungen sei aber kein geeignetes Mittel, eine gerechtere europäische Lastenteilung herbeizuführen.

Der UNHCR betont, Personen, denen eine Rückkehr in ihr Herkunftsland oder in einen anderen zu ihrer Aufnahme bereiten Staat aufgrund von Abschiebungshindernissen des Ausländergesetzes oder von bewaffneten Konflikten nicht möglich oder zumutbar ist, hätten einen Anspruch auf die Gewährleistung eines Existenzminimums. Ausreisepflichtige ausländische Staatsangehörige verblieben nicht notwendigerweise ausschließlich in der Bundesrepublik, um mehr Sozialleistungen in Anspruch nehmen zu können. Die Beschränkung bzw. der Ausschluss von Sozialleistungen entziehe den betroffenen Personen die Existenzgrundlage.

Die Katholische und Evangelische Kirche betonten in einer gemeinsamen Stellungnahme, aus ihrer Sicht sei die Absenkung des Leistungsniveaus "sehr problematisch". Sie hätten sich bereits 1993 gegen den Ausschluss bestimmter Personengruppen aus dem Anwendungsbereich des Bundessozialhilfegesetzes und die damit verbundene deutliche Senkung des Leistungsniveaus gewandt.

Es sei "zwingend geboten", zumindest offensichtlich schutzbedürftige Personen von der geplanten Leistungskürzung auszunehmen. Im übrigen beträfe diese bei illegaler Einreise auch Flüchtlinge, deren Ausreise nach Ansicht der Ausländerbehörden nicht möglich ist. Eine solche Regelung führe zudem dazu, dass illegal eingereiste Flüchtlinge einen Asylantrag stellen müssten, um Leistungen nach dem Asylbewerberleistungsgesetz zu erhalten, so dass zahlreiche, von Anfang an aussichtslose Asylverfahren provoziert würden.

Georg Classen von der Passionskirchengemeinde in Berlin und Prof. Dr. Michaela v. Freyhold von der Flüchtlingsinitiative Bremen warfen den Initiatoren der Novelle vor, eine "Abschiebung durch Aushungern" erreichen zu wollen. Geplant sei, Leistungen zum Lebensunterhalt, für die Unterkunft und für die medizinische Versorgung der Flüchtlinge zu streichen. Obdachlosigkeit und Aushungern seien die Folgen, zumal den Betroffenen keine Arbeitserlaubnis erteilt werde. Betroffen, so Classen und Freyhold im Einklang mit anderen Kritikern des Entwurfs, wären die rund 200.000 Kriegsflüchtlinge aus Bosnien, mindestens 50.000 Kosovo-Albaner und ehemalige Asylbewerber aus allen anderen Herkunftsländern, die legal "geduldet" werden.

Der Deutsche Städtetag begrüßte die Intention des Entwurfs, die Anreize für eine Flucht nach Deutschland zu verringern. Er bedürfe jedoch Korrekturen. So sei darauf zu achten, dass ausländerrechtliche Entscheidungen von der Ausländerbehörde und nicht von den Sozialbehörden getroffen werden. Die Einführung der Regelung, dass Ausländer, die nur in die Bundesrepublik gekommen sind, um Sozialleistungen zu erhalten, und deshalb vom Leistungsbezug ausgeschlossen werden sollen, sei zwar ein "guter Ansatz" aber nicht praktikabel, da nicht feststellbar. Zu überlegen wäre allenfalls, so der Städtetag, die Absicht der Bewerber, nur wegen der Leistungsgewährung nach Deutschland zu kommen, bereits im Rahmen des Asylverfahrens zu prüfen.

Die Formulierung, nur solche Leistungen zu gewähren, die im Einzelfall "nach den Umständen unabweisbar geboten" seien, sei sehr unbestimmt. Auch bestehe die Gefahr, dass die Städte von einer "sozialengagierten Öffentlichkeit" als inhuman und ausländerfeindlich angesehen werden, wenn sie das Gesetz anwenden. In diesem Zusammenhang sei darauf hinzuweisen, dass mit dem Änderungsgesetz Ausreise- und nicht Leidensbereitschaft oder -erhöhung der Flüchtlinge und Asylbewerber erreicht werden soll, betonte der Deutsche Städtetag.

Im Gegensatz zu den Gegnern des Gesetzentwurfs sah der Richter am Oberverwaltungsgericht Münster, Klaus Deibel, keine rechtlichen Probleme bei der Umsetzung der Gesetzesinitiative. Auch gegen die Einschränkung des Anspruches auf die nach den Umständen unabweisbar gebotene Hilfe gebe es keine verfassungsrechtlichen Bedenken. Es könnte sich jedoch "als hilfreich erweisen", so der Rechtsexperte, wenn eine ergänzende Regelung darüber beschlossen würde, in welcher Form die im Einzelfall nach den Umständen unabweisbar gebotene Hilfe zu gewähren ist. Im übrigen könne ein unerlaubter Aufenthalt nur vorübergehend hingenommen werden, so dass es "sachgerecht" erscheine, für die Dauer dieses Aufenthaltes die Sozialleistungen im Rahmen des verfassungsrechtlich Zulässigen zu beschränken.

Niedersachsens Innenminister Glogowski kündigte am 16.6.98 als Sprecher der SPD-Länder in der Innenministerkonferenz an, dass die SPD-regierten Länder die weiteren Einschränkungen der Versorgung von Asylbewerbern auch in dem Fall durchsetzen wollten, dass die SPD-Bundestagsfraktion gegen die Gesetzesänderung stimmt.

Glogowski betonte: "Die Zustimmung im Bundesrat kann ich nicht vom Verhalten der SPD-Bundestagsfraktion abhängig machen." Der Minister fügte hinzu: "Ich werde meine Meinung auch gegen die SPD-Bundestagsfraktion vertreten." Nach der Gesetzesänderung sollen bestimmte Gruppen von abgelehnten Asylbewerbern "natürlich Essen und Trinken und ärztliche Versorgung, aber nicht mehr erhalten". Dazu zählten diejenigen, "die die Pässe weggeworfen haben und nicht sagen, aus welchem Land sie kommen" und jene, "die ausreisen können, die wir aber nicht abschieben können". (FR 16.6.98)

Die Bundesärztekammer erklärte in einer Pressemitteilung v. 18.6.98, dass die geplanten Einschränkungen des AsylbLG gegen Gleichbehandlung der Patienten verstoßen:

"Mit den geplanten Änderungen zum Asylbewerberleistungsgesetz sollen Ärzte gezwungen werden, das Gebot der Gleichbehandlung von Patienten zu missachten und eine »politische Medizin« auszuüben", warnt der Menschenrechtsbeauftragte der Bundesärztekammer, Dr. Frank Ulrich Montgomery. "Die vom Bundesrat vorgesehene Gesetzesänderung verstößt zutiefst gegen die ethische Verpflichtung der Ärztinnen und Ärzte, alle Menschen gleich und nach ausschließlich medizinischen Gesichtspunkten zu behandeln. Ärzte können nicht zugleich Partner der Patienten und Erfüllungsgehilfen der Politiker sein.

Schon in der Vergangenheit hatten Deutschen Ärztetage wiederholt das Asylbewerberleistungsgesetz kritisiert, sieht es doch bereits jetzt schon eine Beschränkung der Behandlung von Asylbewerbern auf akute Erkrankungen und Schmerzzustände vor. Diese Beschränkung verstößt nach Auffassung des Deutschen Ärztetages eindeutig gegen Bestimmungen der Berufsordnung der Ärztinnen und Ärzte, die eine gleiche Behandlung für alle Patienten unter Beachtung der Gebote ärztlicher Ethik und der Menschlichkeit nach ausschließlich medizinischen Gesichtspunkten vorsieht. Mit dem nunmehr vom Bundesrat vorgelegten Änderungsantrag zum Asylbewerberleistungsgesetz sollen einem großen Personenkreis - vor allem in Deutschland geduldeten Ausländern - selbst diese wenigen Leistungen vorenthalten werden. Ihre Behandlung soll allein »im Einzelfall auf das nach den Umständen unabweisbar Gebotene« beschränkt werden. "Wieviel das »unabweisbar Gebotene« an Humanität zulässt, sagt das Gesetz nicht", so Montgomery. Statt dessen sollten Ärzte zu Richtern über Leben und Gesundheit kranker Menschen gemacht werden.

Die Agentur AP meldete am 23.6.99 zum gefundenen Kompromiss:

Alle sprechen von Erfolg

Als Begründung verwiesen FDP und Union darauf, dass die ausländer- und sozialrechtlichen Verflechtungen bei den Bosnien-Flüchtlingen zu schwierig seien, um sie in Wahlkampfzeiten auszudiskutieren und rechtlich einwandfrei in Gesetzesform zu bringen. Seehofer wie Schmalz-Jacobsen missbilligten den Bundesratsentwurf als juristisch mangelhaft. Seehofer meinte, er sei "von vornherein nicht in allen Fällen durchdacht" gewesen, die Ausländerbeauftragte sagte, er sei "im Klartext Murks".

Alle wollten den Kompromiss auf ihrer Habenseite verbucht wissen. Babel meinte, es gebe endlich etwas "Gutes zu berichten" über die FDP, die sich einmütig für die gefundene Lösung ausgesprochen habe. Seehofer erklärte, der im Februar vom Bundesrat vorgelegte Entwurf sei inhaltlich bereits bei der ersten Änderung des Asylbewerberleistungsgesetzes vor einem Jahr zur Sprache gekommen, aber damals nicht konsensfähig gewesen. Der Sprecher des SPD-Fraktionsvorsitzenden, Sten Martenson, verwies auf Briefe Rudolf Scharpings an seine Kollegen Wolfgang Schäuble (CDU/CSU) und Hermann Otto Solms (FDP), in denen er angeregt habe, eine einvernehmliche Lösung zu finden, indem man sich auf die "eindeutigen Missbrauchstatbestände" konzentriere. Genau das sei geschehen.

Im Ergebnis wurde die ursprünglich als § 1a Nr. 3 vorgesehene Leistungseinschränkung für Ausländer mit Duldung und sonstige Ausreisepflichtige, "die nicht freiwillig ausreisen, obwohl ihrer Ausreise in den Herkunftsstaat oder einen anderen zur Aufnahme bereiten Staat keine rechtlichen oder tatsächlichen Hindernisse entgegenstehen" ersatzlos gestrichen.

Zur Begründung dieser Änderung wird ausgeführt (BT-Drs. 13/11172, S. 7):

§ 1 a Nr. 3 AsylbLG in der Fassung des Beschlusses des Bundesrates wird gestrichen. Diese Ziffer ermöglicht nicht in allen Fällen eine Differenzierung zwischen Fällen, in denen ein akzeptabler Grund für den weiteren Aufenthalt eines vollziehbar ausreisepflichtigen Ausländers in der Bundesrepublik Deutschland fehlt, und solchen Fällen, in denen eine freiwillige Ausreise aus nachvollziehbaren Gründen von dem Ausländer nicht erwartet werden kann. Von Nummer 3 werden somit möglicherweise nicht nur Fälle erfasst, in denen ein unrechtmäßiges Verhalten des Ausländers eine Leistungspflicht des Staates auslässt; dies muss jedoch in einem humanen Rechtsstaat eindeutig geregelt sein.

Klarstellende Präzisierungen des nach § 1a "unabweisbar gebotenen" Leistungsumfangs wurden zwar nicht mehr in den Gesetzestext, wohl aber in die Begründung aufgenommen (BT-Drs. 13/11172 v. 23.6.98). Im Fall einer Leistungseinschränkung soll demnach zwar in der Regel das Taschengeld gestrichen, die übrigen Grundleistungen aber als Sachleistungen in Gemeinschaftsunterkünften weitergewährt werden, zudem soll die Krankenhilfe nach § 4 auch im Falle einer Leistungseinschränkung nach § 1a "stets" gewährt werden (vgl. dazu die Erläuterungen bei § 1a). Die übrigen Regelungen des Entwurfs wurden (mit Ausnahme einer geänderten Formulierung bei § 5) unverändert beschlossen.

Am 25.6.1998 beschloss der Bundestag den Entwurf nach zweiter und dritter Lesung in namentlicher Abstimmung (BT-Protokoll 13/245, S. 22839 ff.). Neben den Regierungsfraktionen stimmte auch die überwiegende Mehrheit der SPD-Fraktion für den Entwurf. Am 10.7.1998 erfolgte die Zustimmung des Bundesrates (BR-Plenarprotokoll 728, S. 347ff). Die Novelle wurde am 31.8.98 im Bundesgesetzblatt veröffentlich und trat am 1.9.98 in Kraft.

Baden-Württemberg und Hessen versuchen sich derzeit offenbar an der vollständigen Streichung des § 2 AsylbLG. Die Innenministerkonferenz in Görlitz am 19.11.99 hat den dort vorgelegten Streichungvorschlag zwar nicht befürwortet. Dennoch hat Hessen am 26. November 1999 dem Bundesrat einen Gesetzesantrag zur Streichung des § 2 AsylbLG vorgelegt (BR-Drs 641/99 v. 15.11.99). Rheinland-Pfalz soll bereits Zustimmung signalisiert haben. Die kommunalen Spitzenverbände unterstützen den Vorschlag.

Die Stuttgarter Nachrichten meldeten am 12.10.99:

"Mehr Geld für Asylbewerber: Neue Regelung ab Juni –

Mehrkosten allein für Stuttgart: Zwei Millionen Mark.

Wenn sich nichts mehr ändert, bekommen viele Flüchtlinge in Deutschland ab Juni nächsten Jahres deutlich mehr Geld. Baden-Württembergs Städte schlagen nun Alarm. Ausländer, die seit mindestens drei Jahren finanzielle Hilfe nach dem Asylbewerberleistungsgesetz erhalten, werden ab 1. Juni 2000 deutschen Sozialhilfe-Empfängern gleichgestellt. Das heißt: rund 20 Prozent mehr Geld plus mehr Beihilfen plus ein Anrecht auf eine eigene Wohnung. Baden-Württembergs Innenminister Thomas Schäuble (CDU) hat den Hilferuf der Städte erhört. "In diesen Zeiten, wo die rot-grüne Bundesregierung alle sparen lässt, passt die Anhebung nicht in die Landschaft", sagt seine Sprecherin."

Die Stuttgarter Zeitung meldet dazu am 13.10.1999

"Viele Asylbewerber erhalten mehr Geld

... Allerdings hat das Präsidium des Deutschen Städtetages vor wenigen Tagen seinen Widerstand angekündigt: Man werde an Bund und Länder wegen einer Gesetzesinitiative gegen die Regelung herantreten, sagte Pressesprecher Volker Bästlein. Es könne nicht angehen, dass die Flüchtlinge je nach Aufenthaltsdauer unterschiedlich behandelt würden. Auch der baden-württembergische Innenminister Thomas Schäuble will die Thematik Mitte November bei der Innenministerkonferenz zur Sprache bringen: "Die höheren Sätze wären für viele Asylbewerber ein Anreiz, ihren Aufenthalt missbräuchlich zu verlängern'', meinte Ministeriumssprecherin Alice Loyson-Siemering. In diesem Punkt ist das Sozialamt Stuttgarts allerdings anderer Meinung. Langfristig könnten sich sogar Einsparungen ergeben. Denn nach dem Sozialhilfegesetz kann den Bedürftigen eine eigene Wohnung vermittelt werden, während im Moment noch alle Asylbewerber in Gemeinschaftsunterkünften leben müssen. Außerdem gebe es für Sozialhilfeempfänger bessere Beratungsmöglichkeiten, damit sie finanziell auf die Beine kommen. Mit der neuen Regelung sei vielleicht eine schnellere und effektivere Integration der Asylbeweber in die Gesellschaft möglich. "Die Flüchtlinge fassen besser Tritt in Stuttgart und sind nicht mehr so stark von den städtischen Leistungen abhängig''.

§ 1 AsylbLG bestimmt, mit welchem Aufenthaltstatus Ausländer Leistungen nach dem AsylbLG beanspruchen können und deshalb gemäß § 120 Abs. 2 BSHG vom Anspruch auf Leistungen nach dem BSHG ausgeschlossen sind. Es gilt der Grundsatz, dass alle Ausländer, vorausgesetzt sie halten sich tatsächlich in Deutschland auf (§ 120 Abs. 1 BSHG; § 1 Abs. 1 AsylbLG) und sind materiell bedürftig (§ 2 BSHG; § 7 AsylbLG) entweder nach dem BSHG oder aber nach dem AsylbLG leistungsberechtigt sind.

Ein ungeklärter oder fehlender ausländerrechtlicher Status führt in keinem Fall zum Wegfall der grundsätzlichen Leistungsberechtigung nach einem der beiden Gesetze. Die Ansprüche können im Einzelfall aber z.B. nach der "Um-zu-Regelung" (§ 120 Abs. 3 BSHG; § 1a Nr. 1 AsylbLG) oder wegen selbst zu vertretender Abschiebehindernisse (§ 1a Nr. 2 AsylbLG) eingeschränkt werden. Auch kann unmittelbar eine Abschiebung drohen, wenn ein "illegaler" Ausländer ohne ausländerrechtlichen Status Sozialhilfe beantragt.

§ 1 wurde durch die erste AsylbLG-Novelle neu gefasst. Die Neufassung definiert mit anderen Worten im wesentlichen denselben Personenkreis wie § 1 AsylbLG F. 1993. Einzige inhaltliche Änderung ist § 1 Abs. 1 Nr. 3, wodurch seit 1.6.1997 auch Ausländer unter das AsylbLG fallen, die wegen des Krieges in ihrer Heimat eine Aufenthaltsbefugnis nach § 32 oder 32a AuslG besitzen. Damit wurde der Kriegsflüchtlingsstatus des § 32a AuslG erheblich entwertet. 1993 hatte die SPD bei den Asylkompromissverhandlungen noch darauf bestanden, dass Kriegsflüchtlinge unter das BSHG fallen (vgl. § 1 Abs. 2 F. 1993; BT-Drs 12/5008, S. 15). 1997 hat die SPD dann die Ausweitung des AsylbLG auf Kriegsflüchtlinge mit beschlossen.

* Ausländer mit Aufenthaltsbefugnis fallen in der Regel unter das BSHG. Nur wenn sie aufgrund einer Gruppenregelung nach §§ 32/32a AuslG eine Aufenthaltsbefugnis wegen des Krieges besitzen, fallen sie unter das AsylbLG.

** Leistungseinschränkungen möglich, wenn eingereist um Sozialhilfe zu erhalten (§ 120 Abs. 3 BSHG, gilt z.B. in der Regel für Touristen - außer in nicht vorhersehbaren Notfällen).

*** nach Landesrecht in Gemeinschaftsunterkünften Sachleistungsversorgung zulässig. Es besteht aber Anspruch auf Anmietung einer Wohnung und Mietkostenübernahme. Maßgeblich für den Anspruch nach § 2 AsylbLG ist eine dreijährige Leistungsbezugsdauer, für die nur Zeiten seit dem 1.6.1997 zählen. Leistungen nach § 2 gibt es zudem nur, wenn Ausreise und Abschiebung nicht möglich sind, weil humanitäre, rechtliche, persönliche Gründe oder das öffentliche Interesse entgegenstehen.

**** Anspruch auf Leistungen nach BSHG haben auch nicht rechtskräftig anerkannte Asylberechtigte (Anerkennung nach Art. 16 GG, gegen die der Bundesbeauftragte klagt, § 1 Abs. 3 AsylbLG).

***** Da durch den Sozialhilfeantrag in der Regel Abschiebehaft oder Abschiebung drohen, ist der Leistungsanspruch in der Praxis nur realisierbar bei aktueller Unmöglichkeit der Abschiebung (z.B. Krankenhausaufenthalt mit Reise- und Haftunfähigkeit; rechtswidrig verweigerte Duldung; etc.)

Die Tabelle soll nur einen groben Überblick geben. Im Folgenden werden die Personenkreise und die Leistungen näher beschrieben.

Leistungsberechtigt nach dem BSHG sind alle Ausländer, die sich tatsächlich in Deutschland aufhalten und nicht unter das AsylbLG fallen (§ 120 Abs. 1 und 2 BSHG). Unter das AsylbLG fallen Asylbewerber mit Aufenthaltsgestattung, geduldete oder sonstwie vollziehbar ausreisepflichtige Ausländer (§ 42 AuslG) sowie Ausländer mit einer Aufenthaltsbefugnis wegen des Krieges. Im wesentlichen fallen damit diejenigen Ausländer unter das BSHG, die sich hier mit einer Aufenthaltsgenehmigung oder aus anderen Gründen erlaubt aufhalten dürfen, und weder Asylbewerber noch geduldet sind.

• Ausländer mit Aufenthaltsgenehmigung (Aufenthaltsberechtigung, -erlaubnis, -bewilligung, oder -befugnis), auch wenn diese nur für einen Zeitraum von weniger als 6 Monaten erteilt worden ist (siehe dazu Abschnitt 1.5!). Für Ausländer mit Aufenthaltsbefugnis ist § 1 Abs. 1 Nr. 3 zu beachten (siehe dazu Abschnitt 1.3),
• ausnahmsweise auch Asylbewerber mit Aufenthaltsgestattung, und zwar dann, wenn sie eine Anerkennung als "asylberechtigt" nach Art. 16a GG erhalten haben, diese Anerkennung aber noch nicht rechtskräftig ist (§ 1 Abs. 3 AsylbLG). Dies betrifft nach Art. 16 a GG anerkannte Asylbewerber, denen (noch) keine Aufenthaltserlaubnis erteilt wurde, weil ihre Anerkennung wegen noch laufender Rechtsmittelfrist oder aufgrund eines durch den Bundesbeauftragten eingelegten Rechtsmittels noch nicht rechtskräftig ist. Die Regelung gilt nach ihrem Wortlaut nicht, wenn lediglich eine Anerkennung nach § 51 (und/oder § 53) AuslG vorliegt (siehe dazu Abschnitt 1.6),
• Ausländer, die sich als Touristen ohne Visum erlaubt aufhalten dürfen. Hier wird zwar häufig die Ausschlussregelung des § 120 Abs. 3 BSHG greifen (kein Anspruch bei Einreise, um Sozialhilfe zu erlangen), Anspruch besteht aber z.B. in unvorhergesehenen Notfällen (z.B. Krankenhausbehandlung).
• Ausländer mit gültigem Visum. Auch hier kann häufig die Ausschlussregelung des § 120 Abs. 3 BSHG greifen, zudem kann der Sozialhilfebezug der Erteilung einer ggf. beantragten Aufenthaltsgenehmigung entgegenstehen.
• Ausländer ohne (oder mit abgelaufener) Aufenthaltsgenehmigung, die mit einem mit Zustimmung der Ausländerbehörde erteilten Visum eingereist sind oder sich seit mehr als sechs Monaten rechtmäßig in Deutschland aufhalten und die Erteilung (oder Verlängerung) ihrer Aufenthaltsgenehmigung fristgerecht beantragt haben, soweit ihr Aufenthalt bereits durch diesen Antrag als erlaubt gilt (vgl. dazu § 69 Abs. 3 AuslG). In diesen Fällen kann allerdings ebenfalls häufig die Ausschlussregelung des § 120 Abs. 3 BSHG greifen, und/oder der Sozialhilfebezug der Erteilung der Aufenthaltsgenehmigung entgegenstehen.

Die genannten Ausländer haben nach § 120 Abs. 1 BSHG in gleicher Weise wie Deutsche Anspruch auf Hilfe zum Lebensunterhalt, auf Krankenhilfe einschließlich Hilfe für werdende Mütter sowie auf Hilfe zur Pflege.

Andere Hilfen in besonderen Lebenslagen (z.B. die Eingliederungshilfe für Behinderte) sind ggf. als "Kann-Leistungen" zu gewähren. § 120 Abs. 3 und 5 BSHG schränkt die Ansprüche in bestimmten Fällen weiter ein. Manche Ausländer haben - z.B. aufgrund der GK oder des EFA - darüber hinaus einen Rechtsanspruch auf Sozialhilfe wie Deutsche (vgl. LPK-BSHG, § 120 Rn 7 ff.). Vgl. zu den Leistungen nach BSHG die Ausführungen zu § 120 Abs. 1 BSHG.

Rechtsprechung zur Leistungsberechtigung bei beantragtem Aufenthalt nach § 69 AuslG:

Der Hessische VGH (EZAR 460 Nr. 13) hat entschieden, dass trotz fehlender Aufenthaltsgenehmigung der Aufenthalt eines in Deutschland geborenen Kindes ab Antragstellung auf eine Aufenthaltsgenehmigung als erlaubt gilt, auch wenn die ab Geburt geltende Sechs-Monats-Frist für den Antrag auf Erteilung der Aufenthaltsgenehmigung versäumt wurde (§ 69 Abs. 3 AuslG). Ab Stellung des Antrags auf Aufenthaltsgenehmigung besteht daher wegen der fehlenden Ausreisepflicht des Kindes Anspruch auf Leistungen nach BSHG unmittelbar. Hierfür spricht auch, dass im Gegensatz zu § 69 Abs. 3 AuslG in den Fällen des § 69 Abs. 2 AuslG ausdrücklich ein rechtmäßiger Aufenthalt zum Zeitpunkt der Antragstellung verlangt wird. Die örtliche Zuständigkeit richtet sich dann nach § 97 Abs. 1 Satz 1 BSHG.

§ 1 Abs. 1 beschreibt abschließend den nach AsylbLG leistungsberechtigten Personenkreis. Die Bezeichnung "Asylbewerberleistungsgesetz" ist irreführend, denn außer Asylbewerbern fallen auch vollziehbar ausreisepflichtige Ausländer unter das Gesetz, und zwar unabhängig davon, ob sie wegen eines abgelehntem Asylantrages oder aus einem anderen Grund ausreisepflichtig sind. Vollziehbar ausreisepflichtig sind auch Ausländer mit einer Duldung, da die Duldung die Ausreisepflicht nicht berührt (§ 56 Abs.1 AuslG, § 42 Abs. 2 AuslG).

Beispiele: ein Franzose mit abgelaufener EG-Aufenthaltserlaubnis (der auch deren Verlängerung nicht beantragt hat) fällt genauso unter das AsylbLG wie eine Polin, die als Touristin zwar legal (und visumsfrei) eingereist ist, sich aber über den für einen erlaubten Touristenaufenthalt zulässigen Dreimonatszeitraum hinaus in Deutschland aufgehalten hat. Dasselbe gilt für einen US-Amerikaner in Untersuchungshaft, der wegen Drogenhandels eine vollziehbare Ausreiseaufforderung erhalten hat. Je nach Einreisemotivation und Abschiebehindernis kann unter bestimmten Voraussetzungen allerdings eine Leistungeinschränkung nach § 1a AsylbLG vorgenommen werden.

Da die Anwendung des § 2 AsylbLG (= "Leistungen entsprechend BSHG") faktisch bis zum 30.5.2000 ausgesetzt wurde, haben die unter das AsylbLG fallenden Ausländer ab dem 1.6.1997 für drei Jahre ausnahmslos nur noch Anspruch auf die eingeschränkten Leistungen nach §§ 3-7 AsylbLG.

• Asylsuchende für die Dauer des Verfahrens bei Bundesamt und Gerichten, einschl. Asylfolge- und Zweitantragstellern,
• Ausländer mit Duldung,
• Kriegsflüchtlinge, die eine Aufenthaltsbefugnis nach § 32 oder 32a AuslG nur wegen des Krieges im Heimatland besitzen - eine solche Aufenthaltsbefugnis besitzen derzeit nur Bosnier (siehe dazu 1.4!),
• sonstige vollziehbar Ausreisepflichtige (z.B. mit Grenzübertrittsbescheinigung, mit Passeinzugsbescheinigung, mit Ausreisefrist im Pass, usw.), siehe dazu auch die Anmerkung im folgenden Abschnitt,
• sonstige Ausländer ohne legalen Status (mit abgelaufener Ausreisefrist im Pass, mit abgelaufener Aufenthaltsgenehmigung, mit abgelaufenen Visum, mit abgelaufenen erlaubtem Touristenaufenthalt, sonstige Ausländer ohne legalen Status), solange sie sich tatsächlich hier aufhalten, bis zu ihrer Ausreise oder Abschiebung. In jedem Einzelfall ist aber sorgfältig zu prüfen, ob infolge des Sozialhilfeantrages Festnahme und Abschiebung oder Abschiebehaft drohen. Praktisch realisierbar ist ein Anspruch daher nur, wenn eine Abschiebung und Inhaftierung nicht zu erwarten sind, weil Abschiebungen in das Herkunftsland derzeit nicht durchgeführt werden, die Ausländerbehörde aber dennoch rechtswidrig die Erteilung einer Duldung verweigert, oder im Falle eines akuten medizinischen Notfalles mit Haft- und Reiseunfähigkeit (Krankenhausaufenthalt), oder wenn aus sonstigen Gründen im konkreten Einzelfall davon auszugehen ist, dass keine Abschiebung oder Abschiebehaft drohen.

• Ausländer in Abschiebehaft, sowie sonstige inhaftierte Ausländer ohne legalen Aufenthaltsstatus (z.B. in Untersuchungshaft),
• Ausländer, die über einen Flughafen einreisen wollen, auch wenn über eine Einreise noch nicht entscheiden ist (z.B. Asylbewerber im Flughafenverfahren),
• ebenso auch auf dem Landweg oder sonstwie illegal eingereiste Ausländer, unabhängig davon ob sie ein Asylbegehren stellen wollen oder gestellt haben oder auch nicht (vgl. § 18ff. AsylVfG, § 58 ff AuslG, z.B. bei Asylbegehren oder sonstiger Festnahme an der Grenze oder bei einer Dienststelle der Polizei oder des BGS),
• Ausländer, die die Erteilung einer Aufenthaltsgenehmigung beantragt haben, soweit ihr Aufenthalt durch diesen Antrag nicht als erlaubt (§ 69 Abs. 3 AuslG), sondern lediglich als geduldet gilt (§ 69 Abs. 2 Satz 1 AuslG) oder sie weiterhin als ausreisepflichtig gelten (§ 69 Abs. 2 Satz 2 AuslG). Der Aufenthalt gilt unter anderem dann durch den Antrag auf Erteilung einer Aufenthaltsgenehmigung nicht als erlaubt, wenn der Ausländer mit einem ohne Zustimmung der Ausländerbehörde erteilten Visum oder unerlaubt eingereist oder sonst ausreisepflichtig ist. Der Leistungsbezug kann u.U. aber ein Hindernis für die Erteilung der Aufenthaltsgenehmigung sein,
• Asylbewerber mit Aufenthaltsgestattung, die zwar eine Anerkennung als Konventionsflüchtlinge erhalten haben, deren Anerkennung aber - etwa aufgrund eines Rechtsmittels des Bundesbeauftragten - noch nicht rechtskräftig ist (der Anspruch auf Leistungen nach BSHG gemäß § 1 Abs. 3 AsylbLG gilt nach dem Wortlaut nur für nicht rechtskräftig anerkannte Asylberechtigte!).

Zur örtlichen Zuständigkeit des Sozialamts, insbesondere in Fällen illegalen Aufenthalts, bei Abschiebehaft usw. vgl. die Erläuterungen bei § 10a.

Rechtsprechung zur Leistungsberechtigung nach AsylbLG bei fehlendem Aufenthaltsstatus:

OVG Berlin, NVwZ-RR 1995, 55: Anspruch auf Leistungen nach § 1 / §§ 3-7 AsylbLG auch bei tatsächlichem Aufenthalt und gar keinem Aufenthaltsstatus bzw. -papier (hier nach abgelaufenem erfolglosen einstweiligen Rechtsschutzverfahren).

OVG Hamburg, InfAuslR 1995, 241, Anspruch auf Leistungen nach §§ 3-7 AsylbLG für einen EG-Staatsangehörigen, der aufgrund fehlender Aufenthaltsgenehmigung (fehlender Pass, keine Verlängerung der abgelaufenen Aufenthaltsgenehmigung beantragt) vollziehbar ausreisepflichtig ist. Der Anspruch auf Leistungen endet "mit der Ausreise" (§ 1 Abs. 3 AsylbLG). Dies gilt auch für vollziehbar zur Ausreise verpflichtete und sich mithin illegal im Bundesgebiet aufhaltende Ausländer.

Der Verweis auf Gewährung lediglich einer Fahrkarte und eines Zehrgeldes gemäß § 11 Abs. 2 AsylbLG ist unzulässig, da diese Regelung ausdrücklich nur für diejenigen Ausländer gilt, die sich innerhalb der Bundesrepublik aufhalten. Dem Gesetzgeber erschien es vielmehr ausreichend, durch Einbeziehung der vollziehbar ausreiseverpflichteten Ausländer in die gegenüber dem BSHG wesentlich verminderten Leistungen für Asylbewerber auf eine freiwillige Ausreise hinzuwirken (vgl. BT-Drs. 12/4451 S. 5ff.).

VG Berlin 18 A 479/94 v. 5.8.1994, IBIS e.V. C 1044. Geduldete Bosnier, die sich weigern einer "Verteilung" als Kriegsflüchtlinge gemäß IMK-Beschluss v. 15.3.1994 nach Sachsen-Anhalt nachzukommen, sind in Berlin weiter nach AsylbLG leistungsberechtigt, denn die Verteilung erfolgte nicht im Rahmen eines Verfahrens nach § 32a AuslG, ein rechtsbehelfsfähiger Zuweisungsbescheid ist nicht ergangen. Die Antragsteller halten sich denach nicht einer ausländer- oder asylrechtlichen Beschränkung zuwider in Berlin auf, wie es § 11.2 AsylbLG als Voraussetzung für den Entzug der Leistung vorsieht.

Kriegsflüchtlinge, die "wegen des Krieges in ihrem Heimatland eine Aufenthaltsbefugnis nach § 32 oder 32a AuslG besitzen", wurden durch die 1. AsylbLG-Novelle zum 1.6.1997 neu in das AsylbLG aufgenommen.

Ausländer mit Aufenthaltsbefugnis fallen im Regelfall auch weiterhin unter das BSHG. Für die Feststellung der Leistungsberechtigung von Ausländern mit Aufenthaltsbefugnis müssen zwei Fragen geprüft werden:

• I. Ist die Aufenthaltsbefugnis aufgrund einer für eine ganze Gruppe von Ausländern geltenden pauschalen Regelung (=§ 32 oder 32a AuslG) erteilt worden?
• II. Besitzt der Ausländer derzeit seine Aufenthaltsbefugnis wegen des Krieges in seinem Heimatland?

Nur wenn beide Voraussetzungen erfüllt sind, fällt der Ausländer unter das AsylbLG.

Aufenthaltsbefugnisse nach § 32 AuslG werden aufgrund von Landesregelungen im Einvernehmen mit dem Bundesinnenministerium für eine bestimmte Gruppe von Ausländern erteilt (Bleiberechtsregelungen, Altfallregelungen, usw.). Aber auch Ausländer mit einer Aufenthaltsbefugnis nach § 32 AuslG fallen im Regelfall unter das BSHG!

Nur wenn Aufenthaltsbefugnisse nach § 32 nur für die Dauer des Krieges erteilt wurden, aufgrund des der Erteilung zugrundeliegenden Erlasses aber nicht mehr verlängert werden durften, sobald im Heimatland kein Krieg mehr stattfindet (§ 34 AuslG), besitzen diese Ausländer die Aufenthaltsbefugnisse wegen des Krieges, so dass gekürzte Leistungen nach AsylbLG gewährt werden können. Dies war bislang nur für bestimmte Gruppen bosnischer Kriegsflüchtlinge der Fall, so dass von den Ausländern mit Aufenthaltsbefugnis bislang nur Bosnier unter das AsylbLG fallen konnten. Bosnier, die derzeit eine Aufenthaltsbefugnis besitzen, besitzen dieses Aufenthaltsrecht inzwischen jedoch regelmäßig aus anderen Gründen als wegen des (seit Dezember 1995 beendeten!) Krieges, so dass sie unter das BSHG fallen.

Aufenthaltsbefugnisse nach § 32a AuslG (bundeseinheitliche Gruppenregelung für Kriegsflüchtlinge) wurden bisher nur an die 1999 aus Mazedonien im Kontingent ausgeflogenen Kosovo-Flüchtlinge erteilt (sowie in den Jahren 1994/95 an nach Sachsen-Anhalt verteilte Bosnier). Ausländer mit einer Aufenthaltsbefugnis nach § 32a fallen in jedem Fall unter das AsylbLG, da diese Befugnisse grundsätzlich nur wegen des Krieges erteilt werden.

In den folgenden Fällen fehlen die in § 1 Abs. 1 Nr. 3 AsylbLG genannten Voraussetzungen, so dass Anspruch auf Leistungen nach BSHG besteht:

Nicht unter die Gruppenregelungen in § 32 oder § 32a AuslG und damit unter das BSHG fallen auch Ausländer, die eine Aufenthaltsbefugnis aufgrund einer Einzelfallentscheidung besitzen. Das sind

• anerkannte Konventionsflüchtlinge (Aufenthaltsbefugnis nach § 70 AsylVfG/§ 51 AuslG)
• Ausländer mit Aufenthaltsbefugnis aufgrund einer Einzelfallentscheidung nach § 30 AuslG (wg. Krankheit, Behinderung, oder aus sonstigen humanitären, politischen usw. Gründen)
• Ausländer, die eine Aufenthaltsbefugnis als Familienangehörige dieser Ausländer besitzen (§ 31 AuslG).

In diesen Fällen sind die genannten Ausländer auch dann nach dem BSHG leistungsberechtigt, wenn es sich bei ihnen um Kriegsflüchtlinge handelt.

Wenn eine Aufenthaltsbefugnis aufgrund einer Gruppenregelung nach § 32 aus einem anderen Grund als wegen eines Krieges erteilt wurde, fällt der Betreffende unter das BSHG. Dasselbe gilt für Ausländer mit einer Aufenthaltsbefugnis nach § 32, die zwar wegen eines Krieges erteilt wurde, aber unabhängig davon verlängert wurde (bzw. nach Erlasslage unabhängig davon verlängert werden kann), ob im Heimatland ein Krieg stattfindet oder nicht.

Es kommt also nicht allein auf den Erteilungsgrund an, sondern darauf, ob der Krieg noch der Grund für den gegenwärtigen Besitz der Aufenthaltsbefugnis ist, was dann nicht der Fall ist, wenn die Aufenthaltsbefugnis nach dem zugrundeliegendem Erlass grundsätzlich auch verlängert werden darf, wenn im Heimatland kein Krieg mehr stattfindet (§ 34 AuslG).

Die im Folgenden genannten Ausländer haben daher Anspruch auf Leistungen nach BSHG, weil sie nicht wegen des Krieges, sondern unabhängig davon ihre Aufenthaltsbefugnisse besitzen.

• Ausländer, die nach dem alten AuslG vor dem 1.1.1991 befristete Aufenthaltserlaubnisse erhalten haben, die nach § 99 Abs. 1 Satz 1 AuslG AuslG als Aufenthaltsbefugnis fortgelten. Diese Aufenthaltsbefugnisse werden abweichend vom sonst gemäß § 34 Abs. 2 erforderlichen Fortbestehen des Ausreise- bzw. Abschiebehindernisses verlängert. Es kommt in diesen Fällen jedenfalls für die Verlängerung und damit für den gegenwärtigen Besitz der Aufenthaltsbefugnis nicht mehr darauf an, ob im Heimatland ein Krieg stattfindet (Afghanistan) oder nicht (Libanon),
• entsprechendes gilt für Aufenthaltsbefugnisse, die nach dem 31.12.1990 an Kinder der betreffenden Ausländergruppen erteilt wurden (§ 96 AuslG)
• entsprechendes gilt für Aufenthaltsbefugnisse, die aufgrund der bisherigen Aufenthaltsdauer unabhängig vom Herkunftsland nach der Übergangsregelung (Altfallregelung) in § 100 AuslG erteilt und verlängert werden,
• entsprechendes gilt für Familienangehörige der o.g. Gruppen mit einer Aufenthaltsbefugnis nach § 31 AuslG.

Anspruch auf Leistungen nach BSHG haben deshalb auch Ausländer, die eine nach § 32 AuslG erteilte Aufenthaltsbefugnis nicht oder nicht mehr wegen des Krieges, sondern aufgrund einer der folgenden Regelungen besitzen. Diesen Regelungen liegen entweder andere Kriterien als ein "Krieg im Heimatland" zugrunde, oder sie lassen zumindest die Verlängergung des Aufenthalts unabhängig vom Fortbestand des Krieges im Heimatland zu:

• Altfallregelung 1991 insbesondere für Ausländer aus Äthiopien, Afghanistan, Iran, Libanesen, Palästinenser aus dem Libanon und für Tamilen aus Sri Lanka
• Familienangehörige jüdischer Kontingentflüchtlinge aus der ehem. Sowjetunion (humanitäre/politische Gründe; Familienzusammenführung; Gefahr religiöser Verfolgung),
• ehemalige DDR-Vertragsarbeiter aus Vietnam, Angola und Mosambik (vgl. dazu die in InfAuslR 1993, 298 abgedruckte Weisung Hamburgs),
• chinesische Wissenschaftler und Studenten (= Gefahr politischer Verfolgung),
• Christen und Yeziden aus der Türkei (= Gefahr politischer bzw. religiöser Verfolgung),
• Altfallregelung 1993 für ehemalige Asylbewerber aus Ländern mit hoher Anerkennungsquote (vgl. dazu die in InfAuslR 1993, 359 abgedruckte Weisung NRWs),
• AltHärtefallregelungen 1996 und 1999 für ehemalige Asylbewerber und erfolglose Vertriebenenausweisbewerber mit besonders langandauerndem AufenthaltVerfahren. Zu beachten ist, dass hier Sozialhilfebezug im Regelfall (Ausnahmen siehe Weisungen!) einer Verlängerung entgegensteht,
• Familienangehörige der o.g. Gruppen (§ 31 AuslG).

Im Ergebnis bliebt festzustellen, dass bislang von den Ausländern mit einer Aufenthaltsbefugnis nur Kriegsflüchtlinge aus Bosnien sowie die 1999 aus Mazedonien ausgeflogenen Kosovo-Flüchtlinge unter das AsylbLG fallen können. Das Hess. Ministerium des Innern (II A 41 -Herr Mag) hat hierzu mit Schreiben v.12.9.1997 (Au 7.046a) "Durchführung des AsylbLG" mitgeteilt:

"Das Bundesministerium für Gesundheit vertritt in seinem Schreiben v. 3.9.1997 die Ansicht, dass gegenwärtig nur Ausländerinnen und Ausländer aus Bosnien-Herzegowina eine Aufenthaltsbefugnis nach § 32 AuslG, die wegen des Krieges im Heimatland erteilt wurde, besitzen können. Auch die zuständigen Ressorts anderer Bundesländer, zum Beispiel das Innenministerium von NRW, gelangen zum gleichen Ergebnis. Dieser m.E. zutreffenden Auffassung schließe ich mich an."

Soweit bosnische Kriegsflüchtlinge inzwischen (Herbst 1999) immer noch eine Aufenthaltsbefugnis besitzen, dürfte die Gewährung von Leistungen nach dem AsylbLG rechtswidrig geworden sein, sofern diese Aufenthaltsbefugnis auch noch nach dem Beginn der von der IMK festgesetzten Frist für die "Rückführung" der entsprechenden Gruppe verlängert wurde. In solchen Fällen handelt es sich nicht mehr um eine Gruppenregelung nach § 32 AuslG, sondern um eine Einzelfallentscheidung nach § 30.

Entsprechendes gilt für Ausländer mit einer Aufenthaltsbefugnis, die zur Gruppe der aus Mazedonien ausgeflogenen Kosovo-Flüchtlinge gehören, soweit deren Befugnis nach Kriegsende im Kosovo aus einzelfallbezogenen Gründen über den allgemein vorgesehenen Rückführungstermin hinaus verlängert worden ist.

Falls künftig für einen Teil der Flüchtlinge aus Bosnien und/oder dem Kosovo ein Bleiberecht beschlossen werden sollte, handelt es sich ebenso wie bei den anderen Altfallregelungen um eine Gruppenregelung, die nicht wegen des Krieges, sondern nach Ende des Krieges beschlossen wurde, so dass diese Ausländer leistungsberechtigt nach BSHG sind.

Wenn an Ausländer mit Aufenthaltsbefugnis anstelle von Geldleistungen nach BSHG rechtswidrig abgesenkte (Sach)leistungen nach AsylbLG gewährt werden, sollte mit "Widerspruch" (bei abgelaufener Widerspruchsfrist mit "Antrag") beim Sozialamt und zusätzlich beim Verwaltungsgericht mit "Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung" die Gewährung ungekürzter Geldleistungen nach dem BSHG beantragt werden. Vgl. dazu Seite 296ff (Kapitel 17.5).

VG Kassel 5 G 2448/97 (3) vom 28.8.1997, IBIS e.V.: C1285: Flüchtlinge mit Aufenthaltsbefugnis aufgrund einer Altfallregelung fallen nicht unter § 1 Abs. 1 Nr 3 AsylbLG, sie haben Anspruch auf Leistungen nach BSHG unmittelbar. Grundlage für die Erteilung bzw. Verlängerung der Aufenthaltsbefugnisse sind §§ 30, 32 AuslG i.V.m. dem Erlass des hess. Ministeriums des Innern von 1991. Bereits die erstmalige Aufenthaltsbefugnis wurde nicht wegen des Krieges erteilt. Zum einen hatte der äthiopisch-eritreische Krieg bereits vor Erlass der ministeriellen Anordnung geendet, zum anderen belegt auch die Anknüpfung des Erlasses an bestimmte Einreisezeitpunkte bzw. familiäre Bindungen, dass die humanitären Gründe für die Erteilung der Aufenthaltsbefugnisse jedenfalls nicht im Krieg im Heimatland zu sehen sind. Die Unabhängigkeit der Aufenthaltsbefugnisse von einem Krieg im Heimatland ergibt sich zudem aus der ihrer Verlängerung zugrundeliegenden Regelung. Der Erlass des Hess. MI. sieht vor, dass bei der Verlängerung die Anwendung des § 34 Abs. 2 AuslG ausgeschlossen ist. Dies belegt, dass die Verlängerungen der Aufenthaltsbefugnisse unabhängig von einer Veränderung der Verhältnisse im Heimatland erfolgen sollen. Demnach besitzen die Antragsteller ihre derzeit gültigen Aufenthaltsbefugnisse unabhängig davon, ob in ihrem Heimatland Krieg herrscht oder nicht, also nicht, wie § 1 Abs. 1 Nr. 3 AsylbLG es fordert - "wegen des Krieges in ihrem Heimatland".

Wörtlich genommen beinhaltet die Regelung, dass durch Asylantragstellung eines Familienangehörigen die ganze Familie unter das AsylbLG fallen würde, auch wenn die anderen Angehörigen eine Aufenthaltsgenehmigung und deshalb einen Anspruch auf Leistungen nach BSHG besitzen. Dies wäre quasi "Sippenhaft", denn es würden in unzulässiger Weise alle Familienangehörigen durch Leistungskürzung und Sachleistungen dafür bestraft, dass ein Angehöriger Asyl beantragt.

§ 1 Abs. 1 Nr. 6 gilt nicht für Familienangehörige, die selbst einen aus ihrem eigenen Aufenthaltsstatus abgeleiteten Leistungsanspruch nach BSHG besitzen.

Diese Auslegung bestätigt § 1 Abs. 2, der klarstellt, dass bei gleichzeitigem Vorliegen einer Leistungsberechtigung nach § 1 Abs. 1 AsylbLG und Besitz einer Aufenthaltsgenehmigung ein Leistungsanspruch nach BSHG besteht. Familienangehörige, die in ihrer Person selbst keine der Voraussetzungen des §1 Abs. 1 Nr. 1-5 erfüllen, weil sie z.B. eine Aufenthaltsgenehmigung besitzen, haben (materielle Bedürftigkeit vorausgesetzt) also regelmäßig Anspruch auf Leistungen nach dem BSHG (so auch Röseler, § 1 Rn 26 zur weitgehend inhaltsgleichen Regelung in § 1 Abs. 1 Nr. 1 AsylbLG a.F.; a.A. ohne Begründung GK AsylbLG, § 1 Rn 80).

Sinn von § 1 Abs. 1 Nr. 6 ist deshalb lediglich, die Leistungsberechtigung von Familienangehörigen ohne eigenen Aufenthaltsstatus zu regeln, insbesondere für auf der Aufenthaltsgestattung oder Duldung mit eingetragene Kinder ohne formal eigenständig geregelten Aufenthaltsstatus.

Kuriosa aus deutschen Amtsstuben:

Das Sozialamt Bonn bewilligte unter Verweis auf § 1 Abs. 1 Nr. 6 einer Ausländerin mit befristeter Aufenthaltserlaubnis nach Eheschließung mit einem Asylbewerber nur noch Leistungen nach dem AsylbLG, ebenso ihren aus erster Ehe (mit einen Deutschen) stammenden deutschen Kindern.

Diese Praxis ist rechtswidrig, denn die Ehefrau besitzt eine eigenständige Leistungsberechtigung nach BSHG (s.o.), ebenso die Kinder. Dass das AsylbLG nicht für Deutsche gilt, steht zudem bereits im einleitenden Satzteil von § 1 Abs. 1.

Ausländer mit einer Aufenthaltsgenehmigung für weniger als 6 Monate fallen nach dem Wortlaut nur dann unter das AsylbLG, wenn sie zugleich ("Die in Abs. 1 bezeichneten Ausländer ...") eine der in § 1 Abs. 1 genannten Voraussetzungen erfüllen, also z.B. Asylbewerber oder vollziehbar ausreisepflichtig sind. Dies dürfte in der Praxis kaum jemals der Fall sein, da eine Aufenthaltsgenehmigung von 6 oder weniger Monaten Gültigkeit durch die Asylantragstellung ohnehin erlischt (§ 55.2 AsylVfG).

Ausländer mit einer 6 Monate oder weniger geltenden Aufenthaltsgenehmigung sind daher grundsätzlich leistungsberechtigt nach BSHG. Etwas anderes kann nur gelten, wenn sie ausnahmsweise gleichzeitig eine der in § 1 Abs. 1 genannten Voraussetzungen erfüllen (so auch Röseler, § 1 Rn 29 zur weitgehend inhaltsgleichen Regelung in § 1 AsylbLG alt), insbesondere wenn sie eine Aufenthaltsbefugnis als Kriegsflüchtlinge besitzen (§ 1 Abs. 1 Nr. 3, siehe die Erläuterungen dort).

Im Ergebnis dient die (an sich überflüssige) Regelung lediglich dazu, klarzustellen, dass Asylbewerber nach dem BSHG leistungsberechtigt sind, wenn sie (z.B. durch Heirat mit einem Partner mit gesichertem Aufenthaltsrecht) im Besitz einer für mehr als 6 Monate gültigen Aufenthaltsgenehmigung sind. Zudem stellt die Regelung klar, dass § 1 Abs. 6 nicht für solche Familienangehörige gilt, die im Besitz einer Aufenthaltsgenehmigung sind (vgl. weiter oben).

Unzutreffend ist der sich beim oberflächlichen Lesen der Vorschrift aufdrängende Umkehrschluss, Ausländer mit einer Aufenthaltsgenehmigung für weniger als 6 Monate fielen generell unter das AsylbLG (so aber GK AsylbLG, § 1 Rn 80; und LPK BSHG, § 1 Rn 12). Diese Interpretation lässt außer acht, dass § 1 Abs. 2 nach seinem Wortlaut nur für "die in Absatz 1 bezeichneten Ausländer" gilt. Ausländer mit einer Aufenthaltsgenehmigung für weniger als 6 Monate erfüllen aber in aller Regel keinen Tatbestand nach § 1 Abs. 1.

Die Leistungsvoraussetzung entfällt (§ 1 Abs. 3 Nr. 1), sobald eine Leistungsberechtigung nach BSHG eintritt, was in der Regel infolge der Erteilung einer Aufenthaltsgenehmigung der Fall sein wird. Weiterhin kann die Leistungsvoraussetzung z.B. durch Wegfall der materiellen Bedürftigkeit entfallen, d.h. sobald ausreichend eigenes Einkommen oder Vermögen verfügbar ist (siehe dazu § 7).

Die Leistungsvoraussetzung entfällt auch durch die Ausreise oder Abschiebung. Dies bedeutet im Umkehrschluss, dass unabhängig vom ausländerrechtlichen Status bei "tatsächlicher" (physischer) Anwesenheit im Bundesgebiet (§ 1 Abs. 1) und vollziehbarer Ausreisepflicht - materielle Bedürftigkeit vorausgesetzt - bis zum tatsächlichen Verlassen des Bundesgebietes regelmäßig ein Leistungsanspruch besteht, also auch nach illegaler Einreise, in Abschiebehaft oder bei sonstwie illegalem Aufenthalt.

Die Leistungsberechtigung endet schließlich infolge Anerkennung als Asylberechtigter nach Art. 16a GG durch das Bundesamt, auch wenn der Bescheid noch nicht rechtskräftig ist - § 1 Abs. 3 Nr. 2. BSHG-Leistungen gibt können ab dem nächsten Monatsersten nach Bekanntgabe der Anerkennung beansprucht werden, auch wenn der Bundesbeauftragte dagegen klagt, oder wenn die Anerkennung noch ganz neu ist und die Rechtsmittelfrist noch läuft. In diesem Fällen reichen die Aufenthaltsgestattung und der (nicht rechtskräftige) Anerkennungsbescheid als Anspruchsvoraussetzung für Leistungen nach BSHG.

Der Anspruch anerkannter Flüchtlinge auf Leistungen nach BSHG unmittelbar bedeutet auch im Falle der Unterbringung in einer Gemeinschaftsunterkunft z.B. einen Anspruch auf ungekürzte Regelsätze in Form von Geldleistungen, sowie den Anspruch auf Mietkostenübernahme für eine Wohnung (vgl. zum Leistungsumfang die Ausführungen bei § 120 BSHG). Eine Sachleistungsgewährung aufgrund § 2 Abs. 2 AsylbLG ist nicht zulässig, da es sich um einen Anspruch unmittelbar nach BSHG handelt und § 2 AsylbLG nicht anwendbar ist.

Da diese Leistungsberechtigten weiterhin nur über eine Aufenthaltsgestattung verfügen, erhalten sie in der Praxis häufig zu Unrecht lediglich abgesenkte (Sach-)leistungen nach AsylbLG. Es empfiehlt sich daher, dem Sozialamt möglichst unverzüglich den Anerkennungsbescheid vorzulegen und eine Kopie zur Akte nehmen zu lassen (§ 5 BSHG). Nach dem mit der ersten AsylbLG-Novelle neu eingefügten § 8 Abs. 2a AsylVfG (Übermittlung personenbezogener Daten) sollte das Bundesamt eigentlich auch von sich aus dem Sozialamt entsprechende Mitteilung machen (bei unterlassender Mitteilung könnte evtl. ein Amtshaftungsanspruch gegen das Bundesamt bestehen).

Etwas anderes gilt für die Leistungsberechtigung von nicht rechtskräftig anerkannten Konventionsflüchtlingen. Da diese in § 1 Abs. 3 nicht genannt sind, haben sie grundsätzlich erst ab Ausstellung der Aufenthaltsbefugnis Anspruch auf Leistungen nach BSHG. In diesem Fall spricht aber einiges für eine Ermessensausübung nach § 3 Abs. 2 (bzw. § 2 Abs. 2) zugunsten einer Geldleistungsgewährung und einer Mietkostenübernahme für eine Wohnung, zumal auch § 53 Abs. 2 Satz 2 AsylVfG in diesen Fällen ausdrücklich die Möglichkeit der Anmietung einer Wohnung vorsieht.

Wenn die Anerkennung als Konventionsflüchtling bereits rechtskräftig, aber noch keine Aufenthaltsbefugnis ausgestellt ist, kann man versuchen aufgrund Art. 23 GK und Art. 1 EFA einen Anspruch auf sozialhilferechtliche Inländergleichbehandlung und damit auf Leistungen nach BSHG geltend zu machen (a.A. VGH Ba-Wü, ZFSH/SGB 1998, 747, der darauf verweist, dass nach Art. 23 GK Voraussetzung für eine Inländergleichbehandlung nach EFA ein "rechtmäßiger" Inlandsaufenthalt sei, was nur mit einer Aufenthaltsgenehmigung bzw. ausländerrechtlichen Erfassung erfüllt sei).

Alleinstehende minderjährige Flüchtlinge haben regelmäßig einen Betreuungsbedarf nach dem SGB VIII (das SGB VIII wird auch als KJHG - Kinder und Jugendhilfegesetz - bezeichnet. Zum Rechtsanspruch auf KJHG-Leistungen vgl. Abschnitt 16). Sofern dieser (erzieherische) Betreuungsbedarf (z.B. in einer Jugendhilfeeinrichtung) nach dem SGB VIII auch tatsächlich erbracht wird, sind Lebensunterhalt und Krankenhilfe als "Annexleistungen" der Jugendhilfe ebenfalls nach dem SGB VIII (und nicht nach AsylbLG) zu erbringen. Die Betroffenen haben keinen Anspruch mehr auf Leistungen nach AsylbLG, da sie gemäß § 9 Abs. 2 AsylbLG auf die vorrangigen Leistungen zum Lebensunterhalt einschließlich der Krankenhilfe nach dem SGB VIII zu verweisen sind.

Die Leistungen zum Lebensunterhalt richten sich in diesen Fällen nach den einschlägigen landesrechtlichen Vorschriften zum KJHG (§ 39 SGB VIII). Das SGB VIII enthält keinerlei rechtliche Grundlage für Leistungseinschränkungen oder -kürzungen gegenüber den auch für deutsche Jugendliche gewährten Leistungen zum Lebensunterhalt. Die Leistungen zum Lebensunterhalt nach SGB VIII sind in den Ländern teilweise höher, niemals aber niedriger als die Hilfe zum Lebensunterhalt nach BSHG. Die Leistungen für alleinstehende minderjährige Flüchtlinge müssen deshalb in der Praxis mindestens den Leistungen nach BSHG entsprechen, wobei Sachleistungen zwar zulässig sind, ein "angemesssener Barbetrag zur perönlichen Verfügung des Kindes oder Jugendlichen" aber vorgeschrieben ist (§ 39 Abs. 2 SGB VIII). "Einmalige Beihilfen oder Zuschüsse können insbesondere zur Erstausstattung einer Pflegestelle, bei wichtigen persönlichen Anlässen sowie für Urlaubs- und Ferienreisen gewährt werden" (§ 39 Abs. 3 SGB VIII). Leistungseinschränkungen analog §1a AsylbLG dürften unzulässig sein.

Der Anspruch auf Krankenhilfe richtet sich gemäß § 40 SGB VIII nach dem BSHG (Gleichbehandlung mit gesetzlich Krankenversicherten). Leistungseinschränkungen bei der medizinischen Versorgung analog §§ 4 und 6 AsylbLG sind daher ebenfalls unzulässig.

Sofern keine Betreuungsleistung nach dem SGB VIII erbracht wird, richtet sich der Anspruch alleinstehender minderjährige Flüchtlinge formal zwar nach dem AsylbLG. Allerdings dürfte die Praxis mancher Jugendämter, alleinstehenden minderjährigen Flüchtlingen ab 16 Jahren die Betreuungsleistung nach dem SGB VIII vorzuenthalten, nach den Grundsätzen des SGB VIII (§ 6 Abs. 2 und 4 SGB VIII), Art. 2 und 9 des Haager Minderjährigenschutzabkommens sowie Art. 22 UN-Kinderrechtskonvention unzulässig sein. Vgl. dazu ausführlich Kapitel 16, Seite 273ff.

Die Verweigerung der Betreuungsleistung ist für das örtliche Jugendamt zudem nur vermeintlich kostengünstiger: wenn es die alleinstehenden minderjährigen Flüchtlinge nach SGB VIII betreut und versorgt, müssen ihm alle entstandenen Kosten im Rahmen eines bundesweiten Kostenausgleichs gemäß § 89d Abs. 2 SGB VIII erstattet werden - nach AsylbLG werden hingegen von den Ländern oft nur nicht kostendeckende Pauschalen ersetzt (vgl. BVerwG 5 C 24.98 v. 24.6.99, ausführlich in Kapitel 16).