Hubert Heinhold
März 1997
Inhaltsangabe
Vorwort
Das Asylrecht ist ein verwaltetes Grundrecht mehr noch: Es ist ein durch und durch bürokratisiertes Recht, das jeden Sachverhalt bis ins einzelne regelt und selbst für Deutsche, ja sogar Rechtskundige aus anderen Fachgebieten kaum noch begreifbar ist. Schon für den Schutzwunsch kennt das Asylverfahrensgesetz unterschiedliche Begriffe, nämlich die Stellung eines Asylantrages (§§ 13, 14 AsylVfG), das Asylbegehren oder Asylnachsuchen (§§ 18, 18 a, 19 AsylVfG), den Folgeantrag (§ 71 AsylVfG) und den Zweitantrag (§ 71 a AsylVfG), zu denen noch die Möglichkeit tritt, außerhalb des Asylverfahrensgesetzes isolierten Abschiebungsschutz nach § 53 AuslG zu begehren. Die jeweiligen Zuständigkeiten und Voraussetzungen sind kaum durchschaubar.
Ähnliches gilt für die Rechtsfolgen. Der Asylantrag kann beachtlich oder unbeachtlich sein (§ 59 AsylVfG), begründet, unbegründet oder offensichtlich unbegründet (§ 30 AsylVfG), das Verfahren kann eingestellt werden (§ 32 AsylVfG), weil eine Rücknahme fingiert wird, oder mit einer Feststellung enden (§ 31 IV AsylVfG).
Aber auch wenn der Ausländer Erfolg hat, verliert er leicht den Überblick: Was ist der Unterschied zwischen einer Anerkennung als Asylberechtigter, der Feststellung, daß die Voraussetzungen des § 51 I AuslG vorliegen, daß Abschiebungshindernisse nach § 53 I oder IV oder VI 1 AuslG vorliegen?
Es liegt auf der Hand, daß da viele Flüchtlinge nicht durchblicken. Manche sind Analphabeten, viele in rechtlichen Dingen unbeholfen und nur wenige kennen ein Rechtssystem, das so ausgefeilt ist wie das deutsche. Kaum einer jedenfalls kann damit umgehen.
Aufgrund dessen sind gerade Flüchtlinge in besonderem Maße auf Hilfe angewiesen. Alleingelassen verheddern sie sich in diesem Paragraphengestrüpp und machen aus Unkenntnis Fehler, die wegen der starren Systematik und kurzen Fristen manchmal nicht mehr reparierbar sind und weitreichende Folgen haben.
Seit der Grundgesetzänderung und der damit verbunden Verschärfung des Asylverfahrensgesetzes und der damit einhergehenden Verschärfung des Klimas bei den Behörden und den Gerichten, ist das Problem noch drängender geworden. Viele Menschen sind um Abhilfe bemüht. An erster Stelle sind die Wohlfahrtsverbände zu nennen, die sich seit Jahrzehnten diesen Menschen widmen. Beispielhaft ist das Rechtsberatungsnetz, das der Deutsche Caritas-Verband, das Deutsche Rote Kreuz und das Diakonische Werk in Zusammenarbeit mit dem UNHCR im ganzen Bundesgebiet etabliert haben. Etwa 70 Rechtsanwälte und einige hundert Sozialarbeiter, die vor Ort, in den Asylbewerberunterkünften und den Gemeinden tätig sind, leisten Beratung und Hilfe auch in Rechtssachen. Daneben gibt es zahlreiche, mehr oder weniger lose Gruppen, die sich vor Ort zusammengeschlossen haben und eine ehrenamtliche Betreuung leisten. Es gibt kirchliche Gruppen, Gruppen, die amnesty international oder anderen Menschenrechtsorganisationen nahestehen, Flüchtlingsräte und Zusammenschlüsse der Flüchtlingsräte auf Landesebene mit wiederum sehr unterschiedlichen organisatorischen Strukturen. Die bundesweite Arbeitsgemeinschaft Pro Asyl e. V. sieht eine ihrer Aufgaben auch darin, diese Arbeit zu koordinieren. Hierzu gibt Pro Asyl Informationsschriften und Broschüren heraus, amnesty international ein monatlich erscheinendes Asyl-Info, die Wohlfahrtsverbände haben eine Zentrale Dokumentationsstelle gegründet, die flüchtlingsrelevante Informationen sammelt, aufarbeitet und abrufbereit hält. Daneben unterhalten die einzelnen Verbände interne Kommunikationsstränge. Es existiert auch ein freier Informationsmarkt. Dieses Informationsnetz wird auf Fortbildungsveranstaltungen, Seminaren und Tagungen vertieft und enger geknüpft.
Obwohl es in Deutschland kein zentrales, straff organisiertes Flüchtlingsberatungsnetz gibt, wie etwa in anderen Ländern, muß festgestellt werden, daß die Hilfe für die Flüchtlinge mittlerweile gut organisiert ist, leidlich effektiv funktioniert und auch qualitativ gute Arbeit leistet.
Vielleicht liegt es daran, vielleicht aber auch an der allgemeinen gesellschaftspolitischen Verschärfung des Klimas in Deutschland, daß sich Meldungen häufen, daß ehrenamtliche Helfer mit Verfahren wegen eines Verstosses gegen das Rechtsberatungsgesetz bedroht oder sogar überzogen werden.
Das "Rechtsberatungsgesetz", wie es seit der Aufnahme in die Sammlung des Bundesrechtes im Jahre 1958 heißt, hieß ursprünglich "Gesetz zur Verhütung von Mißbräuchen auf dem Gebiete der Rechtsberatung". Es beruhte auf dem Ermächtigungsgesetz vom 24.03.1933, das später durch das Kontrollratsgesetz Nr. 1 vom 20.09.1945 aufgehoben wurde. Seitdem steht es im Geruch, ein nationalsozialistisches Gesetz und als solches verfassungswidrig zu sein.
Hierzu werden im wesentlichen zwei Argumente, die jedoch ineinandergreifen, vorgetragen. Gattermann weist darauf hin, daß das Gesetz schon nach der Weimarer Verfassung nicht ordnungsgemäß zustande gekommen sei, räumt jedoch selbst ein, daß die herrschende Meinung der Staatsrechtslehre derartige Mängel durch nachträglich erlassene Gesetze als legitimiert ansieht. Tatsächlich hat der Bundesgesetzgeber durch die Aufnahme des Gesetzes in die Sammlung des bereinigten Bundesrechtes, das BGBl. III, sich ausdrücklich zur Fortsetzung bekannt und durch die späteren Änderungsgesetze dies erhärtet. Da das Rechtsberatungsgesetz wiederholt auf dem Prüfstand der obergerichtlichen Rechtsprechung stand, braucht diese Frage im Rahmen dieser praxisorientierten Abhandlung nicht weiter vertieft zu werden. Jedenfalls nachträglich ist das Rechtsberatungsgesetz legitimiert worden.
Wichtiger ist die zweite von Gattermann aufgeworfene Frage, nämlich, ob das Gesetz als Ganzes als nationalsozialistisches Gesetz anzusehen ist. Zwar kann man auch diesem Argument die nachträgliche Legitimierung durch die obergerichtliche bundesdeutsche Rechtsprechung entgegenhalten, doch bleiben diese Einwände, auch wenn man die Wirksamkeit bejahen sollte, für die Auslegung der einzelnen Begriffe und Tatbestände von Belang.
Tatsächlich dürfte kaum zu leugnen sein, daß einer der Zwecke des nationalsozialistischen Gesetzes "zur Verhütung von Mißbräuchen auf dem Gebiete der Rechtsberatung" darin bestand, mißliebige, oder, wie es in der Gesetzesbegründung hieß, "nicht hinreichend zuverlässige Elemente" auszuschließen. Zu diesen zählten an erster Stelle die Juden, die schon aufgrund des "Gesetzes über die Zulassung zur Rechtsanwaltschaft" vom 07.04.1933 sowie des "Gesetzes zur Wiederherstellung des Berufsbeamtentums" ihre Zulassung wegen ihrer "nichtarischen Abstammung" verlieren konnten. Das "Gesetz zur Verhütung von Mißbräuchen auf dem Gebiete der Rechtsberatung" verfolgte auch, wie es in einem Aufsatz des Präsidenten des Zweiten Senats des Ehrengerichtshofes der Reichs-Rechtsanwaltskammer schon in der Überschrift hieß, "die Entjudung der deutschen Anwaltschaft".
Es ist Gattermann, Schneider, Reifner, Runge und Künne zu danken, daß sie auf diese Zusammenhänge hinweisen und sie belegen. Die gängige Kommentarliteratur ignoriert sie vollständig, streift sie nur am Rande oder äußert nur überheblichen Spott.
Unterstellt man die Wirksamkeit des Rechtsberatungsgesetzes (RBerG), darf man die Entstehungsgeschichte gleichwohl nicht aus dem Auge verlieren. Sie ist bedeutsam sowohl für die Auslegung der einzelnen Vorschriften und Rechtsbegriffe, als auch bei der Interpretation der gesetzlichen Zielsetzung. Die Entstehungsgeschichte des Gesetzes legt eine einschränkende, verfassungskonforme Auslegung nahe.
Läßt man die Zielsetzung der Entfernung aller mißliebigen Elemente aus der Anwaltschaft und die Gleichschaltung aller Berufstände außer Betracht, beschränkt sich die Funktion des Rechtsberatungsgesetzes darauf, die gewerberechtlichen Befugnisse zur Besorgung fremder Rechtsangelegenheiten zu regeln. Als Berufsordnungsgesetz hat es die Funktion
1. im Interesse einer reibungslosen Abwicklung des Rechtsverkehrs "fachlich ungeeignete und unzuverlässige Personen von der geschäftsmäßigen Besorgung fremder Rechtsangelegenheiten fernzuhalten" und dient damit
2. dem "Schutz der Rechtssuchenden".
3. Schließlich ist es auch ein Schutzgesetz für Rechtsanwälte, die nicht dem Wettbewerb mit Personen ausgesetzt werden sollen, die weder standesrechtlichen, gebührenrechtlichen, noch sonstigen im Interesse der Rechtspflege gesetzten Schranken unterliegen.
Diese Schutzzwecke - reibungsloser Rechtsverkehr - Schutz des Rechtssuchenden - Schutz der Anwälte - gilt es bei der Auslegung des Gesetzes und seiner Anwendung im Auge zu behalten.
Auch wenn man manchmal den Eindruck hat, ein Asylbewerber müsse vor manchen Anwälten geschützt werden, ist natürlich auch dieser Schutzzweck grundsätzlich beachtlich. Gleichwohl scheint er von relativ geringem Gewicht. Die Tätigkeit auf dem Gebiet des Asylrechts ist bei der Anwaltschaft nicht minder unbeliebt als bei der Richterschaft. Während die Richter sich aber immerhin sagen können, es sei letztlich gleichgültig, ob sie ihr Salär mit Bausachen oder Asylrechtsstreitigkeiten verdienen, stürzt die Beschäftigung mit Asylrecht die Anwälte in einen Konflikt: Arbeiten sie gründlich und zu den gesetzlichen Gebühren, zahlen sie drauf. Wegen der niedrigen Streitwerte und der restriktiven Interpretation der Gebührenvorschriften durch die meisten Gerichte und der Tatsache, daß sich die Verfahren insgesamt über Monate und Jahre hinziehen, was zu häufigen Nachfragen und Vorsprachen der Asylbewerber führt und einen hohen Verwaltungsaufwand beinhaltet, zahlt eine durchschnittliche Kanzlei selbst dann noch drauf, wenn sie sich darauf beschränkt, die notwendigen Anträge formularmäßig zu erledigen.
Noch schlimmer als im eigentlichen Asylrecht ist die Situation, wenn es um sozialrechtliche Fragen geht. Gerade im Bereich des Asylbewerberleistungsgesetzes gibt es eine Menge strittiger Fragen, mit denen sich die Anwälte kaum befassen. Dies hat seinen Grund zum einen in der weit verbreiteten Haltung (nicht nur bei Behörden!), die Asylbewerber sollten doch dankbar sein, daß sie überhaupt etwas erhalten und nicht um solche Lappalien wie etwa eine Bargeldauszahlung oder den vollen statt dem gekürzten Sozialhilfesatz streiten. Da die Streitwerte dieser Verfahren meist im untersten Bereich, bestenfalls bei einigen hundert Mark liegen, lassen selbst die sogenannten Asylanwälte aus Rentabilitätsgründen die Finger davon.
Honorarvereinbarungen helfen kaum weiter, weil viele der Flüchtlinge kein Geld haben und verschärfen nur noch den Konflikt zwischen dem Wunsch zu helfen und den ökonomischen Notwendigkeiten, in dem der engagierte Anwalt steht. Nur ausnahmsweise kann man im Asylrecht Geld verdienen, nämlich dann, wenn es sich um Mandanten handelt, die schon lange hier sind und genug verdient haben oder um solche, die hier Verwandte haben, die für sie einspringen.
Beratungshilfe und Prozeßkostenhilfe helfen auch nicht weiter. Bei der Beratungshilfe ist dies aus der Gebührenhöhe evident. Wer meint, für 45,00 DM netto beispielsweise einen russischen Deserteur, eine kurdische Analphabetin, einen afrikanischen jungen Mann oder ein chinesisches unbegleitetes Mädchen qualifiziert und kostendeckend beraten zu können, möge dies vormachen! Wer meint, vor den Ausländerbehörden und/oder dem Bundesamt für die Anerkennung ausländischer Flüchtlinge für 110,00 DM netto eine ordnungsgemäße Vertretung mit Gewinn bewerkstelligen zu können, kann nicht rechnen!
Nicht viel besser ist es um die Prozeßkostenhilfe bestellt. Was im Bereich des Zivilrechtes üblich ist, nämlich, daß einem mittellosen Antragsteller dann Prozeßkostenhilfe gewährt wird, wenn seine Argumentation schlüssig ist, ist im Asylrecht eher die Ausnahme. Überwiegend herrscht hier eine sehr restriktive Praxis. Prozeßkostenhilfe wird weitgehend nur dann gewährt, wenn das Verfahren voraussichtlich für den die Prozeßkostenhilfe Begehrenden erfolgreich ist. Verschärft wird diese Praxis durch eine verbreitete Übung mancher Verwaltungsgerichte, den Prozeßkostenhilfeantrag erst zusammen mit dem Urteil zu verbescheiden. Damit wird der Anwalt nicht nur gezwungen, vorab die Klage umfassend zu begründen (was noch hinnehmbar wäre, weil ja auch das Prozeßkostenhilfegesuch begründet werden muß), sondern auch, die Hauptverhandlung auf eigenes Risiko durchzuführen: Überzeugt der Anwalt und der Mandant den Richter, erhält er nachträglich Prozeßkostenhilfe (die er dann nicht braucht, weil er dann wahrscheinlich ohnedies gewinnt), überzeugt er nicht, hat er eben Pech gehabt.
Der Anwalt erhält also ein Erfolgshonorar auf der Basis der Prozeßkostenhilfe. Darauf kann sich ein Anwalt, der nicht nur aus Idealismus arbeitet, nicht einlassen.
Weder die Beratungshilfe noch die Prozeßkostenhilfe ermöglichen eine auch nur im Ansatz kostendeckende anwaltliche Arbeit.
Aus den genannten Gründen beschäftigen sich nur relativ wenige Anwälte mit Asylrecht. Die meisten davon sind in irgendeiner Weise in die bestehenden Netze einbezogen und erhalten durch diese Verbindungen über Beratungsverträge einen gewissen Ausgleich. Einige zahlen aus Idealismus bewußt drauf und kompensieren den Verlust durch Erträge aus anderen Tätigkeiten oder Privatvermögen, einige wenige, meist Einzelkämpfer, haben eine so günstige Kostenstruktur, daß sie mit 0 über die Runden kommen. Die durchschnittliche Kanzlei, die von Mietrecht, Arbeitsrecht, Familienrecht, Strafrecht, bis hin zum Steuerrecht alles macht, vermeidet dieses Tätigkeitsfeld. Nicht nur der Verfasser, sondern auch seine Kollegen im Rechtsberatungsnetz erhalten regelmäßig Anfragen, ob sie nicht Mandate übernehmen wollen, weil man davon nichts verstehe. Darunter sind viele ehrenhafte Kollegen, die aus Mitleid oder sozialem Gewissen ein Asylmandat übernommen haben und ihrer vornehmen Klientel die Konfrontation mit dem Flüchtlingselend im Wartezimmer zumuten, jedoch vor der Vielzahl der Sonderregelungen und der völligen Unkenntnis der praktischen Handhabung resignieren.
Aus den aufgezeigten Gründen hat die Anwaltschaft einen Wettbewerb nicht zu fürchten.
Der Schutz des anwaltlichen Berufstandes hat bei der asylrechtskundigen Beratung nur ein geringes Gewicht. Die Sozialarbeiter der Verbände und Flüchtlingsinitiativen und die ehrenamtlichen Betreuer sind für die Anwälte keine Konkurrenz. In Wahrheit ist die Anwaltschaft dankbar, daß ihr diese Arbeit abgenommen wird.
Es ist fraglos richtig, daß gerade solche Personen, die sozial schwach sind und mit dem deutschen Recht nicht vertraut sind, in besonderem Maße schutzwürdig sind. Flüchtlinge sind regelmäßig Ausländer, die aus einer Notsituation heraus ihr Land verließen - sprachunkundig, rechtsunkundig und mittellos. Hinzu kommt bei vielen, daß sie aus einem fremden Kulturkreis kommen und deshalb kein Sensorium besitzen für hier übliche Formalitäten und Fristen. Infolge eines geringen Bildungsstandes oder eines bestimmten Rollenverständnisses erlernen manche Flüchtlinge dies auch nie. Oft treten Ämter und Personen den Flüchtlingen infolge des gesetzlich normierten und verfassungsrechtlich legitimierten Abschottungs- und Abschreckungskonzept feindlich gegenüber. Die Situation, daß sich ein Flüchtling vor Gericht einer Phalanx bestehend aus Bundesamtsvertreter, Vertreter des Bundesbeauftragten und Vertreter des öffentlichen Interesses gegenüber findet, ist alltägliche Gerichtspraxis und macht den Umfang der Schutzbedürftigkeit deutlich: Drei Volljuristen kämpfen gegen den rechtsunkundigen Asylbewerber.
Oben (2.1) wurde schon aufgezeigt, daß dieser Schutzbedürftigkeit nicht immer durch eine anwaltliche Vertretung abgeholfen werden kann. Es gibt nicht genügend auf diesem Gebiet qualifizierte Rechtsanwälte; auf der Basis des geltenden (Gebühren-) Rechtes wird es auch nicht mehr geben.
Blendet man die soziale Wirklichkeit nicht aus, wird man einräumen müssen, daß unter dem Blickwinkel des Zieles "Schutz der Rechtssuchenden" keine prinzipiellen Einwände gegen eine nichtanwaltliche asylrechtskundige Beratung bestehen.
Das Problem liegt jedoch darin, daß sichergestellt werden muß bzw. wie sichergestellt werden kann, daß die Beratung auch "kundig" ist. Diese Forderung dient natürlich zum einen auch dem Schutz der Rechtssuchenden (und hätte damit auch oben abgehandelt werden können), dient zum anderen aber auch dem Funktionieren der Rechtspflege. Denn die Stellung sachgerechter Anträge liegt im Interesse der Öffentlichkeit und zwar nicht nur, wenn dies ein reibungsloses Prozedere ermöglicht, sondern auch dann, wenn vordergründig mißliebige Maßnahmen zu treffen sind. Denn auch diese dienen nicht nur dem Individualinteresse des Klägers, sondern auch einem wohlverstandenen öffentlichen Interesse, weil nur eine dergestalt sachgerechte Interessenvertretung geeignet ist, zwei wesentliche Ziele eines jeden Rechtsstreites zu erreichen, nämlich zum einen ein sachgerechtes Ergebnis und zum zweiten, den Rechtsfrieden herzustellen.
Die Qualitätssicherung der Beratung ist also das eigentliche Problem. Guter Wille und Engagement können Rechtskenntnisse nicht ersetzen. Empörung über ein angeblich falsches Urteil ist kein Zulassungsgrund für eine Berufung oder Revision! Erfahrungen in anderen Ländern belegen, "daß die sachliche Eignung nicht unbedingt und nicht allein in der Zugehörigkeit zum Anwaltsstand gesehen werden kann, sondern die Rechtsberatung gerade in Bereichen, die … Ausländer und andere Gruppen in besonderem Maße betreffen, durchaus noch andere Qualifikationen und Formen notwendig machen können, die die anwaltliche Arbeit heute noch zum großen Teil entbehrt. Eine solche Qualifikation ist bei vielen, die in der Flüchtlingsarbeit tätig sind, bereits jetzt vorhanden. Solange jedoch die Rechtsberatung im Zwielicht der Unzulässigkeit steht und nicht Teil der Ausbildung etwa der Sozialbearbeiter wird oder zumindest Gegenstand einer öffentlichen Erörterung, verbleibt eine gewisse Unsicherheit.
Das Problem ist jedoch lösbar, wenn man nicht von einem abstrakt statischen Begriff der "Rechtsberatung" ausgeht, der für alle Rechtsgebiete und Handlungen in gleicher Weise Verbindlichkeit beanspruchen kann, sondern wenn man den Begriff flexibel und der jeweiligen Situation angepaßt interpretiert. Es gilt also, die Tätigkeiten, die bei der "asylrechtskundigen Beratung" erbracht werden, festzustellen und sodann zu ermitteln, inwieweit diese Tätigkeiten von jedermann, von Personen mit besonderen, aber nicht spezifisch juristischen Kenntnissen oder nur von Volljuristen erbracht werden können. Nur auf der Basis einer solch differenzierten Analyse läßt sich feststellen, ob der Rechtsverkehr (und ebenso das Interesse des Ratsuchenden) durch eine ehrenamtliche Rechtsberatung beeinträchtigt wird.
§ 1 des Rechtsberatungsgesetzes bestimmt, daß die Besorgung fremder Rechtsangelegenheiten, einschließlich der Rechtsberatung, geschäftsmäßig - ohne Unterschied zwischen haupt- und nebenberuflicher oder entgeltlicher oder unentgeltlicher Tätigkeit - nur von Personen betrieben werden darf, denen dazu von den zuständigen Behörden die Erlaubnis erteilt ist.
§ 3 RBerG enthält Ausnahmen vom generellen Erlaubniszwang. Nicht berührt ist danach die Rechtsberatung und Rechtsbetreuung, die von Körperschaften des öffentlichen Rechts im Rahmen ihrer Zuständigkeit ausgeübt wird.
Unter dem Begriff "Besorgung von Rechtsangelegenheiten" versteht man Angelegenheiten, die entweder der Verwirklichung oder der Gestaltung eines Rechtes dienen.
Rechtsverwirklichung ist die "Durchsetzung oder Sicherung von Rechten und Ansprüchen bzw. die Klärung bestehender Rechtsbeziehungen". Eine auf Rechtsgestaltung abzielende Tätigkeit ist beispielsweise die Schaffung oder Veränderung von Vertragsverhältnissen oder die Stellung von Anträgen um Änderungen herbeizuführen.
Rechtsberatung meint die Information über die Rechtslage eines Einzelfalles und die zu ergreifenden Maßnahmen inklusive der "Hilfestellung bei der Sammlung von Unterlagen". Unter Rechtsbetreuung soll eine "sorgende Tätigkeit, die ausgeübt wird, auch ohne daß der Betreute diese Tätigkeit im Einzelfall anregt, wünscht oder veranlaßt", verstanden werden. Sie unterscheidet sich also von der Rechtsberatung im wesentlichen dadurch, daß diese auf Veranlassung des Rechtssuchenden in einem Einzelfall ausgeübt wird.
Die Definitionen dieser Begriffe sind denkbar weit.
Die Besorgung der Rechtsangelegenheiten muß eine fremde sein. Das gemeinsame Interesse mehrerer Personen und die gleiche Rechtsposition manchen die Angelegenheit noch nicht zur eigenen. Selbst Hilfeleistungen der Ehegatten untereinander, der Eltern für volljährige Kinder oder für Verlobte oder eng befreundete Personen, nicht aber des Vormundes für den Mündel, sind fremde Angelegenheiten.
Erlaubnispflichtig ist nur die geschäftsmäßige Besorgung. Geschäftsmäßigkeit liegt dann vor, wenn der Handelnde beabsichtigt, die Tätigkeit "in gleicher Art zu wiederholen und sie dadurch zu einem dauernden oder wiederkehrenden Bestandteil seiner Beschäftigung zu machen" und sei es nur bei sich bietender Gelegenheit. Entscheidend ist also, daß eine Wiederholungsabsicht besteht und die Handlung sich nicht nur als einmalige Gefälligkeit darstellt.
Nicht verlangt ist Entgeltlichkeit oder eine Gewinnerzielungsabsicht. Auch ob die Tätigkeit haupt- oder nebenberuflich ausgeübt wird, spielt nach der gesetzlichen Regelung keine Rolle. Auch eine aus Liebhaberei, Nächstenliebe oder sozialem Engagement erbrachte Tätigkeit, die nicht berufsmäßig betrieben wird, fällt unter die Erlaubnispflicht.
Nach dieser allgemeinen Definition erscheint es kaum zweifelhaft, daß nahezu jede nichtanwaltliche, ehrenamtliche Hilfe für Rechtssuchende unter den Begriff der Rechtsbesorgung fällt.
Würde man die oben dargestellten allgemeinen Grundsätze pauschalierend auf die asylrechtskundige Beratung anwenden, dürfte kaum strittig sein, daß ein Großteil der asylrechtskundigen Beratung unter das Rechtsberatungsgesetz fällt. Eine solche Betrachtungsweise erscheint jedoch verfehlt. Jede Rechtsauslegung muß den konkreten Gegenstand im Auge behalten und ihn unter Beachtung der Zielsetzungen interpretieren.
Aus diesem Grunde erscheint es sachgerecht, zunächst festzustellen, mit welchen, im weitesten Sinne rechtlichen Angelegenheiten, die Betreuer von Asylbewerbern regelmäßig konfrontiert werden. Sodann soll versucht werden, die jeweilige einzelne Tätigkeit unter dem Aspekt eines Verstosses gegen das Rechtsberatungsgesetz auf den Prüfstand zu stellen.
Der Asylsuchende ist zunächst hilflos. Ein Neu-Einreisender weiß nicht, wo er einen Asylantrag stellen kann und kennt nicht die Regelungen. Der erste Schritt ist daher eine allgemeine Verfahrensberatung, die den Hilfssuchenden mit den deutschen Verfahrensregelungen und deren Voraussetzungen vertraut macht. Eine solche allgemeine Verfahrensberatung ist in einzelnen Erstaufnahmeeinrichtungen institutionalisiert; vom UNHCR wurde in mehreren Sprachen ein Film erstellt, teilweise liegen Informationsblätter aus.
Schon hier sind jedoch Grenzüberschreitungen hin zu einer individuellen Verfahrensberatung unumgänglich. Denn der am Hauptbahnhof einer deutschen Großstadt stehende Flüchtling hat wenig davon, wenn ihm eine Liste aller Ausländerämter und aller Außenstellen des Bundesamtes in die Hand gedrückt wird. Der mit ihm konfrontierte Mitarbeiter der Bahnhofsmission wird ihn zweckmäßigerweise an die nächste Ausländerbehörde oder die nächste Außenstelle des Bundesamtes verweisen und hat damit bereits (im weitestens Sinne) individuelle Rechtsberatung erbracht: Denn nicht nur die Zuweisung an eine bestimmte Stelle, sondern vor allem schon die Weichenstellung, ob der Betreffende zum Bundesamt geschickt wird (zum Zwecke der Einleitung eines Asylverfahren) oder zur Ausländerbehörde (um gegebenenfalls einen isolierten Antrag nach § 53 AuslG zu stellen), ist ein Ratschlag in einem Einzelfall.
Ähnliches gilt für alle anderen mehr oder weniger theoretischen und abstrakten Ratschläge: Während die Erläuterung einer Rechtsbehelfsbelehrung noch als "allgemein" definiert werden kann, ist der Hinweis an den mit dem Aufenthaltsort oder der Trennung von seiner Familie unzufriedenen Asylbewerber, er könne hiergegen ja vorgehen, etwa einen Antrag auf Umverteilung stellen, nach dem weiten Verständnis schon wiederum Rechtsberatung, weil dem keinne Rechtsbehelfsbelehrung voranging.
Schon auf diesem Feld also läßt sich eine Grenze zwischen individueller Rechtsberatung und abstrakter Verfahrensberatung kaum ziehen.
Eine ihrer wesentlichen Aufgaben sehen Flüchtlingshilfegruppen und Ortsgruppen von amnesty international darin, die Flüchtlinge auf die Anhörung beim Bundesamt vorzubereiten, um so auf der einen Seite zu einem materiell gerechten Ergebnis beizutragen und auf der anderen Seite Vorsorge zu treffen, daß der uninformierte und mit den Erfordernissen unvertraute Asylbewerber sich nicht in den zahlreichen Fallstricken des Asylrechtes verfängt.
Mit der abstrakten Erläuterung dessen, was vorzutragen ist, was asylrelevant und uninteressant ist, was vorgetragen, vorgelegt und erst noch beschafft werden muß, hat es dabei regelmäßig nicht sein Bewenden. Selbst wenn der Versuch unternommen würde, die asylrechtlichen Grundsätze abstrakt zu erläutern, würden jedenfalls Menschen einfachen Bildungsgrades immer wieder ihre eigene Lebensgeschichte als Beispiel heranziehen und konkrete Auskunft erfragen. Vergleichbare Konstellationen außerhalb des Asylrechtes gibt es in dem vielfältig reglementierten Leben eines Asylbewerbers zahlreiche: Wann darf die wo verlaufende Grenze des Landkreises überschritten werden? Wann hat es Sinn, einen Antrag auf Erlaubnis für eine Besuchsreise nach Hamburg zu stellen? Ist es zulässig, daß man mir Plastikwindeln verweigert? Kann ich nicht beanspruchen, mit meiner Frau ein Zimmer allein zu bewohnen? Warum darf ich noch immer nicht arbeiten? Hat es Sinn, wenn ich mich um die Stelle als Putzhilfe bewerbe oder erhalte ich da auch wieder keine Arbeitserlaubnis?
Derartige Fragen sind Alltag für den, der sich mit Asylbewerbern befaßt. Ihre Beantwortung ist, ginge man von einem engen Begriff aus, Rechtsberatung.
Eine der häufigsten Fragestellungen ist, inwieweit ehrenamtliche Betreuer den Flüchtlingen beim Verfassen von Schriftsätzen helfen dürfen.
Dabei gilt es zu unterscheiden.
Die eine Fallkonstellation ist die, daß der Flüchtling mit einem Bescheid in Händen kommt und den Betreuer bittet, ihm doch, entsprechend der beigefügten Rechtsbehelfsbelehrung bei der Erhebung der Klage oder des Widerspruches zu helfen.
Eine andere Konstellation ist jene, in denen der Helfer einen Antrag an eine Behörde oder an ein Gericht anbringen soll, ohne daß zuvor ein mit Rechtsbehelfsbelehrung versehener Bescheid ergangen wäre. Teils geht es hier um formlose Bitten und Anregungen, teils um die Erhebung von Klagen und gerichtliche oder andere förmliche Anträge (z. B. Lohnsteuerjahresausgleich; Antrag auf Erziehungsgeld).
Es gilt also zu überprüfen, ob bzw. welche dieser Tätigkeiten von ehrenamtlichen Betreuern ohne besondere Erlaubnis vorgenommen werden dürfen.
Vergißt man die oben dargestellten allgemeinen Definitionen der Rechtsbesorgung und stellt man sich von einem Laienstandpunkt aus die Frage, was denn an Hilfe als allgemeine Hilfe erlaubt und als Rechtshilfe möglicherweise erlaubnispflichtigt ist, wird man fraglos zu dem Ergebnis kommen, daß nicht alle der oben dargestellten Tätigkeiten eine Rechtsberatung darstellen. Teilweise handelt es sich um ganz allgemeine Ratschläge, die zu erteilen sind und um Hilfeleistungen, die ohne das Bewußtsein und den Willen einer Rechtsbesorgung ergehen. Nur weil heute nahezu alle Lebensbereiche in irgendeiner Weise verrechtlicht sind, geraten diese Hilfeleistungen in den Geruch einer unerlaubten Rechtsbesorgung.
Gleichwohl ist die Abgrenzung schwierig. Sachgerechte Kriterien können dabei die Überlegungen bieten, die zu § 8 II BSHG angestellt wurden. Dort geht es um die Abgrenzung zwischen sozialer Beratung und Rechtsberatung. Eine Rechtsbesorgung soll danach dann vorliegen, wenn die Beratung ihren "Schwerpunkt im Rechtlichen hat". Allerdings müsse wegen der Verrechtlichung aller Lebensbereiche eine einengende Interpretation vorgenommen werden. Unsere Gesellschafts- und Rechtsordnung gehe grundsätzlich davon aus, daß jeder Bürger fähig sei, am Rechtsverkehr selbstverantwortlich teilzunehmen. Nur wenn er spezielle, professionelle juristische Hilfe benötige, sei eine Rechtsberatung im Sinne des RBerG durch juristische Fachkräfte erforderlich. Nicht in den Schutzbereich des Rechtsberatungsgesetzes fielen die Handlungen des Rechtsanwendungsprozesses, die ein selbstverantwortlicher Bürger im Rechtsverkehr typischerweise als sozusagen alltägliches Geschäft bewältigen könne. Der Schwerpunkt liege hier auf der Ebene des vernünftig-praktischen Handelns. Nur die Ebenen "Auffinden der Rechtsnorm", "Auslegung der Rechtsbegriffe und Tatbestandmerkmale" sowie "Erarbeitung notwendiger und denkbarer Handlungsschritte" seien im eigentlichen Sinn juristisch und fielen damit unter das RBerG. Alle anderen Ebenen wie insbesondere die Sachverhaltsermittlung, Subsumtion, Schlußfolgerung und Vorbereitung und Durchführung der Handlungsschritte wie z. B. Schreiben, Vertragsangebote, Kündigungen, Widersprüche bei Behörden oder Klagen bei Gericht seien in diesem Sinne keine Rechtsbesorgung, sondern Ebenen des vernünftig-praktischen Handelns und damit Teil der sozialen Beratung.
Diese Überlegungen lassen sich auch auf die Betreuung von Asylbewerbern übertragen.
Jedermann, also auch jede individuelle Helferin und jeder individuelle Helfer und jeder Flüchtlingshilfeverein kann danach, ohne mit dem RBerG in Konflikt zu kommen, eine allgemeine Verfahrensberatung durchführen, auf eine Anhörung oder einen Gerichtstermin vorbereiten oder allgemeine Ratschläge, auch rechtlichen Inhaltes, erteilen, wenn ein Deutscher dieser Beratung nicht bedürfte. Unproblematisch ist danach auch eine Hilfestellung beim Niederschreiben von Klagen aufgrund einer Rechtsbehelfsbelehrung. Hierbei handelt es sich um eine bloße Schreibhilfe, der ein der deutschen Sprache und Schrift Kundiger nicht bedurft hätte. Die Tatsache, daß der Helfer dann die Klage nicht nur in ein besseres Deutsch bringt, sondern auch die üblichen Begriffe verwendet und/oder sich hierbei eines der veröffentlichten Formularmuster bedient, ändert hieran nichts. Ähnliches gilt, wenn er die Argumente, die der Flüchtling dem Gericht mitzuteilen wünscht, ins Schriftdeutsche transformiert oder überhaupt erst aus einer Fremdsprache übersetzt.
Eine individuelle Beratung ist danach dann zulässig, wenn sie nur eine vorhandene Benachteiligung ausgleicht, den Schutzsuchenden also in den Kenntnisstand versetzt, in dem jeder in Deutschland aufgewachsene Mensch ohne spezielle Rechtskenntnisse ist.
So wäre beispielsweise der Rat, bei der Behörde einen bestimmten Antrag zu stellen, noch keine Rechtsberatung. Denn ein Deutscher wäre imstande, sich durch eigene Recherchen durchzufragen und so den sachgerechten Antrag zu stellen.
Gerichtliche Anträge hingegen zählen regelmäßig nicht mehr zu dieser auf Allgemeinwissen beruhenden Tätigkeit, sondern erfordern ein Zurückgreifen auf eigene Rechtskenntnisse. Letztlich ist die Abgrenzung immer eine Frage des Einzelfalles.
Werden eigene Rechtskenntnisse eingebracht, wie dies meist dann der Fall ist, wenn gerichtliche Anträge ohne vorausgehende Rechtsbehelfsbelehrung gestellt werden, kann dies regelmäßig auch durch eine weite Auslegung des Rechtsberatungsgesetzes nicht mehr gerechtfertigt werden. Denn in diesem Falle ist zumindest ein Schutzgut verletzt, nämlich das des Rechtsuchenden. Der Asylbewerber hat keine Gewähr dafür, daß er von dem wohlwollenden Helfer auch wirklich qualifiziert und richtig beraten wird. Eine derartige Tätigkeit ist daher ohne besondere Erlaubnis unzulässig, soweit nicht § 8 II BSHG eine Sonderregelung enthält.
Hierzu ist der ehrenamtliche Helfer regelmäßig nicht berechtigt. Diese ist und bleibt auch nach der hier vertretenen weiten Auslegung Aufgabe der Rechtsanwälte; die soziale und ehrenamtliche Tätigkeit kann als eine Art Nothilfe die anwaltliche Vertretung nicht ersetzen und darf diese nicht verdrängen.
Eine ehrenamtliche asylrechtskundige Beratung durch jedermann ist dann keine Rechtsberatung im Sinne des RBerG, wenn sie den Asylbewerber in den Stand versetzt, in dem ein Inländer ohnedies ist. Eine Schreib- oder Formulierungshilfe oder Übersetzungstätigkeit ist auch dann zulässig, wenn es um die Anbringung von Anträgen oder Einreichung von Klagen geht, die jedermann (insbesondere aufgrund der Rechtsbehelfsbelehrung) für sich selbst bewerkstelligen könnte.
Eine gerichtliche Vertretung im eigentlichen Sinne ist jedoch nicht mehr die Aufgabe von ehrenamtlichen Helfern.
Nach § 8 II 1 BSHG gehört zur persönlichen Hilfe neben der "Beratung in Fragen der Sozialhilfe" auch die Beratung in "sonstigen sozialen Angelegenheiten". Die Beratung "erstreckt sich auf alle sozialrechtlichen Fragen, die für den Bürger zur Beurteilung seiner Rechte und Pflichten von Bedeutung sind oder in Zukunft von Bedeutung sein können, soweit er hieran ein berechtigtes Interesse hat". Die Beratung umfaßt insbesondere die Rechtsberatung im Sinne von § 14 SGB I, also die "gezielte und umfassende Information des Einzelnen über seine Rechte und Pflichten nach dem BSHG" und umfaßt auf Anfrage "auch die für die Rechtsverfolgung notwendigen, anders nicht erreichbaren Auskünfte". Dabei kann sich die Beratung "wegen der Kompliziertheit der Rechtsbeziehungen im sozialen Bereich … nicht nur auf eine Aufklärung über die verschiedenen Möglichkeiten und die Höhe der Sozialhilfe beziehen, sondern muß sich wegen der Verzahnung des gesamten Sozialrechts in sich und mit anderen Rechtsgebieten auch auf solche Rechtsfragen erstrecken, die Auswirkungen auf die Gewährung von Sozialhilfe haben, z. B. Ansprüche auf sonstige Sozialleistungen, Höhe und Durchsetzbarkeit von Unterhaltsansprüchen, Anrechenbarkeit sonstigen Einkommens, Aufklärung über verwaltungsrechtliche und gerichtliche Zuständigkeiten etc.". Die Beratung umfaßt auch die "Hilfe beim Formulieren von Anfragen und Schriftsätzen (OVG Lüneburg vom 30.04.63, FEVS 11, 14), nicht jedoch das Führen eines Rechtsstreits und das Auftreten vor Gericht (LSG Niedersachsen vom 17.02.63, FEVS 9, 76)".
Fraglich ist, wie sich § 8 II BSHG zum RBerG verhält.
Unstrittig ist, daß das RBerG die nach § 8 II 1 BSHG erlaubte "Beratung als Form der persönlichen Hilfe" nicht berührt. "Dies gilt jedenfalls dann, wenn die Beratung in Fragen der Sozialhilfe oder in sonstigen sozialen Angelegenheiten im Einzelfall untrennbar eine Rechtsberatung erfordert und ohne diese nicht vollständig oder wirksam durchgeführt werden könnte. Für diese Auslegung spricht auch Art. 1, § 5 RBerG, wonach sogar kaufmännische oder sonstige gewerbliche Unternehmen für ihre Kunden rechtliche Angelegenheiten ohne besondere Erlaubnis erledigen können, wenn diese mit einem Geschäft ihres Gewerbebetriebes in unmittelbarem Zusammenhang stehen."
Mit diesem Ergebnis ist eine rechtssystematische Begründung noch nicht gegeben. Chemnitz läßt das Problem offen, indem er zur Begründung nur auf die kirchlichen Wohlfahrtsverbände verweist (womit § 3 Nr. 1 RBerG eingreift) und andererseits, darauf, daß das BSHG als jüngeres Gesetz für die nicht-kirchlichen Wohlfahrtsverbände das ältere RBerG verdrängt. Meyer bleibt eine Begründung schuldig bzw. gibt eine falsche, wenn man seinen Hinweis auf § 3, Rdnr. 2 a, dahin verstehen will, daß nur Behörden und Körperschaften insoweit ermächtigt sind. Das Gegenteil ist richtig: § 8 erweitert ja den Kreis der zur Beratung als Teil der persönlichen Hilfe ermächtigten Institutionen! Zutreffend ist die Begründung von Rennen/Kalibe, wonach der Grundsatz "lex posterior derogat prior" einschlägig ist. § 8 II BSHG verdrängt als jüngeres Gesetz das teilweise entgegenstehende ältere RBerG. Mit der Frage, ob Behörden und Körperschaften und damit auch kirchliche Wohlfahrtsverbände zur Rechtsberatung ermächtigt sind, hat § 8 II BSHG zunächst nichts zu tun.
Es gilt also auszuloten, was eine nach § 8 II 1 BSHG zulässige "Beratung in Fragen der Sozialhilfe" oder "in sonstigen sozialen Angelegenheiten" ist und was als verbotene Rechtsberatung erscheint.
Daß die Abgrenzung im Einzelfalle schwierig ist, ist offenkundig. Aus diesem Grunde wurden in einer Besprechung im Bundesjustizministerium am 24.02.69 mit der Bundesarbeitsgemeinschaft der Freien Wohlfahrtsverbände und der ihnen angeschlossenen Organisationen Auslegungsgrundsätze vereinbart. In ihnen ist auszugsweise vereinbart:
1. Die Beratung über Ansprüche aus dem Bundessozialhilfegesetz
Die Wohlfahrtsverbände können in demselben Umfang wie Behörden der Sozialträger überAnsprüche aus dem Bundessozialhilfegesetz beraten (§ 8 Abs. 2, § 10 BSHG).
2. Die Rechtsberatung bei der "Beratung in sonstigen sozialen Angelegenheiten" gemäß § 8 Abs. 2 BSHG
Im Rahmen der persönlichen Hilfe, zu der auch die "Beatung in sonstigen sozialen Angelegenheiten gehört, dürfen die Wohlfahrtsverbände auf Rechtsfragen eingehen, wenn eine sachgerechte und ordnungsgemäße Hilfe dies erfordert.
Bei der Abgrenzung des Umfanges dieser Befugnis, die sich (…) nach dem Bundessozialhilfe- und dem Rechtsberatungsgesetz richtet, sind folgende Gesichtspunkte zu beachten:
a) Die Beratung muß sich im Rahmen der Hilfe in einer sozialen Angelegenheit halten;
b) Die Beratung muß für hilfsbedürftige Personen erfolgen;
c) bei der Beratung darf gemäß § 8 Abs. 2 letzter Halbsatz BSHG nicht in den Aufgabenbereich anderer Stellen oder Personen eingegriffen werden (subsidiäre Rechtsberatung der Wohlfahrtsverbände).
Zu a) Beratung in einer sozialen Angelegenheit
aa) Dem Gegenstand nach kann die rechtliche Beratung zunächst Leistungen nach anderen Sozialgesetzen als dem Bundessozialhilfegesetz betreffen (Renten-, Unfall- und Krankenversicherung; Arbeitslosenhilfe, Lastenausgleich, Ausbildungshilfe, Mietbeihilfe usw.)
Die Rechtsberatung auf diesen Gebieten des sozialen Rechtes kann vor allem bestehen in der Aufklärung über Ansürche auf Grund eines Sozialgesetzes, in der Hilfe bei der Abfassung oder bei der Stellung von Anträgen bei Behröden, in der Unterstützung bei Rückfragen und -sprachen in behördlichen Verfahren. Eine Durchsetzung der Ansprüche im gerichtlichen Verfahren ist nicht mehr Sache der Wohlfahrtsverbände.
bb) Bei der Beratung in einer sozialen Angelegenheit kann auch ein Eingehen auf Rechtsfragen aus sonstigen Rechtsgebieten (wie z. B. Ehe-, Unterhalts-, Miet-, Erb-, Arbeits- oder Ausländerrecht) notwendig werden.
In der Regel handelt es sich hierbei um die Beratung über Vorfragen, die bei der Aufklärung über Ansprüche aus dem Bundessozialhilfegesetz oder aus anderen Sozialgesetzen auftreten, oder um rechtliche Hinweise, die im Zusammenhang mit der persönlichen Hilfe in besonderen Lebenslagen gegeben werden. So kann z. B. bei der Eheberatung über die rechtlicen Folgen der Scheidung aufgeklärt werden; der Rahmen einer solchen Beratung würde überschritten, wenn z. B. die Chancen einer Ehescheidung im einzelnen genau untersucht und begutachtet würden.
Personen, die durch Mittellosigkeit, hohes Alter, Krankheit, seelische Krisensituationen, Unerfahrenheit und dergl. bei der Wahrnehmung ihrer rechtlichen Interessen besonders behindert sind, kann eine Hilfeleistung zuteil werden, durch die diese Schwierigkeiten überwunden werden (z. B. bei der Besorgung und Zusammenstellung von Unterlagen; Aufklärung über Befugnisse und Rechtsbehelfe; Hinweise auf zuständige Behörden; Abfassung von Eingaben oder Vermittlung des Verkehrs mit Behörden oder einem Rechtsanwalt).
Die rechtliche Beratung im Rahmen der persönlichen Hilfe dient dem Ziel, die "anormale" Lage, in der sich der Hilfsbedürftige bei der Wahrnehmung seiner Interessen befindet, auszugleichen. Rechtsberatung als Selbstzweck würde diesen Rahmen übersteigen. Deshalb wird die rechtliche Beratung auf einem sonstigen Rechtsgebiet in der Regel nicht den alleinigen Gegenstand einer persönlichen Hilfe bilden, insbesondere wenn das Bestehen eines Anspruchs aus einem sonstigen Rechtsgebiet im einzelnen genau zu prüfen und zu beurteilen wäre; auch die eigentliche Durchsetzung von Ansprüchen im Streitfall, die Vorbereitung eines Prozesses und die Prozeßvertretung gehen über die persönliche Hilfe in diesem Sinne hinaus.
Diese Grundsätze gelten auch für die Beratung ausländischer Arbeitnehmer. …"
Auch diese Grundsätze sind noch interpretationsbedürftig. Gleichwohl kann in Bezug auf den hier betroffenen Personenkreis der Asylsuchenden (und Asylberechtigten) festgehalten werden, daß diese sich typischerweise in einer "anormalen" Lage befinden, die ausgleichbedürftig ist.
Berechtigt zu einer Beratung im Sinne von § 8 II BSHG sind die "Verbände der Freien Wohlfahrtspflege". Der Begriff ist nicht unstrittig. Das BSHG definiert ihn nicht. Zweifelsfrei zählen hierzu die in der Bundesarbeitsgemeinschaft der Freien Wohlfahrtspflege zusammengeschlossenen Verbände. Nach einer engen Auslegung des Begriffes beschränkt sich der Kreis auch hierauf, nach einer weiten Auslegung umfaßt der Begriff auch Selbsthilfeverbände, Geschädigtenverbände und andere freie Einrichtungen und Organisationen, die aufgrund ihres Verbandszweckes Wohlfahrtsleistungen an hilfsbedürftige Personen erbringen.
Richtig dürfte die weite Auslegung sein. Zum einen wird nur sie dem Gleichheitssatz des Art. 3 GG gerecht, zum anderen aber trägt nur diese Interpretation der gesellschaftlichen Entwicklung Rechnung. Es wäre paradox, Selbsthilfegruppen, die den Nachranggrundsatz des § 2 BSHG vorbildlich umsetzen, gegenüber bürokratisierten Institutionen zu benachteiligen. Hierfür gäbe es - jedenfalls in Hinblick auf § 8 II BSHG - keine inhaltliche Rechtfertigung.
Zur Beratung nach § 8 II BSHG sind daher nicht nur die in der Bundesarbeitsgemeinschaft der Freien Wohlfahrtspflege zusammengeschlossenen Verbände berechtigt, sondern alle Vereinigungen, die Wohlfahrtsleistungen an hilfsbedürftige Personen erbringen, also auch Flüchtlingsinitiativen, Flüchtlingsräte, Pro Asyl und amnesty international.
Die vorgezeigten Grundsätze machen zunächst deutlich, daß zwischen der Rechtsberatung in Fragen der Sozialhilfe und der Rechtsberatung in sonstigen sozialen Angelegenheiten zu differenzieren ist.
Die Beratung in Fragen der Sozialhilfe im Sinne von § 14 SGB I ist die ureigenste Aufgabe der Verbände der Freien Wohlfahrtspflege. Eine Rechtsberatung auf dem Gebiet des Sozialhilferechtes oder des Asylbewerberleistungsgesetzes und die Unterstützung des Hilfsbedürftigen gegenüber den Behörden bei der Antragstellung hat daher nichts Anrüchiges. § 17 III SGB I bestimmt ausdrücklich, daß die Leistungsträger mit gemeinnützigen und freien Einrichtungen und Organisationen bei der Ausführung der Sozialleistungen zusammenwirken und sich Leistungsträger und Wohlfahrtsverbände "zum Wohl des Leistungsempfängers wirksam ergänzen". Die Hilfestellung bei der Durchsetzung etwa einer Winterbeihilfe oder ungekürzter Leistungen nach dem BSHG gegenüber den Verwaltungsbehörden ist daher nicht nur zulässig, sondern ausdrücklich zugewiesene Aufgabe der Wohlfahrtsverbände, "deren Selbständigkeit in Zielsetzung und Durchführung ihrer Aufgaben" vom Gesetz garantiert ist (§ 17 III 2 SGB I).
Eine Prozeßvertretung hingegen wird regelmäßig nicht mehr als Beratungstätigkeit im Sinne von § 8 II 1 BSHG, § 14 SGB I, angesehen werden können. Zwar gilt auch hier selbstverständlich das oben Gesagte, daß eine Hilfestellung bei der Einreichung der Klage durch Übersetzung und Formulierung der Klageanträge unproblematisch ist. Auch bestehen keine Bedenken, wenn dem Hilfesuchenden allgemeine Ausführungen zu dem Rechtsproblem an die Hand gegeben werden, die er - gegebenenfalls mit Hilfe des ehrenamtlichen Betreuers - dem Gericht vorlegt und auf die Bezug genommen wird. Eine regelrechte Prozeßvertretung jedoch durch einen Mitarbeiter eines Wohlfahrtsverbandes wird durch § 8 II BSHG nicht mehr umfaßt. In diesem Falle läge eine geschäftsmäßige Rechtsberatung vor, mit der Konsequenz, daß der Betreffende gemäß § 13 V 1 SGB X als Beistand zurückgewiesen werden kann.
Nur dann, wenn ausnahmsweise und im Einzelfalle, etwa aufgrund einer besonderen Notlage, der Mitarbeiter des Wohlfahrtsverbandes als "Beistand" auch im gerichtlichen Verfahren tätig wird, bestehen auf der Basis des geltenden Rechtes keine Bedenken.
Soweit es sich nicht um Fragen der Sozialhilfe handelt, sondern um sonstige soziale Angelegenheiten, ist eine rechtberatende Tätigkeit im gerade beschriebenen Umfang zulässig, wenn ein sozialhilferechtlicher Zusammenhang gegeben ist. Bei bedürftigen Asylbewerbern sowie dann, wenn die Rechtsberatung im Zusammenhang mit der Betreuung von Asylbewerbern erfolgt, wird man dies regelmäßig bejahen können. So ist beispielsweise eine beratende Tätigkeit der Sozialarbeiter oder Flüchtlingsverbände, die in den Unterkünften sozial tätig sind, im oben beschriebenen Umfang unproblematisch. Nur eine losgelöste und sich darauf beschränkende, institutionalisierte "Rechtsberatung für Asylbewerber", die ohne Rücksicht auf die soziale Bedürftigkeit ausschließlich Rechtsberatung bieten würde, wäre demnach unzulässig.
§ 8 II BSHG stellt eine Rechtsgrundlage dar, die den Verbänden und ihren Mitarbeitern, aber auch losen Gruppierungen und ihren Mitarbeitern eine Beratung in sozialen Angelegenheiten erlaubt. Für den begünstigten Personenkreis ist auch ein Zurückgreifen auf eigene Rechtskenntnisse zulässig. Eine derartige Beratungstätigkeit ist stets nur Nebenzweck einer persönlichen Hilfe gegenüber sozial Schwachen und nicht Selbstzweck. Eine Prozeßvertretung geht darüber hinaus. Jedoch ist eine Hilfestellung bei Klagen und Anträgen als Teil der Beratung zulässig. Das Maß dessen, was zulässig ist, läßt sich nur im konkreten Einzelfall bestimmen; neben der sozialen Notlage und der Dringlichkeit spielt auch eine Rolle, worum es geht - im Sozialhilferecht ist der Handlungsspielraum größer als auf anderen Rechtsgebieten.
Das RBerG schreibt vor, daß "die Besorgung fremder Rechtsangelegenheiten, einschließlich der Rechtsberatung … und der Einziehung fremder Forderungen … geschäftsmäßig - ohne Unterschied zwischen haupt- oder nebenberuflicher oder entgeltlicher oder unentgeltlicher Tätigkeit - nur von Personen betrieben werden" darf, denen dazu von der zuständigen Behörde die Erlaubnis erteilt ist. § 3 Nr. 1 RBerG erklärt jedoch ausdrücklich, "die Rechtsberatung und Rechtsbetreuung, die … von Körperschaften des öffentlichen Rechtes … im Rahmen ihrer Zuständigkeit ausgeübt wird" für zulässig und durch das RBerG nicht berührt. Damit stellt sich die Frage, ob Rechtsberatung auf dem Gebiet des Asylrechtes durch Kirchen und kirchliche Verbände zulässig ist.
Die evangelischen (protestantischen, lutherischen, reformierten) Landeskirchen, die römisch-katholische Kirche, die altkatholische Kirche, die israelitischen Kultusgemeinden, die Freie Religiöse Landesgemeinde Baden u. a. sind gemäß Art. 137 V WRV und Art. 140 GG Körperschaften des öffentlichen Rechtes.
Es ist unstrittig, daß diese Privilegierung nicht nur die Religionsgemeinschaften als solche erfaßt, sondern auch die rechtlich selbständigen Untergliederungen. "Alle der Kirche in bestimmter Weise zugeordneten Einrichtungen" besitzen "ohne Rücksicht auf ihre Rechtsform, bei deren Ordnung und Verwaltung die Kirche grundsätzlich frei ist, wenn sie nach kirchlichem Selbstverständnis ihrem Zweck oder ihrer Aufgabe entsprechend berufen sind, ein Stück Auftrag der Kirche in dieser Welt wahrzunehmen und zu erfüllen", die selben Rechte wie die Kirchen und damit insbesondere gemäß Art. 137 III WRV i. V. m. Art. 140 GG das Recht, ihre Angelegenheiten selbständig innerhalb der Schranken des für alle geltenden Gesetzen auszuüben. Sowohl für die Caritas, als auch für die Diakonie und andere vergleichbare kirchlichen Einrichtungen der anerkannten "Kirchen" gilt daher auch das Kirchenprivileg.
Unstrittig ist auch, daß das Selbstbestimmungsrecht der Religionsgemeinschaften eine weite Auslegung des Begriffes der "Verwaltung" ihrer Angelegenheiten gemäß Art. 137 III WRV verlangt. Nicht nur die rein äußere "Verwaltungs"-Organisation, sondern auch Glaubensinhalte, die dem kirchlichen Selbstverständnis entspringen, zählen hierzu. "Die Ausübung caritativer bzw. diakonischer Handlungen als tätige Nächstenliebe gehört seit jeher zum Selbstverständnis der christlichen Lehre". Die Auslegung der Begriffe "Caritas" und "Diakonie" haben die Kirchen in vielfältiger Moral- und Pastoraltheologie vorgenommen.
Ist die Rechtsberatung von hilfesuchenden Asylbewerbern damit nach dem Selbstverständnis der Kirchen eine kirchliche Aufgabe, gehört auch die "Durchführung und Regulierung der Beratung von Ausländern … zum Verwalten der Religionsgemeinschaft", weil nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichtes für die Qualifizierung einer Angelegenheit als eigene im Sinne von Art. 137 III WRV der Auftrag und das Selbstverständnis der Kirchen und Religionsgemeinschaften maßgeblich ist.
Allerdings ist das Selbstbestimmungsrecht der Religionsgemeinschaften durch die Schranken der für alle geltenden Gesetze gemäß Art. 137 III 1 WRV beschränkt. Zulässige Gesetzesschranken werden damit nicht schon dann errichtet, wenn sich das Gesetz nicht gerade gegen das kirchliche Selbstverwaltungsrecht als solches richtet. Selbstverständlich zielen weder das Asylverfahrensgesetz noch das Rechtsberatungsgesetz hierauf.
Eine nur an diesen äußeren Kriterien orientierte Schrankenbestimmung wäre daher zu eng. Eine sachgerechte Schranken-Festlegung hat vielmehr flexibel zu sein:
"Bei rein inneren kirchlichen Angelegenheiten kann ein staatliches Gesetz für die Kirche überhaupt keine Schranke ihres Handelns bilden. Aber auch in dem Bereich, in dem der Staat zum Schutze anderer für das Gemeinwesen bedeutsamer Rechtsgüter ordnen und gestalten kann, trifft ein dem kirchlichen Selbstbestimmungsrecht Schranken ziehendes Gesetz einerseits auf eine ebensolche Schranke, nämlich auf die materielle Wertentscheidung der Verfassung, die über den … ohnehin unantastbaren Freiheitsraum hinaus ihre besondere Eigenständigkeit gegenüber dem Staat anerkennt. Dieser Wechselwirkung von Kirchenfreiheit und Schrankenzweck ist durch entsprechende Güterabwägung Rechnung zu tragen."
Die Wechselwirkung zwischen kirchlichem Selbstbestimmungsrecht auf der einen und staatlicher Schranke auf der anderen Seite muß dabei in jedem Einzelfall bestimmt werden.
"Es geht … um die Herstellung und Erhaltung eines Ordnungszusammenhanges, in dem beide Wirklichkeit gewinnen können. Wo Kollissionen entstehen, stellt das Prinzip der Einheit der Verfassung die Aufgabe einer Optimierung: Beiden Gütern müssen Grenzen gezogen werden, damit beide zu optimaler Wirksamkeit gelangen können. Die Grenzziehungen dürfen nicht weiter gehen, als es notwendig ist, um die Konkordanz beider Rechtsgüter herzustellen. Es bedarf also verhältnismäßiger Zurodnung, wobei 'Verhältnismäßigkeit' in diesem Zusammenhang eine Relation variabler Größen bezeichnet, nicht das Verhältnis variabler Mittel zu einem konstanten Zweck. Das Verfahren ist kein anderes als dasjenige, in dem das Bundesverfassungsgericht im Hinblick auf die 'Wechselwirkung' von Meinungsfreiheit und allgemeinen Gesetzen zunächst bei der Interpretation des Art. 5 GG, seitdem jedoch in ständiger Rechtsprechung bei der Interpretation der Gesetze aller Freiheitsrechte vorgegangen ist."
Die Rücksichtnahmepflicht des beschränkenden Gesetzgebers und die Interpretationsweite des das Gesetz auslegenden Rechtspraktikers wächst daher mit der Nähe der betroffenen Materie zum zentralen kirchlichen Auftrag.
Es kann kein Zweifel daran bestehen, daß sich die Kirchen stets in besonderer Weise den Schwachen, den am Rande Stehenden, den Hilfsbedürftigen, und auch den "Fremden" verpflichtet gefühlt habe. In ihnen verwirklicht sich ihr kirchlicher Auftrag beispielhaft. Schon das Alte Testament kannte das Rechtsinstitut des Asyls als "Kollektiv gegen Unzulänglichkeiten der rudimentären staatlichen Rechtsordnung … Ihr Ziel war es aber auch, dem mangelnden Schutz von Fremden und Sklaven entgegenzuwirken". Zu diesem Auftrag stehen auch die heutigen Kirchen: "Die Kirche und damit auch die Caritas stehen in der Verantwortung, Anwalt der Schwachen zu sein und diesen beizustehen ungeachtet ihrer Rasse, Religion, Nationalität, Hautfarbe oder politischen Einstellung. Fremde Menschen gehören oft zu den Schwachen der Gesellschaft, bei der sie Zuflucht und Aufnahme gefunden haben. Der Umgang mit Fremden im eigenen sozio-kulturelleen Gefüge und die Realität, als Flüchtlinge, Vertriebene oder einfach als Auswanderer in einem fremden Umfeld leben zu müssen, ist eine uralte menschheitsgeschichtliche Gegebenheit. Das Werden des Volkes Israel und der Weg des Bundesvolks im Alten Testament ist dafür ein Paradebeispiel: Gen 12, 1-2, spricht von einer Beziehung zwischen dem Ruf Gotten und dem Unterwegssein des Volkes Israels; Job 32, 33, behandelt das Thema der Gastfreundschaft für Fremde ...". In der Botschaft des Papstes zum Welttag der Migranten vom 25.07.95, die sich mit der illegalen Immigration befaßt, verlagt der Papst: "Besonders der schwache, wehrlose, an den Rand der Gesellschaft gedrängte Mensch ist Sakrament der Präsenz Christi ... 'Ich war fremd und ihr habt mich aufgenommen' (Mt. 25, 35). Es ist Aufgabe der Kirche, diese Glaubenslehre des Herrn nicht nur unablässig zu wiederholen, sondern auch deren richtige Anwendung auf die verschiedenen Situationen zu zeigen, die der Wechsel der Zeiten jeweils neu entstehen läßt. Heute tritt der ungesetzliche Migrant als jener 'Fremde' vor uns, in dem Jesu wiedererkannt werden will. Ihn aufzunehmen und solidarisch mit ihm zu sein, ist Pflicht der Gastfreundschaft und der Treue zu unserer Identität als Christen."
Ein so begriffener kirchlicher Auftrag umfaßt bei der vorgefundenen Situation auch die Rechtsberatung der Flüchtlinge. So stellt das Diakonische Werk der Evangelischen Kirchen in Deutschland in einem Informationsblatt für die Mitarbeiter klar: "Ist der Mitarbeiter Angestellter des Diakonischen Werkes der EKD oder eines gliedkirchlichen Diakonischen Werkes, so bestimmt Art. 137 der Weimarer Reichsverfassung in Verbindung mit Art. 140 Grundgesetz und § 3 des Rechtsberatungsgesetzes, daß er als Angestellter einer Körperschaft des öffentlichen Rechtes im Rahmen der Zuständigkeit der Körperschaft des öffentlichen Rechtes befugt ist, Rechtsberatung und Rechtsbetreuung anzubieten. Unbestritten ist, daß von diesem Schutz die genannten Diakonischen Werke mitumfaßt werden."
Vergleichbar deutliche Aussagen aus dem katholischen Bereich gibt es nicht, doch zeigt die Praxis der Rechtsberatung und mehrere Aufsätze, daß diese Einschätzung dort geteilt wird.
Soweit sich in der juristischen Literatur dazu Aussagen finden, wird diese Ansicht geteilt.
Als Zwischenresümee ist also festzuhalten: Das Kirchenprivileg des Art. 137 WRV i. V. m. Art. 140 GG bewirkt, daß die "Besorgung fremder Rechtsangelegenheiten" im Sinne von § 1 RBerG den Kirchen, den ihnen zugehörigen Verbänden und den in ihrem Auftrag tätigen Mitarbeitern prinzipiell und grundsätzlich erlaubt ist, soweit diese Tätigkeit im Rahmen der kirchlichen Zuständigkeit erfolgt. Eine besondere Einzelfallerlaubnis ist nicht erforderlich.
An dieser Stelle ist daran zu erinnern, daß das Selbstbestimmungsrecht der Kirchen beschränkt ist und die Schrankensetzung einer Wechselwirkung unterliegt. Dementsprechend wäre eine starre Festlegung etwa in dem Sinne, daß jegliche Besorgung fremder Rechtsangelegenheiten als kirchliche Tätigkeit privilegiert wäre, ebenso falsch wie das Gegenteil. Vielmehr gilt es auch hier zu differenzieren und die Schranken flexibel zu setzen. So wird der Antrag auf Zulassung der Revision im asylrechtlichen Verfahren regelmäßig unter die Schranke fallen, wie umgekehrt eine Hilfestellung etwa durch die Übersetzung von Schriftstücken oder die Begleitung zu Terminen bei den Ausländerbehörden vom kirchlichen Auftrag umfaßt ist. Dabei kommt der Tatsache, daß im einen Fall generelle Anwaltspflicht besteht eine nicht so entscheidende Bedeutung zu. Denn auch dieses Hindernis könnte ja mit den Argumenten des Kirchenprivilegs überwunden werden. Entscheidend ist vielmehr, daß der Kirchenauftrag der caritativen Nächstenhilfe gegenüber dem Bundesverwaltungsgericht nicht unmittelbar eingreift. Denn dort geht es um eine fach-juristische Argumentation, den Austausch von juristischen Argumenten, der regelmäßig eine juristische Fachausbildung verlangt. Bei der außergerichtlichen asylrechtskundigen Beratung und selbst teilweise beim Verwaltungsgericht geht es mehr um Tatsachenvortrag und weniger um Rechtskenntnisse, mehr um eine allgemeine Hilfeleistung als um eine fachspezifische Argumentation.
Das Abgrenzungskriterium ist also, ob der kirchlich caritative Auftrag, der Aspekt der Nächstenliebe und Nächstenhilfe, der Aspekt des Ausgleiches ungleicher Bedingungen im Vordergrund steht oder die juristische Argumentation.
Das Kirchenprivileg gibt den Kirchen und kirchlichen Verbänden eine zusätzliche Legitimationsbasis, die die anderen Wohlfahrtsverbände und der wohltätig Einzelne nicht besitzen. Ihre Tätigkeit ist mithin nicht nur durch § 3 RBerG oder § 8 II BSHG einfachgesetzlich erlaubt, sondern verfassungsrechtlich abgesichert. Die kirchlichen Wohlfahrtsverbände haben danach einen eigenen Rechtsanspruch auf Durchführung der Rechtsberatung, weil dies Teil ihres (kirchlichen) Auftrages ist, der verfassungsrechtliche gewährleistet ist. Dementsprechend ist seitens der staatlichen Institutionen eine besondere Rücksichtnahme geboten; ein Eingriff in kirchliches Selbstverständnis ist dem Staat verboten.
Gleichwohl geht der Umfang der praktischen Befugnisse und Rechte regelmäßig nicht über das hinaus, was nach § 8 II BSHG allen wohltätigen Organisationen gestattet ist. Erweiterte Befugnisse können sich jedoch dann ergeben, wenn das kirchliche Selbstverständnis unmittelbar betroffen ist, etwa in Fällen des Kirchenasyls, oder dann, wenn sich aus der Verfaßtheit der jeweiligen Kirche oder aus bestimmten, religiös bedingten Lebensformen eine kirchliche Beistandspflicht ergibt.
Die asylrechtskundige Beratung fällt nur teilweise unter das RBerG. Ein Großteil der sozialen Tätigkeit, die ehrenamtliche Helferinnen, Helfer und Verbände in den Asylbewerberunterkünften erbringen, ist keine erlaubnispflichtige Rechtsberatung oder Rechtsbetreuung, sondern als tätige Nächstenhilfe vom RBerG nicht erfaßt. Sie gleicht vorhandene Ungleichheiten aus und versetzt den Asylbewerber in den Stand, in dem ein Inländer sich ohnedies befindet.
Kirchen, kirchliche Organisationen, die großen Wohlfahrtsverbände, die Asylrechtsinitiativen und andere gemeinnützige Organisationen dürfen darüber hinaus auch Rechtsberatung im eigentlichen Sinne erbringen.
Die Grenzen des Zulässigen lassen sich nicht starr bestimmen, sondern müssen am Einzelfall ausgelotet werden. Die Hilfestellung bei der Einreichung von Klagen ist als Schreib- und Übersetzungshilfe noch zulässig, eine gerichtliche Vertretung im eigentlichen Sinne jedoch überschreitet diese Grenze normalerweise.
Das Kirchenprivileg des Art. 137 WRV i. V. m. Art. 140 GG stellt nur eine zusätzliche, verfassungsrechtliche Grundlage für eine asylrechtskundige Beratung dar, erweitert aber den Umfang der zulässigen Tätigkeit im Vergleich zu nicht-kirchlichen Wohlfahrtsorganisationen im Regelfalle nicht.
Die schon 1969 geäußerte Absicht, das Rechtsberatunggesetz der modernen Rechtsentwicklung anzupassen, ist heute mehr denn je aktuell. Es wird Zeit, das Gesetz den modernen Erfordernissen anzupassen. In seiner jetzigen Auslegung behindert es den vielbeschworenen "Bürgersinn" und das gerade in Zeiten leerer Haushaltskassen lautstark verlangte ehrenamtliche Engagement.
Das Privileg, daß die Rechtsberatung prinzipiell den Rechtsanwälten vorbehalten ist, ist nicht mehr gerechtfertigt. Durch die Verrechtlichung aller Teile unseres Lebens besteht ein vielfältiger Bedarf an Rechtsrat, der seinen Schwerpunkt mehr in allgemeiner sozialer Hilfe zur Überwindung von Nachteilen hat, als darin, Konflikte justitiell zu lösen. Eine demokratische Gesellschaft verlangt, daß nicht-institutionalisierte Formen der Hilfestellung durch Nachbarschaftsinitiativen oder wohltätige Organisationen im weitesten Sinne nicht kriminalisiert, sondern privilegiert werden. Die Beratung von Asylbewerbern ist nur ein, wenn auch typisches, Beispiel. Lediglich die entgeltliche Rechtsberatung sollte durch das Rechtsberatungsgesetz geregelt werden und bei der Anwaltschaft verbleiben
Abkürzungsverzeichnis
| a. a. O. | am angegebenen Ort |
| AsylVfG | Asylverfahrensgesetz |
| AuslG | Ausländergesetz |
| BayObLG | Bayerisches Oberstes Landesgericht |
| BayVBl. | Bayerische Verwaltungsblätter |
| BayVGH | Bayerischer Verwaltungsgericht |
| BGB | Bürgerliches Gesetzbuch |
| BGBl. | Bundesgesetzblatt |
| BGH | Bundesgerichtshof |
| BGHZ | Bundesgerichtshof, Entscheidungen in Zivilsachen |
| BNSDJ | Bund Nationalsozialistischer Deutscher Juristen |
| BSHG | Bundessozialhilfegesetz |
| BVerfG | Bundesverfassungsgericht |
| BVerfGE | Entscheidungssammlung des Bundesverfassungsgerichts |
| BVerwG | Bundesverwaltungsgericht |
| DRiZ | Deutsche Richterzeitung |
| EKD | Evangelische Kirche Deutschlands |
| FEVS | Fürsorgerechtliche Entscheidungen der Verwaltungs- und Sozialgerichte |
| GG | Grundgesetz |
| InfAuslR | Informationsbrief Ausländerrecht |
| JW | Juristische Wochenschrift |
| KLD | Katholischer Lagerdienst |
| KRABl. | Kontrollamtsblatt |
| KTS | Zeitschrift für Konkurs-, Treuhand- und Schiedsgerichtswesen |
| MdR | Monatsschrift für deutsches Recht |
| NJW | Neue Juristische Wochenschrift |
| NStZ | Neue Zeitschrift für Strafrecht |
| RBerG | Rechtsberatungsgesetz |
| RGBl. | Reichsgesetzblatt |
| SGB | Sozialgesetzbuch |
| UNHCR | United Nation High Commissioner of Refugees = Hoher Flüchtlingskommissar der Vereinten Nationen |
| VwGO | Verwaltungsgerichtsordnung |
| WRV | Weimarer Reichtsverfassung |
| ZAR | Zeitschrift für Ausländerrecht und Ausländerpolitik |
| ZRP | Zeitschrift für Rechtspolitik |